熊華文，符冠云，李永亮

( 1.國家發(fā)展和改革委員會能源研究所；2.中國石油和化學工業(yè)聯合會）

2019年12月，習近平總書記在《求是》雜志上發(fā)表題為《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》的文章中指出，要從多方面健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，其中包括完善能源消費“雙控”（即控制能源消費總量和強度）制度，對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性[1]。2020年是“十三五”規(guī)劃收官之年，筆者梳理了全國能源消費“雙控”工作進展情況，初步評估了各地區(qū)完成“十三五”能源消費“雙控”目標的可能性，總體結論是大部分省份可以完成能源強度下降目標，但有10多個省份完成能源消費總量控制目標還面臨較大困難。

按照習總書記提出的“既要盡力而為，又要實事求是”的重要指示精神，筆者認為，在“十三五”末期，對各地區(qū)能源消費總量控制目標進行大范圍、大幅度調整不切實際，較為可行的辦法是對能源消耗總量和強度“雙控”目標責任評價考核方法進行細微調整，以實現既維護規(guī)劃目標的權威性、約束性，又能保持適當彈性的目的，為發(fā)展較快地區(qū)拓展更大發(fā)展空間，推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。

1 部分地區(qū)完成“十三五”能耗“雙控”目標面臨較大困難

從全國各地區(qū)“十三五”前3年能耗“雙控”目標完成情況看[2-4]，在能耗強度方面，絕大部分地區(qū)能耗強度下降能夠達到進度目標要求，其中河南、貴州、云南和青海4省已提前完成“十三五”總目標。只有內蒙古、遼寧、廣東和寧夏4省（區(qū)）能耗強度下降進度不達標，其中內蒙古自治區(qū)和寧夏自治區(qū)能耗強度不降反升，遼寧省進度遠低于要求，廣東省進度略低于要求，預計這幾個?。▍^(qū)）難以完成能耗強度下降目標（見圖1）。

能源消費總量控制方面，尚有河北、內蒙古、浙江、山東、廣東、寧夏6個地區(qū)能源消費快速增長，沒有完成能耗增量控制進度目標要求。北京、上海、福建、江西、廣西、重慶、四川、云南、陜西、新疆等地區(qū)雖然完成了能耗增量控制進度目標要求，前3年能耗實際增量占“十三五”能耗增量控制目標的比重未達到60%，但均已超過55%，后兩年完成目標的壓力仍然較大（見圖2）。預計，內蒙古、河北、寧夏、浙江、廣東等地難以完成目標，能源消費總量控制的形勢十分嚴峻。

圖1 “十三五”前3年各地區(qū)能源強度下降完成進度

圖2 “十三五”前3年各地區(qū)能源消費增量控制完成進度

截至2019年年底，“十三五”全國單位GDP能耗已累計下降13.2%，完成“十三五”能耗強度降低目標的87.1%，超額完成80%的進度目標要求；能源消費總量增長5.3億噸標準煤，能耗增量完成控制目標的79.0%，與80%的進度目標要求基本持平[5,6]。

2 大型石化項目新增能耗是東部沿海地區(qū)能源消費總量快速增長的主要原因

“十三五”中后期，大量重大耗能項目建成投產，成為諸多地區(qū)難以完成能源消費總量控制目標的主要原因。初步估計，2018-2020年，各地區(qū)已經或即將建成投產的年綜合耗能量在10萬噸標準煤以上的項目有近500個，合計新增能耗達3.7億噸標準煤[7]。這些重大耗能項目主要集中在石化及化工、電力熱力生產供應、有色金屬、鋼鐵等行業(yè)，其中石化及化工項目是第一大來源，占比接近40%。石化項目主要集中在遼寧、浙江、福建、廣東、山東等東部沿海地區(qū)，“十三五”期間，這些地區(qū)新增烯烴產能占全國總新增產能的77%，新增芳烴產能占全國總新增產能的82%[8]（見表1）。

3 以石化項目原料能耗核減為抓手，推動能耗“雙控”制度調整和完善

能源消費總量和強度“雙控”目標對各地區(qū)節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了重要的“指揮棒”作用，但10多個省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標的問題需要認真研究、妥善處理。2020年是“十三五”收官之年，短期內對各地區(qū)能耗“雙控”目標進行大范圍、大幅度調整不具有可行性，一是影響約束性指標的權威性、嚴肅性，二是目標調整牽涉面大、影響因素多，難以做到科學、合理、客觀。

表1 “十三五”時期東部沿海地區(qū)石化項目新增產能及能耗情況

較為可行的辦法是，在保持各地區(qū)能耗“雙控”目標不變的前提下，著眼能源消費總量控制這一關鍵問題，抓住東部沿海地區(qū)石化項目新增能耗這個“牛鼻子”，對能源消耗總量和強度“雙控”目標責任評價考核方法進行細微調整，可以起到“四兩撥千斤”的作用。為此建議，在不涉及能源統(tǒng)計制度變動的前提下，對新建大型石化項目用作原料、材料使用的能源消費進行單獨核算，在各地區(qū)“十三五”能源消費總量控制目標考核中予以核減。

