鮑海躍 陳 露

（1.上海海事法院 審監(jiān)庭，上海 200135；2.上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

我國(guó)目前正處于工業(yè)發(fā)展的旺盛時(shí)期，生態(tài)環(huán)境及自然資源均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。司法保護(hù)因具有客觀、公正、程序化的特點(diǎn)而較易為當(dāng)事人所接受，因此為加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境和海洋資源的保護(hù)力度，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）等法律法規(guī)。然而，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019 年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》[1]顯示，我國(guó)部分管轄海域海水污染依然嚴(yán)重。①大量侵害海洋環(huán)境的污染事故仍然游離于訴訟之外。因?qū)α⒎ㄔ饫斫獬霈F(xiàn)偏差及部分法律法規(guī)之間銜接不到位，海洋環(huán)境司法保護(hù)在實(shí)踐中陷入多重困境。這反映出我國(guó)亟待建立健全有利于海洋環(huán)境保護(hù)的訴訟制度，豐富司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到維護(hù)我國(guó)海洋利益、保障我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民法院與環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)和制度銜接，認(rèn)真總結(jié)審判工作情況，解決困擾審判實(shí)踐的具體問(wèn)題，不斷完善海洋環(huán)境保護(hù)的裁判規(guī)則和配套機(jī)制。

一、海洋環(huán)境污染損害司法救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）海洋環(huán)境陸源污染的司法管轄存在爭(zhēng)議

海洋環(huán)境污染案件通常由海事法院專(zhuān)屬管轄。最高人民法院于2016 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第六十五條、第六十六條②，于2017 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條③，于2020 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第二款④均從司法解釋的層面明確了海事法院對(duì)于海洋環(huán)境污染糾紛案件具有專(zhuān)屬管轄權(quán)。

2006 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見(jiàn)》第五條提到：“有關(guān)陸源污染海域及通?？珊剿虬讣?yīng)當(dāng)由海事法院管轄”。然而在司法實(shí)踐中，有關(guān)海洋環(huán)境陸源污染的管轄問(wèn)題，各地方法院的司法認(rèn)識(shí)仍存在分歧。部分地方法院認(rèn)為，陸地生產(chǎn)生活排放的污染物損害了灘涂漁業(yè)養(yǎng)殖，從侵權(quán)損害結(jié)果發(fā)生地來(lái)看，屬于在海上或者通海水域發(fā)生的與生產(chǎn)相關(guān)的海事侵權(quán)糾紛，應(yīng)由海事法院專(zhuān)屬管轄；并且在實(shí)踐中，海事法院受理的很多陸源污染海域糾紛案件，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，維護(hù)了受害人的合法權(quán)益。⑤也有部分地方法院認(rèn)為，海洋環(huán)境污染的污染源來(lái)自陸地，因陸源污染造成的灘涂養(yǎng)殖損失不屬于海事法院受案范圍，屬于普通侵權(quán)責(zé)任糾紛，應(yīng)由侵權(quán)行為地及被告住所地的法院管轄。⑥

（二）提起公益訴訟的具體行政部門(mén)不明確

關(guān)于海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，法律法規(guī)中都有規(guī)定。2012 年修正的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》）第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、損害社會(huì)公共利益的行為，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以向法院提起民事公益訴訟?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家提起海洋污染損害賠償訴訟的資格?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定了符合一定條件的社會(huì)組織可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。⑦《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條至第五條詳細(xì)闡明了上述法律條文中關(guān)于社會(huì)組織條件的規(guī)定，在此不作贅述。2017 年修正的《民事訴訟法》第五十五條增加了檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)環(huán)境污染行為在沒(méi)有適格主體或適格主體不提起訴訟時(shí)向法院提起民事公益訴訟，以及在適格主體提起公益訴訟后支持起訴的規(guī)定。綜上，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，海洋環(huán)境行政主管部門(mén)、符合條件的環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)都為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條和第八十九條規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的行為，有權(quán)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)。代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求的行政部門(mén)（即國(guó)家索賠主體[2]）有：環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)、海事行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及沿?？h級(jí)以上地方人民政府。從行政部門(mén)履行保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境職責(zé)的層面來(lái)看，就海洋環(huán)境污染損害進(jìn)行索賠，是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

