文_許光建

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視勞動力和人才發(fā)展體系的建設，先后出臺了《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》《關于鼓勵引導人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的意見》等重要文件，黨的十九大報告明確提出，要破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程具有重要意義。

在黨和政府對勞動力和人才的社會性流動體制機制建設的高度重視下，不少地方政府進行了大膽探索，勞動力和人才流動體制機制改革取得了一定的進展和成就。但是總的來看，存在的問題和面臨的困難還是不少的，解決這些問題需要頂層設計和主動創(chuàng)新相結(jié)合，把中央的精神落實到基層，落實到每個單位。

一、制約勞動力和人才社會性流動的主要障礙

一是長期以來一直存在的城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的居民戶籍制度，這是社會和學界公認的制約勞動力和人才流動的主要障礙之一。雖然在一些地區(qū)和城市進行了放松城鎮(zhèn)落戶制度試點，例如北京、上海等特大城市的積分落戶政策，但是改革的進展并不能令人滿意，戶籍制度改革依然是全面深化改革的重要任務。現(xiàn)階段，人們在選擇工作崗位特別是應屆高校畢業(yè)生等高素質(zhì)人才在就業(yè)時往往把就業(yè)崗位是否能夠落戶、落戶是否太難等放在重要位置上進行考慮。城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的戶籍制度不僅阻礙了勞動力和人才的合理流動，降低了資源配置效率，而且還在一定程度上造成勞動力市場的身份歧視，難以實現(xiàn)公平公正的市場競爭。這種戶籍歧視不僅嚴重打擊了人才流動的積極性，而且不利于社會人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提高?？梢哉f，時至今日，大城市“落戶難”已經(jīng)成為許多勞動力和人才能否擇優(yōu)就業(yè)、安心工作的最大后顧之憂，亟待解決。更有甚者，一些高端人才因為國內(nèi)戶籍制度的限制而選擇在國外就業(yè)，造成我國人才流失。

二是條塊分割造成有些政策不完善、不協(xié)調(diào)。人才流動，不僅涉及用人單位、人才與市場中介組織，以及人事、組織、教育、住房、勞動、社會保障及稅收等諸多部門；也涉及中央政府與地方政府、地方政府之間對有關人事問題管理的不同理解；還有一些地方或部門從自身利益出發(fā)，消極對待中央政策而不作為，等等。這些不協(xié)調(diào)、不一致在無形中增加了解決人才流動中相關問題的復雜性和難度，人才政策不容易出臺或統(tǒng)一，或者即使出臺了有關規(guī)定，由于得不到相關部門和地方政府的積極配合而難以落到實處。人才政策的執(zhí)行需要大量信息數(shù)據(jù)的支撐，現(xiàn)階段不同部門或系統(tǒng)擁有自己的數(shù)據(jù)庫，彼此之間并沒有信息互通的平臺和渠道。這樣的機制造成人才信息流動的無形壁壘，也在一定程度限制了人才的自由流動。

三是人事管理制度無法適應時代發(fā)展。現(xiàn)階段，人事檔案管理分散，增加了用人單位人事檔案管理部門的工作量。目前很多單位并未正確認識人事檔案管理工作的重要性，簡單理解為人事檔案管理工作就是抄抄寫寫，對于檔案管理工作的人才配置也較隨意。實行人事代理制度后，職工檔案存放在人事代理機構(gòu)，而用人方則是單位，造成了所謂的“人檔分離”現(xiàn)象。在單位的人事管理活動中，每年都會產(chǎn)生大量的考核表、職稱評審材料、進修鑒定表、工資調(diào)整審批表以及學歷等應歸檔材料，這些材料的收集、整理、鑒定、移交等工作一般都需要用人單位人事檔案管理部門來完成，任務繁重。此外，在入黨、政審、考研等情況下，查閱職工人事檔案必須由單位人事檔案管理部門前往代理機構(gòu)借回檔案，用畢再交還代理機構(gòu)，手續(xù)繁瑣，需耗費量時間和精力，嚴重影響人事工作效率。此外，在現(xiàn)實生活中還經(jīng)常發(fā)生用人單位為了限制勞動者跳槽，拒不轉(zhuǎn)移相關檔案、社保等現(xiàn)象，這嚴重影響了勞動者自由擇業(yè)權(quán)利的實現(xiàn)，也在一定程度上影響了不同層次人才的社會性流動。