通過該項政策調整，可以部分解決不能完成“十三五”能源消費總量控制目標的東部沿海省份的難題，占到所有預期難以完成目標省份總數的一半左右。按建議的核減方法初步測算，“十三五”各地區(qū)納入“雙控”目標考核的能源消費總量可核減7760萬噸標準煤，占全國能耗增量控制目標的12%。其中，遼寧、浙江、福建、廣東、山東等東部沿海省份的核減量分別占各省“十三五”能耗增量控制目標的59%、68%、35%、23%和16%（見表2）。

提出上述調整，主要有如下考慮。一是能源用作原料、材料，與用作燃料的基本屬性明顯不同，可以區(qū)別對待，具有堅實的理論基礎。按照中國現行能源統(tǒng)計制度和國際通行做法，煤炭、石油作為能源品種之一，無論用作原料、材料、燃料、動力，都要計算其消費量。但從能源使用屬性看，兩者有較大區(qū)別。能源用作原料、材料實質上是固定碳元素的過程，能夠避免碳元素燃燒過程產生的環(huán)境污染和二氧化碳排放，同時能夠延長碳元素的利用鏈條，拓展下游新的利用空間[9]。

二是在能源統(tǒng)計制度中，有相應類別的專項統(tǒng)計，可操作性強，具有良好實施條件。在國家統(tǒng)計局工業(yè)企業(yè)能源統(tǒng)計報表中，現有用作原料、材料的能源消費專項統(tǒng)計；在全國和省級能源平衡表中，也單獨列出了用于原料、材料的能源消費量[10]，基礎數據齊備。對石化項目用于原料、材料的能源消費進行單獨核算、總量核減等數據處理較為簡便、易行、可控，具有較強的可操作性。

三是有助于推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局，對新冠肺炎疫情后經濟復蘇，引導產業(yè)轉型升級，具有重大現實意義。經濟發(fā)展條件好的地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，集聚各類生產要素，承載更多產業(yè)和人口是區(qū)域經濟布局的客觀規(guī)律。未來，大型石化項目優(yōu)先向沿海重點開發(fā)地區(qū)的七大石化基地布局和集聚也是必然趨勢。能源作為經濟和社會發(fā)展的重要物質基礎，要為這些優(yōu)勢地區(qū)形成帶動全國高質量發(fā)展的新動力源提供要素保障[11]。通過核減石化項目用作原材料使用的能源消費量，可以為這些地區(qū)拓展更大的發(fā)展空間，更好地發(fā)揮價值創(chuàng)造作用。

此外，為應對新冠肺炎疫情沖擊造成的經濟下行壓力，東部地區(qū)要率先在短板領域和重大產業(yè)項目擴大投資，提高供給體系質量和效率，為經濟平穩(wěn)健康運行提供高質量的增長極、動力源。此項政策調整，將為疫情后經濟復蘇提供堅實的要素保障，現實意義重大。核減石化項目原料能耗，還有助于緩解石化行業(yè)煉油產能過剩、高端化學品供給不足的結構性矛盾，引導并驅動石化產業(yè)“減油增化”，推動產業(yè)提質增效和轉型升級[12]。

表2 “十三五”時期全國及東部沿海地區(qū)石化項目能耗核減預估 單位：萬噸標準煤

4 具體實施建議

該項政策調整雖然在能源統(tǒng)計制度方面有保障，相關工作有基礎，可操作性強，但由于關注度高、影響面大，還需要進行深入研究、細致謀劃、穩(wěn)妥推進。為此提出如下具體實施建議。

一是加強與統(tǒng)計部門的溝通銜接。該項政策調整主要是對能源消耗總量和強度“雙控”目標責任評價考核辦法及細則進行適當修改，不涉及中國能源統(tǒng)計體系和能源統(tǒng)計制度變動，全國及各地區(qū)能源消費統(tǒng)計數據公布、能源平衡表編制等仍按《統(tǒng)計法》及有關規(guī)定執(zhí)行。這一辦法既保證了統(tǒng)計體系的穩(wěn)定性，也考慮了考核體系要不斷調整完善，以適應實際情況變化、服務大局的現實要求，體現了考核體系以統(tǒng)計數據為基礎，但不拘泥于統(tǒng)計數據的基本原則。

二是盡快研究制定相關實施方案。需要明確幾個重點：一是考慮能源轉型的方向和要求，主要對“十三五”期間新建大型石化項目用于原料、材料的石油和天然氣消費量予以核減，煤化工項目用于原料、材料的煤炭消費量暫不考慮核減；二是各地區(qū)能源強度指標仍按全口徑能源消費量核算，并對單位生產總值能耗下降率等約束性指標完成情況強化評價考核問責；三是委托有關機構研究實施細則和操作指南，明確核減范圍、核減程序、核減方法、核查機制等，強化數據核算和監(jiān)督檢查，杜絕“亂開口子”的現象發(fā)生。

三是提前謀劃“十四五”時期能耗“雙控”工作。該項政策調整主要針對“十三五”各地區(qū)能耗“雙控”目標考核，“十四五”時期是否保留、延續(xù)還需進一步研究論證。建議盡快啟動“十四五”時期能耗“雙控”前期研究工作，重點考慮如下幾個問題：一是全國“十四五”能耗“雙控”總體態(tài)勢及目標確定；二是各地區(qū)“雙控”目標分配原則、分解方法和考核辦法；三是地區(qū)能源消費總量控制彈性管理的基本思路、實施路徑和長效機制等。