盡管立法上規(guī)定了海洋環(huán)境公益訴訟的國(guó)家索賠主體，但在司法實(shí)踐中仍然存在混亂的情形。例如，在大連市海洋與漁業(yè)局訴與昂迪瑪海運(yùn)有限公司、博利塔尼亞汽船保險(xiǎn)協(xié)會(huì)海域污染損害賠償糾紛案中，大連市海洋與漁業(yè)局就“阿提哥”輪溢油造成的海洋環(huán)境污染對(duì)“阿提哥”輪船東和保賠協(xié)會(huì)提起了訴訟。⑧然而，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第二款規(guī)定，海洋與漁業(yè)局作為國(guó)家海洋行政主管部門(mén)，其職責(zé)是負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作?！鞍⑻岣纭陛喯涤洼?，依據(jù)上述規(guī)定，其造成的海洋環(huán)境污染并不納入海洋與漁業(yè)局的管轄范圍，因此該案中海洋與漁業(yè)局并非有權(quán)代表國(guó)家提出索賠的機(jī)關(guān)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該是并未起訴的海事局。⑨該案中被告對(duì)海洋與漁業(yè)局的原告主體資格提出異議，法院認(rèn)為雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第三款賦予了國(guó)家海事行政主管部門(mén)對(duì)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理權(quán)，但并未排除國(guó)家海洋行政主管部門(mén)在所轄海域內(nèi)代表國(guó)家提出索賠的權(quán)利。類(lèi)似案件還有廈門(mén)市海滄區(qū)人民政府訴與廈門(mén)港務(wù)船務(wù)有限公司、廈門(mén)千和船務(wù)有限公司船舶污染損害責(zé)任糾紛，在該案件中提出索賠的卻是人民政府。⑩

從上述案例可見(jiàn)，海洋環(huán)境公益訴訟的國(guó)家索賠主體在目前的司法實(shí)踐中呈現(xiàn)混亂的局面，就同一事由，多個(gè)機(jī)關(guān)都具備提出索賠的原告資格。根據(jù)2018 年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，原國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)被劃分給了這兩個(gè)部門(mén)。如此一來(lái)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條中規(guī)定的國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的認(rèn)定在機(jī)構(gòu)改革之后呈現(xiàn)更加混亂的局面，兩大部門(mén)的職責(zé)如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一成為亟待解決的問(wèn)題。上海地區(qū)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的海洋環(huán)境地方立法，也未就明確海洋環(huán)境主管機(jī)關(guān)的索賠主體資格出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。在這樣的立法背景下，當(dāng)發(fā)生海洋環(huán)境污染時(shí)，多個(gè)部門(mén)都具有索賠主體資格，不同部門(mén)發(fā)生訴權(quán)沖突、重復(fù)索賠的情況將不可避免。因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改需要明確國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后具有索賠主體資格的具體行政部門(mén)，厘清各部門(mén)的權(quán)限。

（三）環(huán)境修復(fù)責(zé)任的配套機(jī)制不完善

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，可以定義為以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，包括生態(tài)環(huán)境公共利益損害為目的之特別環(huán)境民事責(zé)任體系。[3]要通過(guò)公益訴訟實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的，關(guān)鍵在于是否采用了足以保護(hù)環(huán)境公共利益的責(zé)任方式。[4]《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第一款規(guī)定了排除危害、賠償損失的責(zé)任承擔(dān)方式。2020年修正的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）第十一條、2020 年修正的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境公益訴訟司法解釋》）第十八條都列舉了六種可以適用于生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任方式。這六種責(zé)任方式可分為四類(lèi)，一是賠償性責(zé)任承擔(dān)方式，即賠償損失；二是預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)；三是人格補(bǔ)償性責(zé)任承擔(dān)方式，即賠禮道歉；四是恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。兩項(xiàng)司法解釋中使用的均是“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”，《若干規(guī)定》中將其置于六種責(zé)任承擔(dān)方式的首位，突出了這一責(zé)任方式的適用。[5]《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）第一千二百三十四條也進(jìn)一步將生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任加以明確。

