顧志偉
【摘 要】1994年實(shí)施的分稅制改革使我國(guó)地方政府的自有財(cái)力減少,伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)而來(lái)的是地方政府不斷增加的財(cái)政壓力,而營(yíng)業(yè)稅改增值稅政策的實(shí)施更是加劇了這種壓力,在稅源不足、轉(zhuǎn)移支付不確定的情況下,一些地方政府將目光轉(zhuǎn)向非稅收入,由此導(dǎo)致我國(guó)的非稅收入規(guī)模長(zhǎng)期不斷擴(kuò)張。文章基于2007—2017年我國(guó)的省級(jí)面板數(shù)據(jù),以非稅收入為因變量,財(cái)政壓力為自變量,控制稅收結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化、開(kāi)放度等變量,進(jìn)行OLS回歸,發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力、人均生產(chǎn)總值與非稅收入呈現(xiàn)顯著正相關(guān),開(kāi)放程度、企業(yè)所得稅占稅收收入的比重與非稅收入呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān),并基于此提出了加強(qiáng)非稅收入管理、地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等建議。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政壓力;非稅收入;地方政府
【中圖分類號(hào)】F812.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688(2020)10-0144-03
1 財(cái)政收支與非稅收入的規(guī)模變化
1.1 財(cái)政收支規(guī)模的變化
根據(jù)政府規(guī)模擴(kuò)張理論,我國(guó)政府的財(cái)政收支規(guī)模在不斷擴(kuò)大。財(cái)政收入從1990年的2 937.1億元到2018年的183 359.84億元,增加了62倍,同時(shí)財(cái)政支出從1990年的3 083.59億元增到2018年的220 904.13億元,增加了71倍,這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)息息相關(guān)。2007年是一個(gè)拐點(diǎn),從2007年開(kāi)始我國(guó)的政府收支總額開(kāi)始以更快的速度上升,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在2008年北京奧運(yùn)會(huì)后開(kāi)始騰飛。并且,我國(guó)財(cái)政收支的差額還呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),這也反映出我國(guó)政府的財(cái)政壓力在未來(lái)會(huì)不斷增加。
1.2 非稅收入規(guī)模的變化
2007—2016年我國(guó)的非稅收入占GDP的比重不斷增加,2016年達(dá)到了3.03%,直到近幾年國(guó)家加大了對(duì)非稅收入的管控后,情況才有所好轉(zhuǎn),而非稅收入的擴(kuò)張很大程度上說(shuō)明我國(guó)地方政府自有財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)。非稅收入作為我國(guó)財(cái)政收入的組成部分,長(zhǎng)期以來(lái)管理不規(guī)范。我國(guó)的非稅收入包含的條目繁多,來(lái)源于各政府部門(mén),這種分散性的特征使得監(jiān)管比較困難,所以非稅收入擴(kuò)張的情況愈演愈烈。在非稅收入被納入國(guó)家的預(yù)算體系之后,實(shí)際執(zhí)行過(guò)程并沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)。很多單位存在不按標(biāo)準(zhǔn)征收、超范圍征收的情況,并且不能按時(shí)上繳或者少繳資金,資金的使用過(guò)程也沒(méi)有得到進(jìn)一步規(guī)范與監(jiān)管。
2 實(shí)證研究
2.1 模型構(gòu)建
montaxit=α+β1finpressit+β2Xit+β3D1+β4D2+εit
其中,nontax表示非稅收入,finpress表示財(cái)政壓力,X由多個(gè)控制變量組成,包含人均地區(qū)生產(chǎn)總值(pgdp)、增值稅占稅收收入的比重(vat)、企業(yè)所得稅占稅收收入的比重(incometax)、城鎮(zhèn)化率(urban)、地區(qū)開(kāi)放程度(open),D是表示我國(guó)東部、中部、西部的虛擬變量。變量的選取均參考了相關(guān)文獻(xiàn)。
2.2 變量說(shuō)明
因變量為非稅收入。該指標(biāo)由非稅收入除以一般公共預(yù)算收入得到。非稅收入主要包括政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入等,本文不對(duì)具體的非稅收入結(jié)構(gòu)做探討。本文的非稅收入特指我國(guó)一般公共預(yù)算收入中的非稅收入部分。雖然我國(guó)政府的四本預(yù)算中包含了政府性基金收入預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,但仍有部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入與政府性基金收入被包含在一般公共預(yù)算收入的非稅收入中。因?yàn)榉嵌愂杖牍芾淼脑颍院芏喾嵌愂杖氲拿慷疾粫?huì)被納入一般公共預(yù)算收入中,事實(shí)上非稅收入的規(guī)??赡芨蟆?/p>
