韓季紅 夏秀麗 黃 健/天津市檔案館

深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。黨的十九大對(duì)深化機(jī)構(gòu)改革做出重要部署，要求統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)[1]。當(dāng)下，多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市檔案系統(tǒng)已經(jīng)初步完成了自上而下的機(jī)構(gòu)改革?；仡櫸覈?guó)檔案管理體制的歷次改革變化，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)本次機(jī)構(gòu)改革的重大意義、正確把握新時(shí)代檔案館發(fā)展方向，具有積極意義。

1 我國(guó)檔案管理體制的四次重要改革

1.1 第一次改革：從分散到集中，設(shè)立黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)的新型管理模式

新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家高度重視檔案工作。1951年3月，中共中央辦公廳秘書處處長(zhǎng)曾三主持召開中央一級(jí)黨、政、軍、群各機(jī)關(guān)檔案工作第一次座談會(huì)，原則上決定全國(guó)黨、政、軍三大系統(tǒng)的檔案實(shí)行分工管理，各自建立機(jī)關(guān)檔案室，分別集中統(tǒng)一保管本機(jī)關(guān)所形成的檔案。1954年，國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)習(xí)仲勛支持曾三等提出的關(guān)于在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家檔案局的建議，并得到周恩來(lái)總理的同意。同年11月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)設(shè)置議案的決議，批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家檔案局，任命曾三為國(guó)家檔案局第一任局長(zhǎng)。此后至1959年，雖然國(guó)家有過要求檔案實(shí)行“集中統(tǒng)一”管理的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)系統(tǒng)各機(jī)關(guān)在檔案管理體制上自成系統(tǒng)，各自制定規(guī)章制度，分別進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督[2]。隨著國(guó)家政權(quán)的不斷穩(wěn)固和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，管理模式分散的弊端越來(lái)越明顯：標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，每個(gè)系統(tǒng)各自為政，檔案管理無(wú)規(guī)范可循；指導(dǎo)力量不集中，極易造成人、財(cái)、物等管理資源的浪費(fèi)和管理效率的低下。在此背景下，第一次檔案管理體制改革勢(shì)在必行。

1959年1月，中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作的通知》，指出：“黨的檔案和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系，而且各機(jī)關(guān)的檔案都必須以黨的方針政策為綱才好整理，因此，把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來(lái)是完全必要的?！薄案骷?jí)檔案管理機(jī)構(gòu)在中央由中央辦公廳主任直接領(lǐng)導(dǎo)，在地方由各級(jí)黨委秘書長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)（不設(shè)秘書長(zhǎng)的縣委由辦公室主任直接領(lǐng)導(dǎo)）。”3月，中央辦公廳秘書局中央檔案館籌備處和國(guó)家檔案局檔案館籌備處合并，統(tǒng)一籌建中華人民共和國(guó)中央檔案館。6月，中央檔案館成立，作為中共中央、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，既保管黨的檔案，也保管國(guó)家的檔案。1960年開始，國(guó)家檔案局業(yè)務(wù)和行政工作均由中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，建制仍歸屬國(guó)務(wù)院。地方各省、市、縣的檔案管理機(jī)關(guān)依次做了相應(yīng)調(diào)整。這是第一次檔案管理體制重要改革，在世界檔案史上獨(dú)創(chuàng)了黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的新型管理模式，成為我國(guó)檔案事業(yè)的一大特色[3]。

1.2 第二次改革：堅(jiān)持統(tǒng)一管理，歸口有所改變

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)行改革開放，檔案事業(yè)也開始進(jìn)入恢復(fù)、整頓、總結(jié)、提高的時(shí)期。1979年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)恢復(fù)國(guó)家檔案局和中央檔案館，并重申各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)又是政府機(jī)構(gòu)。1985年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《批轉(zhuǎn)關(guān)于調(diào)整我國(guó)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請(qǐng)示的通知》，明確要求：一是實(shí)行黨政檔案工作統(tǒng)一管理的原則，適合我國(guó)的情況，各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)又是政府機(jī)構(gòu)，列入政府編制序列。二是國(guó)家檔案局改歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，列入國(guó)務(wù)院編制序列，日常工作由國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。第一歷史檔案館、第二歷史檔案館歸口國(guó)家檔案局管理；中央檔案館仍是中共中央和國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，日常工作仍由中共中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受國(guó)家檔案局指導(dǎo)。三是地方各級(jí)檔案局作為地方人民政府直屬局，其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是否作相應(yīng)調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定。地方各級(jí)檔案館歸口各級(jí)檔案局管理[4]。

1.3 第三次改革：職能轉(zhuǎn)變，“局館合一”