司法實(shí)踐中，在海洋環(huán)境損害案件發(fā)生后，責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的方式通常為賠償損失，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)的方式依舊較為少見(jiàn)。[6]環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)性審判應(yīng)體現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)業(yè)性的司法保護(hù)，環(huán)境司法應(yīng)當(dāng)注重雙重保護(hù)，既要保障當(dāng)事人的合法權(quán)益又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境，尤其要兼顧修復(fù)遭受損害的生態(tài)環(huán)境。[7]當(dāng)前的環(huán)境司法更多地注重解決個(gè)案糾紛，相對(duì)忽視了對(duì)環(huán)境的修復(fù)，對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度較小。若長(zhǎng)此以往，社會(huì)公共利益所遭受的損害將無(wú)法得到有效救濟(jì)。

法院在審理環(huán)境公益訴訟時(shí)，一般以計(jì)算虛擬修復(fù)成本的方法確定環(huán)境修復(fù)資金的數(shù)額，生態(tài)環(huán)境污染程度、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度等因素，都是計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額時(shí)所要考慮的因素。污染越嚴(yán)重，污染區(qū)域生態(tài)環(huán)境越脆弱，修復(fù)越困難，對(duì)資金的需求就越大，法院在確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用時(shí)就應(yīng)當(dāng)在推薦的系數(shù)區(qū)間內(nèi)選擇較高的計(jì)算系數(shù)。[8]有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)在環(huán)境公益訴訟案件中探索建立懲罰性賠償制度，以體現(xiàn)對(duì)于污染者的制裁。[9]在司法實(shí)踐中，已有法院根據(jù)案件的實(shí)際情況，在環(huán)境公益訴訟案件中適用懲罰性賠償。例如常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙土壤、水污染環(huán)境民事公益訴訟案中，法院在適用虛擬修復(fù)成本法確定系數(shù)時(shí)根據(jù)被告違法排污的主觀過(guò)錯(cuò)程度、污染物性質(zhì)以及周邊環(huán)境敏感度等因素，判決被告以虛擬治理成本的5 倍承擔(dān)最終賠償數(shù)額，帶有較為明顯的懲罰性賠償特征。11也有觀點(diǎn)認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的“對(duì)國(guó)家造成重大損失要提出索賠”的原則，就包含了生態(tài)損害賠償?shù)闹卮笮栽瓌t和可計(jì)量原則，公益訴訟案件不應(yīng)適用懲罰性賠償。[10]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，在某一生態(tài)環(huán)境損害行為既導(dǎo)致環(huán)境要素的權(quán)利主體（如國(guó)家）受損害，又導(dǎo)致特定民事主體人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損害的情況下，可以適用懲罰性賠償制度。[11]

另外，對(duì)于環(huán)境修復(fù)賠償資金的使用問(wèn)題，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第二十四條明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境修復(fù)資金的受領(lǐng)主體未做規(guī)定。海南、貴州、無(wú)錫等多地法院都設(shè)立了生態(tài)公益修復(fù)基金或者專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用于治理環(huán)境污染，有的法院則將該筆費(fèi)用作為非稅收入上交地方財(cái)政。各地已經(jīng)設(shè)立的基金或者專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)中，有的設(shè)立在法院，有的設(shè)立在財(cái)政部門(mén)，還有的設(shè)立在環(huán)保部門(mén)。[12]如昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等與昆明市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境污染侵權(quán)糾紛上訴案中，法院最終將被告承擔(dān)的賠償金支付到昆明市政府建立的公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，用于被污染的大龍?zhí)端卫怼?2鎮(zhèn)江市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)訴揚(yáng)中市聯(lián)合魚(yú)鉤制造有限公司等水污染環(huán)境民事公益訴訟系列案中，被告支付的環(huán)境修復(fù)資金由當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境監(jiān)管部門(mén)揚(yáng)中市環(huán)境保護(hù)局用于實(shí)施該案的環(huán)境修復(fù)工作，多余的資金則納入揚(yáng)中市環(huán)境保護(hù)局與該案的支持起訴機(jī)關(guān)揚(yáng)中市人民檢察院共同建立的環(huán)境民事公益訴訟資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中，專(zhuān)款用于揚(yáng)中市環(huán)境公益事業(yè)，并由鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院統(tǒng)一監(jiān)督管理資金的使用情況。13對(duì)于上述資金的性質(zhì)和使用范圍認(rèn)識(shí)不同，各地做法不一，亟需規(guī)范，以免影響資金安全使用。

