張?zhí)N嶺

【內(nèi)容提要】亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)是東亞與北美在經(jīng)濟上建立基于市場開放規(guī)則的鏈接。東亞地區(qū)的經(jīng)濟重心和增長活力主要依靠中國，而北美的經(jīng)濟中心在美國。因此，中美之間的經(jīng)濟鏈接與開放合作是亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)。當(dāng)前，亞太區(qū)域經(jīng)濟合作進入了新的發(fā)展階段，出現(xiàn)了一些新變化，其中最為突出的是美國亞太區(qū)域合作政策的轉(zhuǎn)向。受美國相關(guān)政策變化和新冠肺炎疫情等影響，以亞太經(jīng)合組織（APEC）為框架的亞太地區(qū)整體經(jīng)濟合作的動力減弱。為應(yīng)對百年未有之大變局，APEC領(lǐng)導(dǎo)人需要就新形勢下APEC的發(fā)展進行深入討論，在發(fā)展方向、推進方式、發(fā)展目標等方面達成重要共識。這樣不僅可以為在新形勢下推動APEC發(fā)展提振信心，而且可以在全球保護主義盛行、經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多不確定性的情況下，為推動世界各國開放合作發(fā)展釋放積極的信號。

【關(guān)鍵詞】亞太;APEC;區(qū)域經(jīng)濟合作;東盟;中美關(guān)系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.002

亞太地區(qū)涵蓋了世界前三大經(jīng)濟體，經(jīng)濟聯(lián)系緊密，在經(jīng)濟總量和經(jīng)貿(mào)規(guī)模方面都位居世界前列，其發(fā)展走向與政策導(dǎo)向?qū)κ澜缃?jīng)濟發(fā)展有著極為重要的影響。近年來，亞太地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系出現(xiàn)了一些新變化，其中最為突出的是美國的亞太區(qū)域合作政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，特別是美國對華政策從“再平衡”到“脫鉤”，使世界上兩個最大的經(jīng)濟體走向競爭性對抗，極大減弱了亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的動力。

亞太區(qū)域經(jīng)濟合作層次及發(fā)展進程

亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的主導(dǎo)方向是推動市場開放下的緊密經(jīng)濟聯(lián)系，即建立基于市場開放規(guī)則的貿(mào)易與投資關(guān)系。開放的亞太區(qū)域經(jīng)濟合作是多層次的：第一層是亞太整體層面，主要框架是亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）;第二層是次區(qū)域?qū)用?，主要包括北美、東亞地區(qū)相關(guān)國家簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議;第三層是雙邊自貿(mào)區(qū)協(xié)議。不同的發(fā)展水平與經(jīng)濟制度，使得亞太地區(qū)的經(jīng)濟合作呈現(xiàn)發(fā)展結(jié)構(gòu)多層次、發(fā)展特征多樣性、發(fā)展水平不平衡以及各參與主體經(jīng)濟合作能力存在較大差異等特點。因此，我們難以用單一的框架與標準來觀察亞太區(qū)域經(jīng)濟合作，需要具體分析各個不同層次的關(guān)系與發(fā)展情況。

第一，就亞太地區(qū)整體而言，APEC是開展區(qū)域經(jīng)濟合作的主框架。以APEC為框架的亞太地區(qū)經(jīng)濟合作已經(jīng)有30多年的歷史，其合作歷程頗為波折。1994年，APEC峰會在印尼茂物召開，此次會議制定了以構(gòu)建亞太地區(qū)開放大市場為宗旨的“茂物目標”（Bogor Goals）。按照目標規(guī)劃，發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體將分別于2010年前和2020年前實現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化，但這一目標并沒有達成。

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機打亂了APEC原有的部署，本想通過一些部門“先期開放”的激進計劃被終止，APEC發(fā)展進入調(diào)整期。進入21世紀，APEC成員為推進“茂物目標”的實施簽署了多項共同協(xié)議，如2001年通過《上海共識》、2005年通過《釜山宣言》、2006年通過《河內(nèi)行動計劃》等，但未見顯著成效。