主要自變量為財(cái)政壓力。該指標(biāo)由一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算收入部分的差額除以一般公共預(yù)算收入得到。地方政府的財(cái)政壓力來(lái)源于收入與支出的缺口,當(dāng)缺口產(chǎn)生時(shí),地方政府就會(huì)用非稅收入彌補(bǔ)這部分資金不足。
控制變量中,人均地區(qū)生產(chǎn)總值使用地區(qū)生產(chǎn)總值與年末常住人口的比值,當(dāng)一個(gè)地區(qū)的人均GDP更高,說(shuō)明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好,地方政府投入的財(cái)政資金需求也會(huì)越多,那么就有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)非稅收入的征收,同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好,也給非稅收入的征收提供可行空間,同時(shí)人均GDP低的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,當(dāng)?shù)厝狈Χ愒磳?dǎo)致稅收收入較少,所以一般公共預(yù)算收入中非稅收入占比增加;增值稅占稅收收入的比重與企業(yè)所得稅占稅收收入的比重體現(xiàn)了地方政府的稅收結(jié)構(gòu),如果地方政府的某項(xiàng)稅收收入穩(wěn)定,就會(huì)放松對(duì)非稅收入的征收;開(kāi)放程度使用的是地區(qū)進(jìn)出口投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比重,地方的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度越高,表明地方政府創(chuàng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境,為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性,地方政府不會(huì)出現(xiàn)亂收費(fèi)、過(guò)度征收非稅收入的情況;城鎮(zhèn)化率使用的是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?,?dāng)一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率越高時(shí),表明該地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中需要更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),需要提供更完備的基本公共服務(wù),那么該地方政府對(duì)于財(cái)政資金的需求更多從而轉(zhuǎn)向?qū)Ψ嵌愂杖氲恼魇铡?/p>
虛擬變量主要是將我國(guó)的省份按照東部、中部與西部進(jìn)行劃分。這主要是由于我國(guó)的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的自有財(cái)力普遍高于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),所以對(duì)于非稅收入的征收帶來(lái)的差異可能會(huì)很大,同時(shí)東中西部間的城鎮(zhèn)化率、開(kāi)放程度、財(cái)政壓力等指標(biāo)差異性也很明顯,為了排除這些差異性的影響,本文增加了地區(qū)虛擬變量。各變量名稱及其對(duì)應(yīng)的計(jì)算方式見(jiàn)表1。
2.3 面板數(shù)據(jù)回歸
從表2的回歸結(jié)果可以看出,財(cái)政壓力在95%水平上顯著,系數(shù)為正,說(shuō)明財(cái)政壓力的增大會(huì)導(dǎo)致非稅收入占比的增加,這驗(yàn)證了變量選取時(shí)的假設(shè),地方政府的財(cái)政壓力越大會(huì)使其產(chǎn)生增收的動(dòng)機(jī),一個(gè)地區(qū)的稅源是有限的,稅法有明確的征收規(guī)定,稅收征管帶來(lái)收益的同時(shí),征管成本也會(huì)增加,所以地方政府迫于壓力會(huì)將視線投向管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)、征收空間較大的非稅收入,從而進(jìn)一步導(dǎo)致非稅收入的占比增加;企業(yè)所得稅占稅收收入的比重在99%水平上顯著負(fù)相關(guān),而且相關(guān)系數(shù)較大,說(shuō)明企業(yè)所得稅占稅收收入的比重越高,非稅收入占一般預(yù)算的比重大幅下降,這是因?yàn)槠髽I(yè)所得稅占比高,說(shuō)明該地方的企業(yè)數(shù)量較多或者當(dāng)年經(jīng)濟(jì)效益較好、企業(yè)增收明顯,地方政府當(dāng)年的征稅主觀感受較好,就沒(méi)有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)非稅收入的征收以充足財(cái)政資金。人均GDP指標(biāo)在90%水平上顯著,系數(shù)為正,與預(yù)期相符合,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,地方政府會(huì)投入更多資金到基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù),如果當(dāng)年的政府收入情況不好,就會(huì)產(chǎn)生非稅收入征收的動(dòng)機(jī)。開(kāi)放程度在99%水平上顯著,系數(shù)為負(fù)且較大,說(shuō)明開(kāi)放程度越高的地區(qū),地方政府會(huì)放松對(duì)于非稅收入的征收以創(chuàng)設(shè)良好的投資環(huán)境吸引更多的外來(lái)資本。增值稅占稅收收入的比例、城鎮(zhèn)化率沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。
