王渤飛

新冠疫情在全球蔓延以來，一些進口冷鏈食品及其外包裝陸續(xù)被檢出新冠病毒陽性。由于涉及國家主體多，運輸主體復(fù)雜，各國市場法規(guī)參考不一，法律上存在管轄、監(jiān)管、適用等諸多問題，因此，對進口冷鏈食品涉及的法律規(guī)制進行研究就很有必要。本文根據(jù)我國進口冷鏈食品相關(guān)法律體系的成文情況和適用現(xiàn)狀，初步探討進口冷鏈食品法規(guī)制度進一步完善的可能出路。

一、做好進口冷鏈食品檢疫監(jiān)管的迫切性

隨著消費觀念的轉(zhuǎn)變和消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整提升，進口食品在國內(nèi)趨于普遍。2018年，我國進口食品及原料來源地涉及170個國家和地區(qū)，覆蓋全球73.9%；進口食品金額達到616億美元，成為最大的進口食品國家。其中，進口冷鏈食品逐漸成為食品消費的重要組成部分。2019年，食品冷鏈物流需求量約2.35億噸，同比增長24.65%；物流總額約6.1萬億余元，同比增長27.08%；水海產(chǎn)品進口數(shù)量達440萬多噸，同比增長30.59%，進口金額達158.37億美元，同比增長31.83%。

然而，新冠疫情引發(fā)的涉疫安全事件頻發(fā)，暴露出我國進口冷鏈食品安全監(jiān)管規(guī)制的不足。2020年7月10日，海關(guān)總署通報，大連海關(guān)、廈門海關(guān)在厄瓜多爾冷凍南美白蝦運輸及包裝樣本中檢出新冠病毒核酸陽性。自今年7月以來，我國至少已經(jīng)11次在厄瓜多爾冷凍南美白蝦包裝上檢測出新冠病毒。冷凍海鮮產(chǎn)品存儲溫度低，有利于病毒長久存活，加工、運輸、流通、銷售的任何一個環(huán)節(jié)中存在新冠病毒，都有可能交叉污染或二次污染新冠病毒。因此，補齊監(jiān)管漏洞、加強預(yù)防機制，保護中國經(jīng)銷商、消費者的生命財產(chǎn)安全，維護疫情防控成果刻不容緩。

二、進口冷鏈食品檢疫監(jiān)管的現(xiàn)狀

跨境冷鏈運行包括境外采購、加工、物流、海關(guān)、商檢、關(guān)稅、上岸等諸多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)所涉事項眾多，對專業(yè)知識、語言、操作等要求較高，再加上冷鏈食品全程溫度一致、可監(jiān)控、可追溯的要求以及時間方面的要求等，使得冷鏈食品的監(jiān)管更為復(fù)雜。

1.立法現(xiàn)狀。冷鏈食品涉及到食品安全，進口食品涉及到國際商事活動，因此進口食品涉及國內(nèi)監(jiān)管法規(guī)、跨境電子商務(wù)以及國際公法、國際私法、海洋法等眾多法規(guī)。當前，我國主要的相關(guān)成文法律法規(guī)由《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》、《進出境動植物檢疫法》、《進出口水產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進出口食品安全管理辦法》、《進出口商品檢驗法》等相關(guān)行政法規(guī)構(gòu)成。

（1）《食品安全法》。2009年，我國《食品安全法》在第六章對進口食品做出了專節(jié)規(guī)定。尚無食品安全標準的食品，對于提交安全性評估材料規(guī)定了程序；規(guī)定了出入境檢驗檢疫部采取風(fēng)險預(yù)警和控制措施的義務(wù)；對外國生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)分別建立了注冊與備案制度：規(guī)定了進口食品的中文標簽及銷售記錄保存期限。2015年，《食品安全法》修改，明確了進口食品安全由國家出入境檢驗檢疫部門監(jiān)管；境外生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當對出口到我國的食品及標簽、說明書負責(zé)，而進口商則應(yīng)建立境外企業(yè)審核制度，增加召回規(guī)定；縣級以上食品監(jiān)督門應(yīng)當對進入國內(nèi)市場的進口食品進行管理，必須向出入境檢驗檢疫部門通報。此外，還增加了出入境檢驗檢疫部門收集、匯總進口食品安全信息的規(guī)定，并確立了國家出入境檢驗檢疫部門可以對別國（地區(qū)）的食品安全管理體系和安全狀況進行評估審查的制度。