到2010年，APEC發(fā)達經(jīng)濟體成員未能如期實現(xiàn)全面開放市場的目標。同年，橫濱APEC部長級會議提出推進亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）計劃，但該計劃在推動中遇到了困難。2009年，美國宣布領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），破壞了APEC的統(tǒng)合框架。隨后，東亞地區(qū)也采取行動，決定推進《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。經(jīng)過反復(fù)溝通，2014年在北京召開的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議同意由中國和美國牽頭，對FTAAP進行戰(zhàn)略性研究。然而，由于各國之間存在較大分歧和美國致力于推動TPP的發(fā)展，這項研究工作最后無果而終。事實上，力圖通過構(gòu)建單一亞太自貿(mào)區(qū)來實現(xiàn)原來設(shè)定的亞太經(jīng)濟合作目標很難行得通。

近幾年，APEC的發(fā)展遇到了危機。2017年，美國在APEC峰會上無端責(zé)難中國，破壞了APEC的合作精神。2018年，由于成員之間存在嚴重分歧，APEC峰會沒有發(fā)表共同聲明。2019年，因智利國內(nèi)局勢不穩(wěn)，APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議被迫取消。在新冠肺炎疫情影響下，原定于2020年在馬來西亞召開的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議將改為線上舉行。屆時，各國領(lǐng)導(dǎo)人需要就如何進一步加強合作應(yīng)對新冠肺炎疫情、如何通過開放合作重振亞太地區(qū)經(jīng)濟進行討論并達成共識。

值得注意的是，特朗普執(zhí)政后奉行“美國優(yōu)先”政策，對亞太地區(qū)經(jīng)濟合作產(chǎn)生嚴重負面影響。特朗普當(dāng)局對中國施行貿(mào)易制裁和技術(shù)封堵，推動構(gòu)建基于所謂“共同價值理念”的供應(yīng)鏈圈，實際上拋棄了亞太地區(qū)的合作精神。由于新冠肺炎疫情肆虐全球，各成員不得不實施封閉措施。在這種嚴峻形勢下，一些成員特別是美國政府一味挑起所謂“國家安全”議題，阻止疫情防控物資的流通，導(dǎo)致以APEC為主軸的亞太經(jīng)濟合作機制幾乎無所作為。在此背景下，亞太地區(qū)經(jīng)濟合作面臨更為嚴峻的形勢。[1]

第二，亞太地區(qū)次區(qū)域合作基于不同的目標和形式有不同的表現(xiàn)。在北美，由美國、加拿大、墨西哥構(gòu)建的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）是開放程度最高、規(guī)則最嚴格的次區(qū)域安排。不過，美國向經(jīng)濟欠發(fā)達的墨西哥全面開放市場，必然引發(fā)美國產(chǎn)業(yè)向墨西哥轉(zhuǎn)移的問題。這個問題一直是美國國內(nèi)政治辯論的內(nèi)容，導(dǎo)致NAFTA受到美國國內(nèi)部分民眾的強烈反對。特朗普上任后，推倒了原來的NAFTA，并以雙邊談判的方式重構(gòu)了美國、墨西哥與加拿大的自貿(mào)區(qū)安排，增加了強制性糾正貿(mào)易不平衡的條款，并且制定了阻止墨西哥和加拿大與所謂的“非市場經(jīng)濟”國家（主要矛頭指向中國）自主進行自貿(mào)協(xié)定談判的條款，進一步凸顯了美國對地區(qū)自貿(mào)安排的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。