二、構(gòu)建促進勞動力和人才社會性流動的體制機制

首先，對于二元戶籍制度所造成的人才流動障礙，需要堅持深化戶籍制度改革。近些年許多城市所開出的吸引人才條件中，放寬落戶條件成為亮點之一，這說明很多地方已經(jīng)充分認識到現(xiàn)行戶籍制度對人才流動的負面影響，并積極創(chuàng)新進行改革，通過地方性政策打破戶籍限制，以期吸引地方發(fā)展亟須的專業(yè)人才。與此同時，我們必須清醒地認識到，戶籍制度改革是個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，改革不能搞“單兵突進”，需要特別關注相關制度的協(xié)調(diào)配合。如果沒有其他配套措施的跟進，戶籍制度改革將成為空中樓閣，勞動力和人才落戶的夢想依然難以實現(xiàn)。人才的區(qū)域間流動，必然造成不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化；隨著時代的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變遷，民眾對于基本公共服務供給量和質(zhì)量的訴求必然發(fā)生變化。如果要吸引人才長期穩(wěn)定服務于本地，政府必然要考慮為其提供充分的高質(zhì)量的基本公共服務，從體制層面解決其安居樂業(yè)的后顧之憂。從國家層面來看，只有實現(xiàn)基本公共服務均等化，使不同地區(qū)的居民享受到基本一致的基本公共服務，才能最大限度幫助人才實現(xiàn)擇業(yè)與發(fā)展自由。戶籍管理在很大層面代表了社會基本公共服務的資源配置機制，要對其進行改革，必然需要更加充裕更加高效更有回應性的基本公共服務供給，這也是未來改革的重點和難點。

其次，政策制定能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下，努力提高政策制定的科學性和協(xié)調(diào)性，是進一步深化改革的題中之意。很多政策出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、部門之間政策不一致的情況，主要是因為政策出臺之前缺乏相關政策的系統(tǒng)梳理、未進行充分政策論證、未進行政策試點及評估。缺乏充分論證的人事政策一旦出臺，影響范圍廣泛、社會效應明顯，一旦出現(xiàn)政策間不協(xié)調(diào)就會嚴重影響政府公信力，使相關部門工作的推進陷入被動局面。未來的人事制度需要在制定環(huán)節(jié)下大功夫，以科學的態(tài)度和規(guī)范的流程進行推進，高度重視既有政策系統(tǒng)分析、邀請專業(yè)人士充分論證、先試點后評估，在進一步完善后再大范圍推廣。對于涉及多部門的人事政策，需要以靈活高效的溝通協(xié)調(diào)機制作為組織保障，最大程度提高政策間的協(xié)調(diào)與兼容度，杜絕政策沖突情況的出現(xiàn)，給社會人才以穩(wěn)定的心理預期，在政策層面為其自由發(fā)展吃下“定心丸”。

再次，針對既有人事管理制度所造成的人力、物力資源浪費與相關工作效率低下問題，需要從制度層面出臺國家性人才戰(zhàn)略，并以此為指導經(jīng)過充分論證與試點出臺系列配套政策。現(xiàn)階段，很多單位對于人事檔案工作的重視程度不足，很多工作沒有系統(tǒng)規(guī)劃，流于形式，造成大量重復勞動和資源浪費。未來，需要有計劃地對用人單位進行人事檔案管理教育，提高其對檔案管理工作的認識和重視程度；通過高校教育培養(yǎng)向社會輸出高素質(zhì)的檔案管理人才，提高我國人事檔案管理工作的科學性與協(xié)調(diào)性。對于以往存在的因條塊分割或部門利益造成的人為的人事檔案管理障礙，必須下定決心徹底改革，充分利用區(qū)塊鏈等先進技術構(gòu)建全國性人才檔案庫，讓數(shù)據(jù)多跑路、節(jié)約因程序性工作所造成的不必要的人力資源浪費，提高人事管理效率。針對用人單位通過扣留員工人事檔案而限制其自由擇業(yè)的行為，需要加強執(zhí)法力度，提高懲罰程度，并通過宣傳教育鼓勵廣大勞動者通過法律途徑維護自身權(quán)益。

《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》在多個方面就人才流動提出了具有創(chuàng)新意義的政策措施。其中最主要的是提出了構(gòu)建勞動力與人才“社會性流動”的體制機制。為了更好地體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，黨和政府高度重視就業(yè)工作，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，一方面，努力擴大就業(yè)，為更多的勞動者創(chuàng)造就業(yè)機會，另一方面，更重要的是為勞動力和人才創(chuàng)造更加充分的流動機會。勞動力與人才社會性流動需要構(gòu)建長效機制，只有通過統(tǒng)籌相關的制度建設與環(huán)境優(yōu)化來激發(fā)勞動力與人才社會性流動活力，才能更有針對性地解決既有問題，激發(fā)人才流動活力，助力我國內(nèi)生發(fā)展動力。未來，我國將通過不同類型城市落戶政策改革為主體的戶籍制度改革與基本公共服務均等化政策的持續(xù)推進，牽引勞動力與人才在區(qū)域之間的合理流動，加快實現(xiàn)不同戶籍的人口享受平等的基本公共服務；通過改革和優(yōu)化財政政策、土地政策，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜；通過人事制度改革促進人才在不同單位之間的流動；全面破除勞動力與人才社會性流動的人事關系障礙，體現(xiàn)改革發(fā)力與服務助力相結(jié)合的理念。

總的來說，《意見》構(gòu)建了促進勞動力和人才社會性流動的一整套制度和體制機制，體現(xiàn)了黨的十九大精神，符合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。深入貫徹落實《意見》提出的各項體制機制、政策措施，就能夠促進勞動力和人才的社會性流動，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐，促進社會和諧進步，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭的人力資源。