二、《海洋環(huán)境保護(hù)法》的完善建議

（一）強(qiáng)化海事法院的專(zhuān)屬管轄

法官對(duì)于環(huán)境保護(hù)法的認(rèn)識(shí)、理解和熟練程度直接關(guān)系著裁判的結(jié)果，決定了裁判是否公正，進(jìn)而決定司法的社會(huì)功能能否在環(huán)境保護(hù)中實(shí)現(xiàn)。這對(duì)法官的環(huán)境法理論、環(huán)境法實(shí)踐、環(huán)境法司法能力、環(huán)境司法技術(shù)與技巧都是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[13]而法官的司法和實(shí)踐能力，需要在案件審理的過(guò)程中逐步積累。只有通過(guò)審理一定量的案件，才能培養(yǎng)出符合環(huán)境司法保護(hù)需求的法官群體。若案件的管轄法院過(guò)于分散，裁判標(biāo)準(zhǔn)難免會(huì)出現(xiàn)差異，這樣不僅給當(dāng)事人預(yù)判裁判結(jié)果增加了難度，也會(huì)影響環(huán)境司法保護(hù)的效果。而相對(duì)集中環(huán)境案件的管轄，有助于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)境案件的裁判能夠向社會(huì)傳遞更為明確、清晰的信息，有助于環(huán)境保護(hù)司法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，有必要把案件集中到少數(shù)法院，使得法官能夠更多地接觸和審理環(huán)境案件，從而提升環(huán)境案件的審判能力，以應(yīng)對(duì)高度專(zhuān)業(yè)的審判工作需要。

同時(shí)，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，而目前環(huán)境監(jiān)管和資源利用是以行政區(qū)劃為界限，此種行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃污染不能得到有效解決。[14]黨的十八屆三中全會(huì)提出，要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院?！董h(huán)境公益訴訟司法解釋》第七條也專(zhuān)門(mén)規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟案件實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。14

法律之所以規(guī)定由海事法院專(zhuān)屬管轄海洋環(huán)境污染案件，是由海洋環(huán)境污染的特點(diǎn)決定的。第一，從海洋環(huán)境和海洋資源的特點(diǎn)來(lái)看，其具有整體性和連通性，[15]海洋環(huán)境污染案件審理和執(zhí)行的難度都較大，社會(huì)關(guān)注度高，為了更好地兼顧各地區(qū)的利益和海洋環(huán)境整體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需要不局限于行政區(qū)劃的獨(dú)立審判組織和裁判形式來(lái)審理該類(lèi)案件。第二，從損害行為來(lái)看，海洋環(huán)境污染的成因主要在于船舶碰撞、油料和化學(xué)品運(yùn)輸、海上石油開(kāi)采、沿海工業(yè)企業(yè)排污等引起的污染，海事法院在船舶碰撞責(zé)任的認(rèn)定、船舶的扣押和拍賣(mài)、對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立船舶油污損害賠償基金的處理等方面具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)。第三，從損害結(jié)果來(lái)看，海洋環(huán)境污染的損害結(jié)果主要表現(xiàn)為海洋漁業(yè)養(yǎng)殖損害以及海洋資源損害。大部分海事法院在沿海漁業(yè)生產(chǎn)聚集區(qū)建立了派出法庭和訴調(diào)對(duì)接中心，能夠根據(jù)沿海養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)規(guī)律積極開(kāi)展污染鑒定、證據(jù)保全以及案件審理工作。

海洋環(huán)境污染案件的正確審理，要求審判人員具備與海洋環(huán)境相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐積累，海事法院凝聚了大量涉及船舶航行、航道管理、水文氣象等方面的專(zhuān)業(yè)人才和審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)海洋環(huán)境污染的原因及損害后果認(rèn)定均建立了專(zhuān)業(yè)的評(píng)估鑒定數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，海事法院在海洋環(huán)境污染民事判決的執(zhí)行中也引入了代履行機(jī)制，即指定具有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)完成環(huán)境治理與恢復(fù)，由原告監(jiān)督，由被告支付費(fèi)用，切實(shí)解決了判決的執(zhí)行問(wèn)題。因此，不論是海域作業(yè)產(chǎn)生的污染還是陸源污染，海事法院都能根據(jù)案件的需要，保障各種海洋環(huán)境污染案件在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能的支撐下得到正確有效的審理，從而取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

