劉淑滿 李 威

（1. 中共衡水市委黨校 河北衡水 053000；2. 衡水市司法局 河北衡水 053000）

黨政機關法律顧問是加強進黨的領導和確保依法執(zhí)政、依法行政的法律參謀。黨政機關法律顧問在黨政機關各個工作階段發(fā)揮著十分重要的作用，全方位構建了依法行政的保障、審查機制。衡水黨政機關法律顧問制度從無到有，從弱到精，實現(xiàn)了由政府領域到黨政機關全領域法律顧問制度，顯示出在法治衡水建設中的獨特優(yōu)勢，并對推進全面依法治市發(fā)揮了不可替代的作用。

黨政機關法律顧問作用發(fā)揮的優(yōu)勢

黨政機關法律顧問能夠客觀且專業(yè)地評價黨政機關各方面工作的合法性合理性，發(fā)揮獨特優(yōu)勢。

其一，工作的獨立性。黨政機關法律顧問與黨政機關之間是一種聘請關系，不是上下級聯(lián)系；是一種契約連接，而不是行政管理關系。理論上講，黨政機關法律顧問不受限于行政編制，工作有較強的獨立性和靈活性。通過吸收法學專家、律師團體等第三方獨立主體能有效起到“黨政機關保險絲”的風險預警及防范作用。這種獨立性是法律顧問切實發(fā)揮職能的重要保障。

其二，觀點的中立性。政府重大決策一般觸及國計民生，關系到公共利益，法律顧問及時提供法律意見，使決策科學、民主、依法。黨政機關法律顧問在提出法律意見時從實際出發(fā)，從法律考慮。黨政機關法律顧問往往是一線律師和法學專家，平時對社會大眾提供廣泛的法律服務，對社會整體的細微變動往往有明銳的嗅覺，習慣站在第三人的立場上，客觀的提供法律意見，其出發(fā)點和思維慣性能顧全政府大局工作中社會細小層面的問題。

其三，服務的專業(yè)性。黨的十九屆五中全會指出，我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復雜變化，當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。市場經濟是法治經濟，進入新發(fā)展階段，要貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，對加快建設法治政府，深入推進依法行政提出了更高的要求。因此，對新型、復雜的事務、社會熱點以及突發(fā)問題需要及時的法律意見和建議。法律顧問以其深厚的法律功底和豐富的實踐經驗這一專業(yè)優(yōu)勢服務法治政府建設。

衡水市黨政機關法律顧問作用發(fā)揮的局限性

完善法律顧問制度是深化全面依法治市的必然要求，是完善法治制度供給體系的基礎載體之一。由于制度機制不完善等因素，黨政機關法律顧問作用發(fā)揮還存在一定的局限性。

履職程序剛性不足，一定程度上存在立法中法律顧問“顧而不問”的尷尬境地。

在立法方面，特別是重點領域立法和規(guī)范性文件制定，由于履職程序剛性不足，存在法律顧問論證不夠深入、不夠全面的問題。

法律顧問參與重點領域立法部充分。衡水各地的法律顧問制度發(fā)展不均衡，部分縣市區(qū)法律顧問人員少，法律專業(yè)人才稀缺。截止到2019年12月武強縣共有法律顧問56人，景縣政府法律顧問有45名律師，棗強縣外聘法律顧問41人，桃城區(qū)共聘任法律顧問12人。法律顧問人員數(shù)量相對較少，面對黨政機關復雜繁重的法治建設任務，黨政機關法律顧問的作用難以充分有效發(fā)揮。黨政機關法律顧問參與政府立法，可以提高立法質量。目前由于履職程序不明確，使得法律顧問參與重點領域立法的論證工作不夠深入。

規(guī)范性文件備案審查工作不充分。2020年3月27日新修訂的《河北省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》(以下簡稱《條例》)，在審查標準、方式、流程等方面作了詳細規(guī)定。做好規(guī)范性文件備案審查主要涉及人大、政府兩個部門。從人大方面來講，需要發(fā)揮人大各專門委員會和人大常委會各工作機構的作用；從政府方面來講，需要規(guī)范性文件制定機關按職責、按要求報備。做好規(guī)范性文件備案審查工作，離不開外腦，建議更多地吸取黨政機關法律顧問參與其中。目前由于履職程序不明確，使得法律顧問參與規(guī)范性文件備案審查工作不夠全面。