3 結(jié)論
(1)我國(guó)非稅收入占GDP的比重在2007—2016年不斷上升,在這之后呈現(xiàn)下降趨勢(shì);而自2007年開(kāi)始我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模顯著超過(guò)財(cái)政收入規(guī)模,且兩者之間的差距有增大的趨勢(shì)。這表明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中,地方政府的財(cái)政壓力較大,又由于長(zhǎng)期以來(lái)疏于對(duì)非稅收入的管理,導(dǎo)致非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)張,直到近年才開(kāi)始有所規(guī)范,非稅收入規(guī)模開(kāi)始收縮。
(2)我國(guó)各個(gè)省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、開(kāi)放程度及財(cái)政壓力差距很大,說(shuō)明我國(guó)區(qū)域間發(fā)展不平衡。
(3)通過(guò)面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn),財(cái)政壓力越大會(huì)導(dǎo)致非稅收入的增加;同時(shí),人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高,地方政府經(jīng)濟(jì)投入的規(guī)模需要匹配,發(fā)展資金需求越大,從而非稅收入增加;開(kāi)放程度越高,地方營(yíng)商環(huán)境越好,非稅收入的征收會(huì)減少;企業(yè)所得稅占稅收收入的比重越高,地方政府的當(dāng)年收入預(yù)期越好,會(huì)放松對(duì)非稅收入的征收。
4 政策建議
(1)加強(qiáng)對(duì)非稅收入的管理。非稅收入膨脹很大程度上是由于管理上的缺位,如果沒(méi)有強(qiáng)有力制度規(guī)章作為約束,地方政府就會(huì)不斷開(kāi)辟非稅收入的征收空間,多征少報(bào),嚴(yán)重則會(huì)產(chǎn)生征繳雙方的矛盾,從而影響當(dāng)?shù)氐暮椭C發(fā)展。對(duì)于非稅收入,應(yīng)該嚴(yán)格納入預(yù)算范圍,對(duì)于具體的名目、種類要有完備的解釋說(shuō)明,在非稅收入的征收過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)管,征收過(guò)程中如果存在問(wèn)題必須及時(shí)解決,確保非稅收入合理有效征收。
(2)確保地方政府的財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展,需要大量的建設(shè)資金,而1994年分稅制改革與2016年全面實(shí)施營(yíng)業(yè)稅改增值稅后,地方政府特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的政府自有財(cái)力在減少,而支出責(zé)任沒(méi)有完全厘清,導(dǎo)致很多支出壓力在下放。在此情況下,如果中央的轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有充分地補(bǔ)充地方發(fā)展需求或者地方的稅收能力下降、當(dāng)年稅源不足,就會(huì)導(dǎo)致地方政府向非稅收入尋求發(fā)展的空間。所以,需要完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度,充分保障地方政府的財(cái)力,同時(shí)構(gòu)建成熟的地方稅種,增加稅源,提高當(dāng)?shù)卣牡胤蕉愂杖耄源司徍同F(xiàn)在的矛盾。
(3)平衡區(qū)域間發(fā)展。給予西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后省份稅收優(yōu)惠,吸引各類型的企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y,吸納更多就業(yè)崗位,推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。繼續(xù)深化推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,將落后地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)結(jié)合起來(lái),推進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)教育事業(yè)發(fā)展,發(fā)揮教育的正外部性,培養(yǎng)建設(shè)當(dāng)?shù)氐娜瞬牛⑶以趪?guó)家政策上向西部地區(qū)傾斜。
(4)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。地方政府的營(yíng)商環(huán)境提升,會(huì)吸引更多的外來(lái)資本,同時(shí)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展環(huán)境也得到提升,內(nèi)外資競(jìng)爭(zhēng),充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,從而提高當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖?,充足自有?cái)政資金,減少對(duì)非稅收入的強(qiáng)力征收。
參 考 文 獻(xiàn)
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