（2）《進出口食品安全管理辦法》。該辦法自2012年3月開始實施，明確了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主管全國進口食品安全監(jiān)督管理工作，規(guī)定由國家質(zhì)檢總局對進口食品境外生產(chǎn)企業(yè)實施注冊管理，對進口食品的進口商實施備案管理，還規(guī)定對進口食品實行風(fēng)險監(jiān)測。監(jiān)管部門可以將不符合法律要求的進口食品境外生產(chǎn)企業(yè)和出口商、國內(nèi)進口商、報檢人、代理人列入不良記錄名單，對產(chǎn)生違法行為并受到行政處罰的，可以列入違法企業(yè)名單并對外公布。

（3）其他規(guī)范性文件。質(zhì)檢總局頒發(fā)部門規(guī)范性文件，并不定期地發(fā)布針對特定來源地、特定產(chǎn)品的規(guī)范性文件，選擇性地在地域以及時間上加強對進口食品的檢驗檢疫和監(jiān)督管理。2020年8月，海關(guān)總署公布《關(guān)于進口厄瓜多爾冷凍南美白蝦檢驗檢疫要求的公告》，根據(jù)現(xiàn)行多部相關(guān)法律法規(guī)，明確了最新檢驗檢疫進口厄瓜多爾冷凍南美白蝦的要求，包括厄瓜多爾輸華冷凍南美白蝦生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)經(jīng)厄官方批準，并獲得中方注冊等。

（4）國際規(guī)范和標準。1983年由衛(wèi)生部、原農(nóng)牧漁業(yè)部和外交部向國務(wù)院提交了《關(guān)于我國參加聯(lián)合國食品法典委員會的請示》，批準后，中國正式加入CAC，參與到全球食品安全標準的制定中。通過更深入地了解各國進口食品安全系統(tǒng)并及時披露監(jiān)管決策和行動信息，我們可以更快地融入全球監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)過程。

2.監(jiān)管流程。進口食品的貨主或其代理商需向海關(guān)檢驗檢疫機構(gòu)提供《入境貨物報檢單》、貿(mào)易合同、裝箱單、提單和貨運發(fā)票（復(fù)印件）、產(chǎn)地證明、衛(wèi)生評價資料（原件）。對于需辦理進境動植物檢疫審批的食用性動植物產(chǎn)品，應(yīng)具備進境動植物檢疫許可證和生產(chǎn)國（地區(qū)）官方機構(gòu)安全衛(wèi)生證明（原件）。

（1）口岸檢驗檢疫。國家檢驗檢疫部門是進口食品安全監(jiān)管部門，要貫徹“合格準入”的通關(guān)原則。對符合我國國家標準的進口食品、食品相關(guān)產(chǎn)品、食品添加劑發(fā)放檢驗檢疫合格證；對尚無食品安全國家標準的食品，由國家衛(wèi)生行政部門審查后認為符合標準的，方可發(fā)放檢驗檢疫合格證通關(guān)。

（2）境內(nèi)上市流通。2018年黨中央國務(wù)院通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，規(guī)定國家市場監(jiān)督管理總局全面統(tǒng)籌負責(zé)我國食品的安全監(jiān)督，包含通過網(wǎng)絡(luò)渠道進口的食品的安全監(jiān)管。國家市場監(jiān)督管理總局整合相關(guān)職責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)健委、經(jīng)貿(mào)委、海關(guān)等部門協(xié)同，更系統(tǒng)地對進口食品進行監(jiān)管。共分為三個系統(tǒng)，國際共治系統(tǒng)、風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)、預(yù)防系統(tǒng)，其中國際共治系統(tǒng)就是針對進口食品國際規(guī)則管理的職能。