東盟是東亞地區(qū)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的先行者?；跂|盟區(qū)域組織框架的東盟自貿(mào)區(qū)采取了分步推進和分層安排的方式，即對欠發(fā)達的成員進行照顧并給予其過渡期。東盟通過推動區(qū)內(nèi)開放，優(yōu)化區(qū)內(nèi)市場環(huán)境，既推動了區(qū)內(nèi)貿(mào)易和投資的發(fā)展，又為吸引外來資本提供了優(yōu)厚條件，從而極大提升了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長活力。東盟以構(gòu)建自貿(mào)區(qū)為基礎(chǔ)，進一步推動?xùn)|盟經(jīng)濟共同體建設(shè)。盡管當(dāng)前東盟深化經(jīng)濟合作的努力遇到了一些困難，但是其推動區(qū)內(nèi)經(jīng)濟合作的動力并沒有減弱。同時，東盟積極推動以自身為軸心的“東盟+”自貿(mào)區(qū)建設(shè)，先后推動了與中國、韓國、日本、澳大利亞、新西蘭以及印度的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，為構(gòu)建開放的東亞大市場奠定了基礎(chǔ)。

應(yīng)該看到，亞太地區(qū)經(jīng)濟鏈接加強的一個重要因素是中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。中國提供的優(yōu)惠政策和良好的市場環(huán)境推動了供應(yīng)鏈生產(chǎn)環(huán)節(jié)向中國轉(zhuǎn)移，使中國成為重要的供應(yīng)鏈中心。因此，中國是亞太地區(qū)經(jīng)濟保持增長活力的重要引擎。但是，中國的快速發(fā)展引起了美國的警惕和戰(zhàn)略焦慮，使得亞太經(jīng)濟合作被嵌入越來越多的政治因素。奧巴馬執(zhí)政時期針對中國推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略，將中國視為挑戰(zhàn)者，啟動不包括中國且針對中國的TPP，希望通過不包括中國的市場框架與準入標準來削弱中國的競爭力，卻造成以APEC為整體框架的亞太經(jīng)濟合作產(chǎn)生分裂。特朗普執(zhí)政后，升級了針對中國的全面部署，在經(jīng)濟、科技、教育和軍事領(lǐng)域把中國作為戰(zhàn)略競爭對手，并進行全面遏制。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，特朗普甚至聲言要與中國全面“脫鉤”，不僅以印太取代了亞太概念，而且把前者作為遏制中國發(fā)展的區(qū)域平臺。在此情況下，中美失去了共建開放、發(fā)展與合作亞太的政治認同與戰(zhàn)略基礎(chǔ)。沒有了中美經(jīng)濟的緊密連接與合作，亞太區(qū)域經(jīng)濟合作也就沒有了支柱。所以，若要推動亞太區(qū)域合作，就要重建中美關(guān)系的政治認同基礎(chǔ)。這是中國當(dāng)前面臨的難題，也是亞太區(qū)域經(jīng)濟合作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。如何改善中美關(guān)系，促使其重回推動亞太合作的軌道，成為維護亞太發(fā)展的重要議題。

亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的未來發(fā)展前景

就亞太地區(qū)的經(jīng)濟合作而言，盡管APEC合作機制的成員框架依然完整，許多機制還在運行，但如果不能在推動亞太經(jīng)濟合作上有新的作為，各成員對其信任度就會下降。回顧APEC發(fā)展歷程，在1997年亞洲金融危機發(fā)生后，APEC曾一度冷卻，原來設(shè)定的議程出現(xiàn)停滯，對其發(fā)展造成嚴重影響。當(dāng)前，APEC領(lǐng)導(dǎo)人需要就新形勢下APEC的發(fā)展進行深入討論，在發(fā)展方向、推進方式、發(fā)展目標等方面達成重要共識。這樣不僅可以在新形勢下為推動APEC發(fā)展提振信心，而且可以在世界保護主義盛行、經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多不確定性的情況下，為世界開放合作發(fā)展釋放積極的信號。[3]