（二）明確公益訴訟的原告主體資格

國(guó)家有履行海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。原國(guó)家海洋局作為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定的海洋行政主管部門(mén)，由其代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出海洋環(huán)境污染損害賠償。根據(jù)新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的職能配置規(guī)定，前者負(fù)責(zé)履行全民所有的海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，并保留了一系列涉海行政職權(quán)[16]；后者則承接了原國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理與行政執(zhí)法工作。[17]

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款將海洋環(huán)境污染損害的對(duì)象分為海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)三種類(lèi)型?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第九條、《民法典》第二百四十七條、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第三條都明確規(guī)定海域?qū)儆趪?guó)家所有，即全民所有。根據(jù)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定，中國(guó)對(duì)領(lǐng)海之內(nèi)的海域具有無(wú)可爭(zhēng)辯的所有權(quán)，對(duì)領(lǐng)海以外的管轄海域如毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等其中的海洋自然資源的開(kāi)發(fā)具有主權(quán)權(quán)利。因此，我國(guó)對(duì)國(guó)有海洋自然資源享有完整的所有權(quán)。當(dāng)我國(guó)海洋環(huán)境遭受污染時(shí)，以海洋水產(chǎn)資源為代表的各種海洋自然資源，作為全民所有的自然資源資產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分，由自然資源部代表國(guó)家行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，作為國(guó)家索賠主體要求損害責(zé)任主體賠償損失，具有理論依據(jù)。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境部承接的是海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，由其作為國(guó)家索賠主體就海洋生態(tài)和海洋保護(hù)區(qū)遭受的損害進(jìn)行索賠較為妥當(dāng)。

綜上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款所規(guī)定的三種損害對(duì)象中，其中涉及海洋生態(tài)和海洋保護(hù)區(qū)的損害賠償由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，涉及海洋水產(chǎn)資源的損害賠償由自然資源部負(fù)責(zé)。通過(guò)如此分工，在海洋生態(tài)環(huán)境損害事故發(fā)生后，才能快速、準(zhǔn)確地確定負(fù)責(zé)索賠工作的具體部門(mén)，對(duì)海洋環(huán)境污染損害進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)。

另外，針對(duì)不同類(lèi)型的海洋污染，同屬海洋環(huán)境保護(hù)的行政部門(mén)難免會(huì)出現(xiàn)職能上的交叉重疊，為避免訴權(quán)沖突，《海洋環(huán)境保護(hù)法》在修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)理順海洋環(huán)保行政部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確將海洋環(huán)保職責(zé)集中到特定的環(huán)保部門(mén)，由其專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境損害公益訴訟。[18]當(dāng)海洋環(huán)境污染是由不同的污染源造成或是一個(gè)侵權(quán)行為造成不同種類(lèi)的污染，各職能部門(mén)都有權(quán)針對(duì)自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域向法院提起訴訟時(shí)，法院應(yīng)將各職能部門(mén)作為共同原告，對(duì)案件合并審理。這樣既能督促環(huán)保部門(mén)履行法定職責(zé)，也有利于發(fā)揮各職能部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，合力解決糾紛，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的目的。[19]22各職能部門(mén)除了在行政執(zhí)法方面積極履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的職責(zé)外，還應(yīng)更多地加入到懲治破壞生態(tài)、遏制污染環(huán)境的司法活動(dòng)中，作為代表公共利益的主體向污染者主張權(quán)利，以表明其對(duì)于破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為持堅(jiān)決杜絕和追究到底的態(tài)度。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大和完善檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的作用。環(huán)境司法和環(huán)境行政執(zhí)法在程序上有交叉，行政執(zhí)法的過(guò)程性和司法的終局性，決定了司法要對(duì)行政執(zhí)法的合法性、合理性進(jìn)行審查；而有些司法裁決的執(zhí)行，如環(huán)境治理效果，需要得到行政部門(mén)的確認(rèn)。[20]因此，加強(qiáng)環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法的對(duì)接是建設(shè)現(xiàn)代化海洋環(huán)境保護(hù)體系的要求。根據(jù)2015 年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高檢開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)的決定》以及最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，在自2015 年7 月1 日至2017 年6 月30 日的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟兩年的試點(diǎn)期限內(nèi)，試點(diǎn)工作對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)公共利益取得了顯著成效。[21]最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月2日聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟司法解釋》）第四條明確了檢察院在民事公益訴訟及行政公益訴訟中的地位是公益訴訟起訴人。