1993年10月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中央檔案館、國(guó)家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案的通知》，明確“中央檔案館與國(guó)家檔案局合并，一個(gè)機(jī)構(gòu)掛中央檔案館與國(guó)家檔案局兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國(guó)檔案事業(yè)行政管理兩種職能，為中共中央和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，副部級(jí)單位，由中央辦公廳管理”。之后，地方參照中央進(jìn)行了自上而下的檔案機(jī)構(gòu)改革，局、館合一，最終形成了“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制”[5]。

1.4 第四次改革：理順職責(zé)，政事分開

隨著檔案事業(yè)的不斷發(fā)展，檔案部門行政與事業(yè)職能合一的管理體制的弊端越來(lái)越明顯。一是行政管理職能弱化。檔案局作為行政管理部門，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等行政職能，但是“局館合一”的檔案局（館），其機(jī)構(gòu)性質(zhì)通常被定為事業(yè)單位，由事業(yè)單位行使行政執(zhí)法權(quán)，容易導(dǎo)致“名不正言不順”。二是檔案館作用發(fā)揮受限?！熬逐^合一”使檔案館客觀上產(chǎn)生了一定的行政化傾向，人力物力財(cái)力向行政傾斜，檔案館主體地位弱化，檔案服務(wù)功能沒有得到充分發(fā)揮。

2018年2月28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，我國(guó)啟動(dòng)新一輪的機(jī)構(gòu)改革。目前，各地檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置有了很大變化，多數(shù)由“局館合一”改為“局館分設(shè)”。檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），檔案館基本上由黨委或黨委辦公廳（室）管理，檔案管理體制上實(shí)現(xiàn)了政事分開，檔案局與檔案館的職責(zé)定位也更加清晰，檔案行政管理部門承擔(dān)對(duì)檔案事業(yè)“統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”的責(zé)任，檔案館是“集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”。檔案管理體制改革，作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)之一，是黨和國(guó)家的重大決策部署，對(duì)促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)具有重要意義。

2 檔案管理體制改革的規(guī)律總結(jié)

2.1 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則符合我國(guó)傳統(tǒng)歷史文化和現(xiàn)行國(guó)家制度

我國(guó)檔案管理體制屬于集中式管理體制，遵照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，由國(guó)家檔案局主管全國(guó)檔案事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度。縣級(jí)以上地方各級(jí)檔案局主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。實(shí)踐證明，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則不僅是一種行之有效的組織管理原則，也是改革和建設(shè)國(guó)家檔案管理體制時(shí)必須遵循和貫徹執(zhí)行的總原則。在我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展實(shí)踐的幾十年里，國(guó)家檔案局曾接受國(guó)務(wù)院或中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，但從時(shí)間跨度看，檔案工作主要由中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)和管理。當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革在檔案工作領(lǐng)域堅(jiān)持和加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，更加明確“檔案工作姓黨”，有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.2 理順關(guān)系、理清職責(zé)、依法開展檔案工作是檔案管理體制改革的總目標(biāo)

歷次檔案管理體制改革都是通過調(diào)整隸屬關(guān)系、理順檔案部門之間的關(guān)系、理清各檔案部門的權(quán)利與責(zé)任來(lái)達(dá)到優(yōu)化資源配置、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的目的，并以法律、文件等固化改革成果。當(dāng)下的檔案管理體制改革，重點(diǎn)在于理順“政事關(guān)系”，對(duì)檔案行政管理部門和國(guó)家綜合檔案館的社會(huì)地位與角色以及相互之間的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行重新劃分或調(diào)整。剝離行政職能后，檔案館的事業(yè)主體地位得到強(qiáng)化，越來(lái)越回歸公共服務(wù)的本位上來(lái)。

2.3 走特色之路將是檔案館發(fā)展的必然之選

檔案管理體制歷次改革雖然都是在中央主導(dǎo)下進(jìn)行的，但是允許地方根據(jù)實(shí)際情況對(duì)歸口管理、機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系、職能權(quán)責(zé)等進(jìn)行因地制宜的設(shè)置，以便充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，改進(jìn)和優(yōu)化檔案機(jī)構(gòu)的縱向關(guān)系。當(dāng)下改革，多數(shù)省份將檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），將檔案館作為黨委或黨委辦公廳（室）管理的事業(yè)單位，延續(xù)“局館合一”體制的地方大多都把檔案局調(diào)整為黨委辦公廳（室）管理的機(jī)構(gòu)；檔案館整合重組也有不同情況，有的地方與同級(jí)地方志辦公室組建新館，有的地方延續(xù)與城建檔案館合署辦公的狀態(tài)。不同的改革情況使得檔案館在未來(lái)發(fā)展中具備不同的資源優(yōu)勢(shì)，并將影響檔案館之后的發(fā)展路線和發(fā)展策略。只有發(fā)揮好資源優(yōu)勢(shì)，搞好開發(fā)利用，增強(qiáng)服務(wù)本領(lǐng)，走出一條特色之路，才能真正實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。