當(dāng)前亞太地區(qū)各方最為關(guān)注的議題包括美國區(qū)域政策的改變、新冠肺炎疫情以及由此引起的經(jīng)濟衰退。在此情況下，亞太地區(qū)經(jīng)濟合作需要在以下幾個方面作出努力。一是阻止貿(mào)易保護主義和單邊主義，維護亞太地區(qū)開放與合作的大局;二是調(diào)整亞太合作的重點方向，聚焦推進務(wù)實有效的功能性合作，如進一步落實APEC在推進金融合作、綠色經(jīng)濟、新能源、互聯(lián)互通等領(lǐng)域上達成的合作共識，并就實施情況進行及時梳理和審議，同時應(yīng)特別重視推進亞太地區(qū)物流網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)的開放與合作，在新領(lǐng)域發(fā)掘面向未來的發(fā)展?jié)摿εc活力。

在自由主義“退潮”之后，各國將更加關(guān)注自身發(fā)展中的均衡、可持續(xù)問題。因此，未來亞太地區(qū)合作應(yīng)更多關(guān)注社會普遍受益、公平受益以及提高公民參與能力等問題。APEC為實現(xiàn)亞太地區(qū)的共同發(fā)展設(shè)計了經(jīng)濟技術(shù)合作議程，旨在提高欠發(fā)展經(jīng)濟體的能力建設(shè)，其中包括勞動力技能和當(dāng)?shù)匕l(fā)展能力的提升。但是，由于缺乏具體項目的推進，這方面的成效有限。中國在“一帶一路”倡議中提出了共商共建共享的合作理念，把包括民心相通在內(nèi)的互聯(lián)互通作為實現(xiàn)合作發(fā)展目標的重點，在推進亞太地區(qū)的功能性合作中，也應(yīng)該把這些理念和方式融入亞太經(jīng)濟合作的項目之中。[4]

亞太地區(qū)的經(jīng)濟合作走過了幾十年的歷程，其最重要的意義是構(gòu)建了基于亞太地區(qū)的合作理念與機制框架。區(qū)域合作的基礎(chǔ)是基于地緣互利的共識。在全球多邊體系面臨挑戰(zhàn)、全球化回擺的形勢下，區(qū)域合作大有進一步加強的趨勢。區(qū)域合作的需求不僅在于經(jīng)濟發(fā)展，而且也具有很強的政治取向，即通過合作解決爭端、化解沖突、增進信任。亞太地區(qū)合作主要聚焦于經(jīng)濟領(lǐng)域，但也有很強的政治導(dǎo)向。APEC作為亞太地區(qū)推動合作的主要平臺，在新形勢下需要有新的作為。

作為亞太國家，中國對亞太區(qū)域合作給予高度重視。中國不僅是亞太區(qū)域合作重要的參與者，也是重要的貢獻者。中國堅持開放與合作的大政方針不會動搖，并將以深化開放、真誠合作來聚攏亞太地區(qū)的大多數(shù)國家，消減單邊主義、敵對政治帶來的負面影響。面對諸多挑戰(zhàn)，亞太地區(qū)需要盡快回到合作共進的道路上來。

（作者系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，山東大學(xué)國際問題研究院院長）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] APEC工商委員會在其報告中提出，應(yīng)對新冠病毒的影響，僅靠各國自己不行，需要開放市場，促進有關(guān)防疫物資的流動，參見“Business Leaders Submit Recommendations to APEC Ministers Responsible for Trade to Address the COVID-19 Pandemic，” https：//www.apec.org/Press/News-Releases/2020/0725_ABAC1。

[2] 《日本高官：沒有印度就不簽 RCEP》，環(huán)球網(wǎng)，2019年11月30日，http：//www.myzaker.com/article/5de1a3be8e9f0926d82e657d。

[3] APEC經(jīng)濟部長在2020年的聲明中指出，面對新冠肺炎疫情，APEC成員需要加強合作應(yīng)對變化的形勢，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，需要維護一個健康、團結(jié)與包容的亞太共同體。參見https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/apec/declarations/apec-covid-19.aspx？lang=eng。

[4] PECC在關(guān)于APEC未來發(fā)展的報告中強調(diào)促進社會/人的全面參與以及發(fā)展的可持續(xù)性。參見https：//www.pecc.org/research/apec-beyond-2020。