部分法律顧問政治素養(yǎng)與法律素養(yǎng)不匹配，在執(zhí)法中特別是輔助黨政機關決策中政治站位不高。

法律顧問從決策的內部提供法律指導，有效輔助黨政機關在制訂合同、協(xié)議談判以及相關糾紛訴訟過程產生的問題，能夠以較為專業(yè)的方式評判黨政機關決策和執(zhí)法過程的風險，避免一些法律糾紛。法律顧問從決策的外部提供法治監(jiān)督，將權力關進法律的籠子里。黨政機關法律顧問工作是兼具法律素養(yǎng)和政治素養(yǎng)的綜合性業(yè)務。擔任法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業(yè)水準和較強的執(zhí)業(yè)能力，還要具備較高的政治素養(yǎng)，政治意識、政治站位、政治能力，這是全面履行職責的基礎。部分法律顧問政治素養(yǎng)有待提高，對黨的基本理論理解不深入，政治能力不高。習近平總書記提出干部要提高七種能力，第一種能力就是政治能力。要煉就一雙政治慧眼，善于從政治上分析問題、解決問題，處理解決問題防范政治風險。黨政機關法律顧問是為黨政機關服務的，因此，這一要求同樣適用于黨政機關法律顧問，提高政治素養(yǎng)、政治能力是黨政機關法律顧問履職的必然要求。

履職保障制度不完善，法律顧問在司法中提供法律服務缺乏主動性。

實踐中，黨政機關法律顧問管理制度不完善，運作機制運行不暢。

尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范化、常態(tài)化制度。法律顧問參與的法律事務往往非常重大，非常復雜，而且非常緊急。黨政機關又往往是臨時通知，顧問們前期沒有介入，不能深入系統(tǒng)了解情況，又沒有足夠的時間去審查證據(jù)，難以深入研究，影響了顧問作用的發(fā)揮。

各地法律顧問經費制度不統(tǒng)一,資金保障不充足。一些政府及其職能部門，對于法律顧問提供的專業(yè)法律服務的付費意識淡薄，不付費或僅僅象征性付費，影響了顧問工作的動力。有的縣市區(qū)法律顧問的費用目前實行的年度包干式和次、件包干式，服務費標準也是雙方協(xié)商為主，標準不一，沒有考量標準，法律顧問提供法律服務積極性主動性不高。

普法制度機制不健全，法律顧問深入基層提供服務尚未實現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。

在服務于基層法律事務中往往缺乏主動性，即當發(fā)生重大法律糾紛時，才啟動法律顧問程序，沒有社會矛盾和糾紛時，法律顧問一般較少參與黨政機關內部事務，也錯過了深入基層走訪調查，了解民情社情的機會。有的縣市區(qū)由于律師和基層法律服務工作者少，人均村居法律顧問數(shù)量需求較大，提供上門服務難度很大，加上村居法律顧問沒有專項經費，影響了顧問服務的積極性。

完善黨政機關法律顧問制度

黨政機關系統(tǒng)涉及面極廣，法律顧問工作內容深度廣度不斷發(fā)展，推進全面依法治市需要各方面發(fā)力。

立法

加強地方立法，創(chuàng)造性地解決衡水地區(qū)改革發(fā)展、社會治理、民生保障等熱點難點問題,充分發(fā)揮黨政機關法律顧問參與地方立法的科學性。

建立黨政機關法律顧問地區(qū)協(xié)同均衡發(fā)展機制。

一是建立黨政機關法律顧問大數(shù)據(jù)服務平臺，充分整合法律人才資源；二是加強法律人才的培養(yǎng)和引進，彌補法律人才資源不足；三是建立黨政機關法律顧問人員共享流動機制。

2.完善立法機制，充分發(fā)揮地方立法權優(yōu)勢，聚焦衡水社會治理重點領域，當前特別要找準民法典與“六穩(wěn)”“六保”之間的結合點和著力點，加快推進重點領域立法。依法依規(guī)開展規(guī)范性文件清理、合法性審核工作。

