梁 宇

(山東廣播電視大學，山東 濟南 250014)

引言

黨中央、國務院明確提出在全國開展特色小鎮(zhèn)建設，并出臺相關政策文件，山東省積極響應，制定出臺了《山東省設立新的中小城市試點方案》和《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實施方案》相關文件，規(guī)定了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建標準、創(chuàng)建內容和創(chuàng)建程序，組織相關部門開展了試點中小城市和特色小鎮(zhèn)的推薦、評選工作，并在用地、財政、金融和人才等方面提出支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展政策。

新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在即將進入“十四五”的關鍵時期，山東省如何結合本省經濟社會發(fā)展實際，在總結特色小鎮(zhèn)建設的經驗、優(yōu)勢和不足的基礎上，提出適宜的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，這對于落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實現經濟轉型升級、推進供給側結構性改革、更好地實現全省的新舊動能轉換，具有舉足輕重的作用。

一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的理論基礎

(一)特色小鎮(zhèn)的內涵界定

特色小鎮(zhèn)是以特色產業(yè)發(fā)展為核心，以相關產業(yè)和項目為紐帶，在具備區(qū)位條件、產業(yè)基礎、區(qū)域經濟社會發(fā)展水平、區(qū)域性產業(yè)集聚方式、社區(qū)生活環(huán)境、日常生活方式、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新土壤、人才機制、政策導向及地方的歷史文化基因等要素的基礎上，具有特色產業(yè)和特色資源，產業(yè)定位明確、文化內涵豐富、兼具旅游和社區(qū)功能，對于實現鄉(xiāng)村振興和供給側結構性改革具有重要推動作用的空間發(fā)展平臺。[1]

(二)特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的定義及制定原則

1.特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的定義

所謂特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，是以政府為主體，以特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、開發(fā)、建設、運營、評估、反饋等眾多環(huán)節(jié)為客體，充分發(fā)揮政府在以上客體中的頂層設計職能，而形成的一系列包括產業(yè)、土地、財政、金融、人才和環(huán)境等方面的政策。

2.特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的制定原則

我國人口眾多、地大物博，各地經濟社會發(fā)展情況千差萬別，基于此，各地在指定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時應因地置宜，制定出符合當地實際的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策。

(1)運作方式規(guī)范科學。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性、決定性作用，堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的特色小鎮(zhèn)建設運營方式。政府主要發(fā)揮宏觀方面的規(guī)劃設計引領作用，在此基礎上，將每個特色小鎮(zhèn)的相關項目具體落實到相關建設主體上，清晰界定責權利，提高特色小鎮(zhèn)的建設運營效率。

(2)合理統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的過程中，應堅持多種目標統(tǒng)籌協調、步調一致，即應堅持國民經濟發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，合理規(guī)劃設計生產、生態(tài)、生活空間布局。

二、山東省特色小鎮(zhèn)現行發(fā)展政策解讀

(一)山東省特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展現狀

為了落實國家供給側結構性改革和經濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設的相關政策，山東省先后出臺頒布了關于特色小鎮(zhèn)建設的相關文件，明確指出特色小鎮(zhèn)建設是山東省實現新舊動能轉換的重要舉措，對于解決城鄉(xiāng)二元經濟結構、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗宜居鄉(xiāng)村具有重要的戰(zhàn)略意義。在具體政策實施上，先后做了如下工作：2012年，山東省開展了“百鎮(zhèn)建設示范行動”，通過財政支持、金融支持、用地支持、引進人才等相關政策支持了200個示范鎮(zhèn)建設。經過三年時間，200個示范鎮(zhèn)的經濟飛速發(fā)展，地區(qū)生產總值、地方財政收入、農民人均純收入等經濟發(fā)展指標遠超同期全省其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長幅度，從而使特色小鎮(zhèn)建設成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。[2]2016年9月，山東省政府在發(fā)布的《關于山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實施方案的通知(魯政辦字〔2016〕149號)》中指出，到2020年，全省要創(chuàng)建100個左右具有四個典型特征的特色小鎮(zhèn)，即產業(yè)上“特而強”、機制上“新而活”、功能上“聚而合”、形態(tài)上“精而美”。目的是通過特色小鎮(zhèn)建設，使山東省成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地、產業(yè)投資洼地、休閑養(yǎng)生福地、觀光旅游勝地，使這些特色小鎮(zhèn)成為新的經濟增長極。

2016年底，山東省在開展“百鎮(zhèn)建設示范行動”的同時，在全省啟動了小城鎮(zhèn)“1310”示范提升工程，將特色小鎮(zhèn)建設轉到深入推進落實階段。到2018年底，山東省已創(chuàng)建完成30個省級重點示范鎮(zhèn)、22個國家級特色小鎮(zhèn)和109個省級特色小鎮(zhèn)，形成了層級明確、布局合理的全省特色小鎮(zhèn)發(fā)展體系，建設成效顯著。[3]