（3）風(fēng)險監(jiān)測?！妒称钒踩ā芬?guī)定，進口冷鏈食品涉及國外食品標準，對我國尚無標準或與我國標準不同的食品要及時做出評估，確保有序性、及時性。對于食品安全事故，相關(guān)部門（如工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)整合而成的市場監(jiān)督管理局）需及時向衛(wèi)生行政部門通報，衛(wèi)生行政部門負責(zé)事故的處理與后續(xù)的預(yù)防。

三、進口冷鏈食品檢疫監(jiān)管的突出問題

1.標準體系不完善。目前冷藏冷凍食品的冷鏈物流標準體系建設(shè)不夠完善，部分領(lǐng)域規(guī)范標準缺失，特別是冷藏冷凍食品溫度控制、品類標準仍然有不少缺項；銷售、貯存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)作業(yè)規(guī)范不夠完善，交接驗收規(guī)則不全，未能全面覆蓋冷鏈環(huán)節(jié)，未能實現(xiàn)有效銜接。

2.監(jiān)管體系不健全。行業(yè)有效監(jiān)管不足，尚未形成穩(wěn)定有效的冷藏冷凍食品銷售監(jiān)管體系；對現(xiàn)有標準規(guī)范的執(zhí)行力不夠，冷鏈溫控跟蹤追溯制度、技術(shù)體系建設(shè)不到位；應(yīng)急響應(yīng)能力有待提高，應(yīng)用信息化不夠科學(xué)、持續(xù)。

3.管理手段不科學(xué)。雖然現(xiàn)有行政法規(guī)中規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形，但在操作上，從輕、減輕的結(jié)果仍然是一定量的罰款，基層執(zhí)法機關(guān)成為 “罰款機關(guān)”。雖有不予處罰的規(guī)定，但必須得是 “沒有造成危害后果”，而《食品安全法》中的法律責(zé)任設(shè)定多是針對外觀行為，并未說明沒有造成危害后果的具體情形，導(dǎo)致“不予處罰”條款適用情形很少，企業(yè)對于自我行為規(guī)范常以繳納罰款背書。

四、健全進口冷鏈食品檢疫監(jiān)管的法律法規(guī)體系

部分地方和企業(yè)已經(jīng)開始利用電子信息化進行食品追溯，溯源信息公開透明，有助于迅速找到風(fēng)險源，增強市場主體自我管理的危機感和責(zé)任感。立法機關(guān)應(yīng)及時配套信息化、追溯和召回制度，爭取盡快作出成文法規(guī)。

加強檢疫監(jiān)管體系建設(shè)，需要明確責(zé)任配置。進口食品供應(yīng)鏈復(fù)雜冗長，涉及參與主體多且分布在多地，應(yīng)當從供應(yīng)鏈的特殊性著手，嚴格遵從國際食品法典委員會“出口方政府理應(yīng)承擔(dān)對其出口食品安全的總體責(zé)任”的規(guī)定，將責(zé)任歸置給出口方政府和國內(nèi)進口商。

在市場參與的內(nèi)部合規(guī)建設(shè)方面，將單一的行政處罰轉(zhuǎn)變成自覺機制，主管部門應(yīng)普法執(zhí)法銜接，讓參與者認識到內(nèi)部防范有利于規(guī)避法律和安全風(fēng)險，進而主動作為。同時建立從業(yè)安全資質(zhì)制度，由專業(yè)從業(yè)人員進行內(nèi)部管理，從而提升內(nèi)部監(jiān)督的基本能力。

在行政處罰的法律設(shè)計上，應(yīng)減少處罰，允許食品安全領(lǐng)域相關(guān)法律有一定的空間進行管理設(shè)計。就《食品安全法》來說，可在類型化規(guī)制標準的基礎(chǔ)上設(shè)定行為糾正規(guī)定，不能單一著重外在客觀行為；應(yīng)明確行為后果的危害程度，而不是以列舉式規(guī)定行為和處罰措施，為規(guī)制機構(gòu)留下合理的裁量空間；提升執(zhí)法過程的回應(yīng)性，提高執(zhí)行的可參照性；在《食品安全法》的基礎(chǔ)上，允許管理部門針出臺更為科學(xué)細化的行政法規(guī)。