形成聯(lián)動機制促進執(zhí)法規(guī)范化

實行黨政機關法律顧問應邀列席黨政機關有關會議工作制度。法律顧問的“知情權”與“發(fā)聲權”是有效履職的前提。黨政機關應當制定法律顧問工作規(guī)則，實行黨政機關法律顧問應邀列席黨政機關有關會議工作制度。建立健全黨政機關法律顧問定期例會和不定期座談制度，研究當前黨政機關事務、經濟發(fā)展和社會管理中的重點、熱點和難點問題，及時為黨政機關出謀劃策。

建立上下級黨政機關法律顧問意見建議共享機制。健全黨政機關法律顧問交流平臺，加強法制機構與所聘任黨政機關法律顧問的聯(lián)系溝通，建立上下級黨政機關法律顧問意見建議共享機制，緩解下級機關人員不足問題。

形成政府法制機構與法律顧問的合力。司法行政機關、部門法制機構與法律顧問是政府內部與外部的兩種法律資源，應形成合力，共同為政府的依法行政提供全面的法律支持，防止聘而不用，用而不管現(xiàn)象的發(fā)生。法律顧問在參與政府重大決策和規(guī)范性文件的草擬審查時，既要站在政府管理的角度，又要以法律專家和社會監(jiān)督者的身份，從行政管理相對人角度來考慮問題，參與政府決策；在代理政府參與訴訟、調解、仲裁和處理重大公共事件時，維護政府誠信形象，保護行政相對人對政府的信賴及利益。政府法律顧問多渠道了解所服務政府的基本情況、工作內容、工作方式；多和政府進行交流，問題解決的思路應當具有全局性、政治性。

加強法律顧問參與司法案件的聽證制度常態(tài)化

加大司法案件法律顧問聽證力度。2020年5月衡水舉辦全市首例民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會暨觀摩會，有力推動了全市民事檢察公開審查工作。衡水冀州區(qū)檢察院舉辦的全市首次民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會，為全市民事檢察工作的科學發(fā)展起到了很好的示范效應。此后，桃城區(qū)、棗強等檢察院也相繼開展民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證會。公開聽證會是加強民事檢察聽證工作和全面推開案件公開審查的有益嘗試，為當事人搭建了充分表達意見的平臺。聽證員作為“外腦”，其意見和建議為檢察機關公開審查案件提供了重要的參考依據(jù)。通過公開聽證，依法保障當事人充分行使權利，使案件審查更加公開、公正，提升檢察機關案件處理結果的權威性，促進司法民主和司法公信力。下一步，要進一步深化辦案公開，推動公開聽證工作常態(tài)化、制度化，加大法律顧問參與司法案件中的聽證力度。

建立健全黨政機關法律顧問制度保障。黨政機關要將法律顧問經費列入財政預算，采取政府購買或者財政補貼的方式，根據(jù)工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報酬，為法律顧問開展工作提供必要保障。建立良好的經費管理制度，制定科學收費方式，合理預算顧問費用，制訂法律顧問報酬制度。依據(jù)處理問題的難度，結合法律顧問實際參與相關工作的時間和績效，給予補助性或獎勵性的經濟補償或獎勵，逐步實現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)酬，吸納更多的優(yōu)秀法律顧問參謀建言、排憂解難。

普法

法律顧問參與疑難信訪案件的處理也已成常態(tài)。除了參與“接訪”外，律師作為政府法律顧問陪同領導“下訪”，就地聽取群眾意見，就地處理和化解社會矛盾，也已成為行之有效的工作機制而逐步推廣。法律顧問熟悉法律，了解民意“接地氣”，有處理糾紛的經驗，作為黨政機關法律顧問，往往能夠起到政府與群眾之間的橋梁作用，有效地預防、平息和化解矛盾。

建立健全法治人才庫?；谌藛T稀缺，建議將高等院校、科研單位、法律事務部門及黨校專家學者、律師等法律工作者納入法治人才庫，為普法工作和社會穩(wěn)定提供人才支撐。

推廣“出門即見法”。在衡水大力推進創(chuàng)建民法主題公園、主題廣場工程建設。根據(jù)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的不同需求，側重不同內容普法。在農村地區(qū)，將農村土地承包地“三權分置”制度，特別是民法典新增的“土地經營權”制度以群眾喜聞樂見的方式，深入淺出地宣傳。在城市地區(qū)，深入宣傳群眾關心的物業(yè)管理等內容，將法律送到群眾身邊，送到百姓心里。