在特色小鎮(zhèn)建設過程中，山東省著力提升整合內因和外力，深挖各地特色資源優(yōu)勢，通過財政、金融、用地、人才等方面的政策支持，充分發(fā)揮政府和市場各自的長處，加強基礎設施建設，尊重企業(yè)的市場主體地位，使特色小鎮(zhèn)建設成為新的經濟增長極。

(二)現行山東省發(fā)展特色小鎮(zhèn)的相關政策

在國家關于特色小鎮(zhèn)建設宏觀政策的引領下，山東省緊密結合自身實際，出臺了相關政策。

1.成立專門的特色小鎮(zhèn)工作領導機構，給予宏觀政策支持

政府組織人員成立專門工作機構，宏觀領導特色小鎮(zhèn)建設工作。在宏觀指導的基礎上，細分相關目標和任務，將責任落實到單位和個人，各司其職，要求各部門、單位拿出具體的特色小鎮(zhèn)建設方案，同時在人力、物力、財力方面給予相關政策支持，為特色小鎮(zhèn)建設保駕護航。組織專家做好特色小鎮(zhèn)建設的中長期規(guī)劃，分階段、分目標、分任務，腳踏實地做好特色小鎮(zhèn)的建設工作。

2.建立監(jiān)督考評機制，優(yōu)化審批流程

為了保證特色小鎮(zhèn)建設成效，山東省政府要求各地在建設特色小鎮(zhèn)過程中建立相應的考評機制，督促和監(jiān)督特色小鎮(zhèn)建設。規(guī)定時間內完成任務的給予獎勵，定期未完成的給予警告、懲罰甚至取消特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建資格。同時優(yōu)化、精簡特色小鎮(zhèn)各個項目的審批流程，充分利用網絡提供一站式服務，為特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建提供綠色通道。

3.政府給予多方面支持

(1)建設用地支持。省委省政府要求各地在建設特色小鎮(zhèn)過程中要按照生態(tài)環(huán)境保護、節(jié)約、集約用地的原則，結合本地實際做好總體規(guī)劃。對如期完成小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設目標的建設主體，給予適當的獎勵，加大用地保障。

(2)財政資金支持。特色小鎮(zhèn)建設是一項系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的規(guī)劃和建設，資金需求量巨大。為保證特色小鎮(zhèn)建設順利開展，山東省撥付專項資金從規(guī)劃、通訊、交通等基礎設施建設方面給予特色小鎮(zhèn)建設專門的財政支持，同時鼓勵各類企業(yè)發(fā)光發(fā)熱，為特色小鎮(zhèn)建設提供力所能及的資金，為財政資金不足紓困。

(3)金融信貸支持。政府在政策上引導金融機構為特色小鎮(zhèn)建設提供更多的信貸支持，保障特色小鎮(zhèn)公共配套基礎設施、公共服務平臺建設的順利進行。

(4)人才引進支持。政府通過相關政策支持，一方面鼓勵更多的優(yōu)秀專業(yè)人才投入到特色小鎮(zhèn)建設中來；另一方面，吸引相關學者、科技人員、海歸人員為特色小鎮(zhèn)建設獻計獻策，提供智慧支持，深挖小鎮(zhèn)特色，真正使規(guī)劃建設的特色小鎮(zhèn)“特色”鮮明、內涵豐富。[4]

三、山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策存在問題及原因分析

(一)存在問題

1.與其他宏觀政策銜接性差

山東省出臺的相關特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，沒有很好地考慮到新型城鎮(zhèn)化建設和特色小鎮(zhèn)建設二者之間的政策銜接，政策制定缺乏科學性、準確性、協調性和統(tǒng)籌性，與其他省份的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策相比，同質化明顯。省內各地在指定具體的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時，無法更好地解決“特色”和“兼容”“共享”之間的矛盾，地區(qū)間特色小鎮(zhèn)建設成效差異顯著。

2.不能凝聚相關職能部門合力，集聚作用不明顯

在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策過程中，缺乏能夠協調住建、發(fā)改、財政、規(guī)劃等職能部門的機構，導致相關職能部門各自為戰(zhàn)，沒有形成特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設發(fā)展合力。這就造成特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策集聚作用不明顯，不能形成“集中力量辦大事”的良性循環(huán)。