在近年來(lái)的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)2017 年修正的《民事訴訟法》第五十五條以支持起訴人的身份提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量也逐漸增多。在鹽城市人民檢察院訴揚(yáng)州市邗江騰達(dá)化工廠等水環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，在中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)申請(qǐng)作為共同原告參加訴訟獲得許可后，鹽城市人民檢察院便申請(qǐng)撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟。15可見(jiàn)司法實(shí)踐中還存在檢察機(jī)關(guān)由公益訴訟起訴人轉(zhuǎn)為支持起訴人的情形。環(huán)境民事公益訴訟的雙方當(dāng)事人地位表現(xiàn)出不平等性，被告往往是實(shí)力雄厚的大型企業(yè)，原告不僅常常在財(cái)力、人力方面處于弱勢(shì)地位，還存在著證據(jù)偏在現(xiàn)象。[22]原告一般比較容易提供發(fā)生損害后果的證據(jù)，但海洋生態(tài)環(huán)境破壞是一種影響范圍大、受損主體多、延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的行為，損害數(shù)額很難界定，鑒定評(píng)估中尋找量化數(shù)據(jù)的支撐也非常困難。[19]22檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，證據(jù)搜集能力和訴訟能力較強(qiáng)，在保護(hù)環(huán)境公共利益方面具有優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，以公權(quán)力的形式介入案件后，案件事實(shí)獲得證明的可能性增大。因此，在環(huán)境公益訴訟主體中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處于重要位置。

公益訴訟各方主體各司其職，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行好環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，社會(huì)組織則應(yīng)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害行為時(shí)及時(shí)尋求司法救濟(jì)。

（三）完善環(huán)境修復(fù)責(zé)任配套機(jī)制

在司法實(shí)踐中，有污染者以水、大氣等環(huán)境介質(zhì)具備自?xún)裟芰?，其排放行為未造成?shí)際損害為由提出抗辯。如江蘇省泰州市人民檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等企業(yè)環(huán)境污染公益訴訟案中，被告之一的錦匯公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)案涉河流無(wú)需修復(fù)及賠償，因?yàn)榘干婧恿鞅晃廴厩八|(zhì)為III 類(lèi)，經(jīng)過(guò)自我凈化之后水質(zhì)仍為III 類(lèi)，故其不應(yīng)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及損失賠償。對(duì)此，最高人民法院在該案駁回再審裁定中明確指出，雖然水體具有一定的自?xún)裟芰Γ黔h(huán)境容量是有限的，如不及時(shí)修復(fù)，污染的累積必然會(huì)超出環(huán)境承載能力，最終造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，據(jù)此裁定駁回江蘇常隆農(nóng)化有限公司等提出的再審申請(qǐng)。16同理，雖然海洋具備較強(qiáng)的自?xún)裟芰Γ洵h(huán)境承載能力也是有限的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任不能以環(huán)境損害行為實(shí)施后水環(huán)境質(zhì)量又恢復(fù)正常為由而被免除，生態(tài)環(huán)境損害依然存在。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在責(zé)任判斷標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任內(nèi)容、履行方式等方面，更多體現(xiàn)的是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、公眾參與原則、技術(shù)與法律的協(xié)同等理念和制度。[23]因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境”在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中專(zhuān)門(mén)加以規(guī)定，作為救濟(jì)海洋生態(tài)環(huán)境損害的首選責(zé)任承擔(dān)方式。