3.監(jiān)督和評估機制不健全

一方面，政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時更多地使用行政手段和經濟手段，法律手段用的相對較少，從而使相關職能部門在執(zhí)行政策時很容易逃避監(jiān)管，產生“尋租”行為，不能對相關政策執(zhí)行主體和個人形成必要的監(jiān)督。另一方面，在執(zhí)行特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的相關職能部門之外，沒有建立專門的監(jiān)督部門，更沒有形成科學有效的監(jiān)督和評估機制，致使特色小鎮(zhèn)建設成效的監(jiān)督和評估欠缺，特色小鎮(zhèn)建設效果偏離預期。

(二)原因分析

1.政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時通盤考慮欠缺，植入的創(chuàng)新要素少

要使特色小鎮(zhèn)建設取得預期理想的效果，需要各個宏觀政策之間統(tǒng)籌協調，有效銜接，這就要求政府在制定政策時要通盤考慮、進行充分的調查研究、挖掘“特色”元素、通過創(chuàng)新使建成的特色小鎮(zhèn)富有活力和生機。但山東省在指定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時，一方面沒有充分考慮到相關宏觀政策的銜接配合；另一方面，各地制定的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策內容區(qū)別度不高、針對本地發(fā)展實際植入的創(chuàng)新要素少，特色小鎮(zhèn)建設同質化嚴重。

2.在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策過程中沒有很好地處理“個性”與“普適性”之間的關系

契合國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化政策，山東出臺了很多的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策方案，但在制定政策的過程中，大部分都是按照國家和省里的政策走，地方政府沒有很好地考慮和結合本地實際，從而使特色小鎮(zhèn)建設“個性”不足、“特色”體現不明顯，沒有處理好“個性”與“普適性”之間的關系。

3.在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時沒有考慮建立公正的監(jiān)督和評估機構

要想保證特色小鎮(zhèn)建設成效，建立獨立、公正、不能產生任何“尋租”行為的監(jiān)督管理和評估機構很有必要。但是各地在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時沒有充分考慮到應該建立一個專門的特色小鎮(zhèn)建設成效的監(jiān)督和評估機構，致使特色小鎮(zhèn)建設成效偏離預期目標，發(fā)生偏差。

四、完善山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策的相關建議

(一)圍繞產業(yè)特色和產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策

經濟是基礎，只有發(fā)展好當地的特色產業(yè)，才能為特色小鎮(zhèn)建設打下扎實的物質基礎，從而推動文化、旅游和社區(qū)的發(fā)展，使特色小鎮(zhèn)成為功能全面的空間發(fā)展平臺。以特色產業(yè)發(fā)展帶動整個產業(yè)鏈的發(fā)展，才能為特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的物質支持。

(二)融入新型城鎮(zhèn)化元素，使特色小鎮(zhèn)建設成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體

在規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設時，要借鑒沿用新型城鎮(zhèn)化中的寶貴經驗，即堅持以人為本、創(chuàng)新驅動和可持續(xù)發(fā)展，在此基礎上，真正實現特色小鎮(zhèn)建設“產、城、人、文”的一體化，為新型城鎮(zhèn)化建設增磚添瓦。

(三)制定富有彈性的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策

省級政府作為第一層面，主要負責制定具有戰(zhàn)略導向的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策和符合本省實際的優(yōu)惠政策；縣市政府作為第二個層面，主要負責提出特色小鎮(zhèn)建設的相關指導性政策，集聚發(fā)展本地優(yōu)勢產業(yè)；特色小鎮(zhèn)管理當局作為第三個層面，結合小鎮(zhèn)實際，制定和實施具體的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策，建設富有地方特色的小鎮(zhèn)。

(四)為特色小鎮(zhèn)建設主體創(chuàng)造優(yōu)質的政策環(huán)境

特色小鎮(zhèn)建設涉及的項目眾多，需要完成多方面、多產業(yè)的相關配套建設，所需資金量巨大，這就需要政府在制定特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策時充分考慮到這些因素，尤其是對于一些建設周期長、利潤回報率低的基礎項目，政府要提供相關優(yōu)惠政策、創(chuàng)造優(yōu)質的政策環(huán)境，吸引建設主體投資建設這些項目，保證特色小鎮(zhèn)能按期建成。[5]

(五)充分利用互聯網，打造“互聯網+特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展模式

如今，互聯網已經滲透到人們生活中的方方面面，成為人們生活的一部分。在建設特色小鎮(zhèn)過程中，也要合理、充分地利用互聯網，可以打造“互聯網+特色產業(yè)”“互聯網+特色旅游”“互聯網+特色農業(yè)”“互聯網+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”等多種特色小鎮(zhèn)發(fā)展業(yè)態(tài)，使特色小鎮(zhèn)建設緊跟時代步伐，促進特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展。