關(guān)于懲罰性賠償問(wèn)題，《民法典》第一千二百三十二條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償?！惫P者認(rèn)為，該條規(guī)定僅適用于私益訴訟案件，不應(yīng)適用于公益訴訟。第一，法條中對(duì)于“被侵權(quán)人”的表述，從文義上理解應(yīng)是私權(quán)遭受侵害，懲罰性賠償僅適用于普通環(huán)境侵權(quán)的私益訴訟案件，而不在公益訴訟中出現(xiàn)。第二，我國(guó)傳統(tǒng)民事權(quán)利救濟(jì)制度是以損害填補(bǔ)為原則，懲罰性賠償為例外，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)所認(rèn)定的修復(fù)資金中已經(jīng)包含修復(fù)環(huán)境所需的各項(xiàng)費(fèi)用，若在判令敗訴方承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的同時(shí)適用懲罰性賠償相當(dāng)于“一事雙罰”，不利于對(duì)被告合法民事權(quán)益的保護(hù)。第三，在行政機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟中，由于環(huán)境修復(fù)資金的管理使用尚未有序規(guī)范，若再適用懲罰性賠償，則意味著更多的資金可能無(wú)法獲得妥善的使用和管理。

關(guān)于環(huán)境修復(fù)資金的管理使用，在一些國(guó)家，當(dāng)民間環(huán)保組織提起公益訴訟，被告應(yīng)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用或相關(guān)損失的情況下，法院會(huì)判決被告直接將款項(xiàng)支付給提起訴訟的環(huán)保組織，由該組織對(duì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。[24]但我國(guó)環(huán)保組織在資金籌集、人才儲(chǔ)備、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、信譽(yù)建立等方面還不成熟，[25]不能盲目效仿，以防止出現(xiàn)將環(huán)境修復(fù)資金挪作他用的情形。筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用基金，確保專(zhuān)款專(zhuān)用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。無(wú)論是社會(huì)組織，還是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，通過(guò)訴訟所獲得的賠償款項(xiàng)都應(yīng)該進(jìn)入獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況，以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)細(xì)化公開(kāi)事項(xiàng)、范圍、形式等內(nèi)容。

注釋?zhuān)?/p>

①該公報(bào)顯示，2019 年我國(guó)管轄海域未達(dá)到第一類(lèi)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為89 670km2，其中東海未達(dá)到第一類(lèi)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為52 610km2，同比增加8 250km2，上海和浙江近岸海域水質(zhì)顯示為極差。

②《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》規(guī)定海事法院受理案件的范圍包括第六十五條“污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛案件”和第六十六條“污染通?？珊剿颦h(huán)境、破壞通?？珊剿蛏鷳B(tài)責(zé)任糾紛案件”。

③《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“在海上或者沿海陸域內(nèi)從事活動(dòng)，對(duì)中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害，由此提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄。”

④《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第二款規(guī)定：“因污染海洋環(huán)境提起的公益訴訟，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄。”

⑤參見(jiàn)天津市高級(jí)人民法院（2010）津高民四終字第0141 號(hào)民事裁定書(shū)。⑥參見(jiàn)山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院（2014）煙民轄終字第73 號(hào)民事裁定書(shū)。

⑦《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！?/p>

⑧參見(jiàn)大連海事法院（2006）大海事外初字第4 號(hào)民事裁定書(shū)。

⑨《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條第三款規(guī)定：“國(guó)家海事行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國(guó)籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門(mén)參與調(diào)查處理?！?/p>

⑩參見(jiàn)廈門(mén)海事法院（2013）廈海法初字第55 號(hào)民事判決書(shū)。

11參見(jiàn)常州市中級(jí)人民法院（2015）常環(huán)公民初字第1 號(hào)民事判決書(shū)。

12參見(jiàn)云南省高級(jí)人民法院（2011）云高民一終字第41 號(hào)民事判決書(shū)。

13參見(jiàn)江蘇省鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2016）蘇11 民初18 號(hào)民事調(diào)解書(shū)、（2016）蘇11 民初19 號(hào)民事調(diào)解書(shū)。

14《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第七條規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級(jí)人民法院確定。”

15參見(jiàn)江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院（2016）蘇09 民初117 號(hào)民事判決書(shū)。

16參見(jiàn)最高人民法院（2015）民申字第1366 號(hào)民事裁定書(shū)。