杜文俊 陳 超

內(nèi)容提要｜從現(xiàn)有管理視角來看，我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制尚不完善，機制實際運行仍然存在漏洞。責(zé)任部門權(quán)責(zé)利切割界限模糊，案件信息共享極度不對稱以及相關(guān)激勵考核制度缺位等問題成為制約“行刑銜接”工作機制的共性難題。基于機制設(shè)計理論視域，重新解構(gòu)和厘清我國“行刑銜接”工作機制建設(shè)的內(nèi)在機理，同時借鑒歐美發(fā)達國家在行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面的有益經(jīng)驗，當前我國“行刑銜接”機制構(gòu)建完善需要明確責(zé)任部門，走出“反公地悲劇”困境，破解信息壁壘，推動信息共享，同時完善相關(guān)考激勵制度，推動良好的“行刑銜接”機制的構(gòu)建。

一、問題及分析框架

“行刑銜接”①行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，在理論表述中有“兩法銜接”，也有“行刑銜接”，雖二者內(nèi)涵各有側(cè)重，但本文不做概念上的區(qū)分，統(tǒng)稱“行刑銜接”。是我國，特別是地方法治實踐中必然遇到的問題。我國行政機關(guān)不僅有行政權(quán)，而且有執(zhí)法權(quán)，對于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序的行為，首先由行政機關(guān)處罰，情節(jié)嚴重；構(gòu)成犯罪的，由行政機關(guān)移送公安機關(guān)偵查；公安機關(guān)偵查后移送檢察院；檢察院認為必須追究刑事責(zé)任的，向法院提起公訴。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，將“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制”作為全面推進依法治國的重要舉措，開創(chuàng)了“行刑銜接”工作的新局面。黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。必須全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”。同時明確提出“加大對嚴重違法行為處罰力度，嚴格刑事責(zé)任追究”，將“行刑銜接”工作推向新的高度。隨著“行刑銜接”工作的深入推進，“行刑銜接”機制日益成為近年來行政執(zhí)法部門、司法機關(guān)乃至社會各界共同關(guān)注的一項工作，中央及各地行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)等在“行刑銜接”工作方面做了大量積極的探索。

從具體執(zhí)行落實層面上，早在2001 年7月國務(wù)院就頒布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，開啟了“行刑銜接”的良好局面，隨后最高人民檢察院于2001 年12 月頒布《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》加快了“行刑銜接”工作在檢察系統(tǒng)的推進；與此同時，根據(jù)不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域，各部門也紛紛出臺相應(yīng)的規(guī)范文件，如在環(huán)境保護領(lǐng)域，2007 年5 月國家環(huán)境保護總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》；在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，2015 年最高人民檢察院與公安部、最高人民法院、食藥監(jiān)總局聯(lián)合會簽了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》；而在地方立法上各地更是紛紛積極探索，如廣東省珠海市人大常委會在2014 年11 月通過《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》，是全國首部“行刑銜接”工作地方性法規(guī)。該條例對移送案件所需材料、公安機關(guān)審查期限、涉案物品與材料的交接、證據(jù)保全與鑒定問題作了規(guī)定，強化了檢察機關(guān)對銜接工作的監(jiān)督權(quán)，完善了信息平臺運行和管理制度，明確了相關(guān)法律責(zé)任?？梢哉f通過中央文件的重視要求、行政法規(guī)的宏觀架構(gòu)、政府規(guī)章的微觀落實，我國關(guān)于“行刑銜接”已經(jīng)基本建立了相對完善的工作機制。但由于“行刑銜接”涉及面廣、參與主體眾多、程序設(shè)計較為復(fù)雜等多方面原因，導(dǎo)致現(xiàn)有“行刑銜接”機制在實際運行中存在部門協(xié)作相互掣肘、案件移送機制不暢通等諸多問題，最終難以形成打擊違法犯罪的合力，更難以對違法犯罪行為進行有效甄別從而體現(xiàn)司法公正的本質(zhì)精神，使得“行刑銜接”機制雖已建構(gòu)其形，卻難以見其神。

機制設(shè)計理論最早源于國際經(jīng)濟學(xué)界關(guān)于社會主義經(jīng)濟制度的經(jīng)濟效率等問題激烈的辯論，在長期爭論無果的情形下使經(jīng)濟學(xué)家們意識到傳統(tǒng)的經(jīng)濟分析框架無法滿足對現(xiàn)實問題的解決，機制設(shè)計理論由此誕生。機制理論是指對于任意給定的一個經(jīng)濟與社會目標，在個體理性、信息不完全、自由選擇與分散決策的條件下，設(shè)計出一套機制，使得經(jīng)濟活動參與者的個人利益和機制設(shè)計者目標一致。①[美]利奧尼德·赫維茨、斯坦利·瑞特：《經(jīng)濟機制設(shè)計》，田國強等譯，上海：上海人民出版社，2009 年，第4 頁。該理論由美國明尼蘇達大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授利奧· 赫爾維茨（Leonid Hurwicz）等提出，經(jīng)過新澤西普林斯頓高等研究院教授埃瑞克· 馬斯金（Erics. Maskin）和芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授羅格·B. 邁克森（Roger B.Myerson）逐步完善，三位教授也因共同奠定了機制設(shè)計理論的基礎(chǔ)而獲得2007 年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。②The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel 2007, http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic－sciences/laureates/2007/；轉(zhuǎn)引自李文?。骸稒C制設(shè)計理論的產(chǎn)生與理論現(xiàn)實意義》，《學(xué)術(shù)界》2017 年第7 期。機制設(shè)計理論不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)將機制作為已知條件進而研究機制所導(dǎo)致的資源配置的研究方法，其將社會目標作為已知條件和目標，通過探求合理的機制使人們自利行為與既定的社會目標一致。機制設(shè)計理論涉及信息效率和激勵相容這兩個核心要素，信息效率（Informational efficiency）是赫維茨于1960 年發(fā)表《資源配置中的最優(yōu)化與信息效率》中提出的，認為經(jīng)濟人之間需要相互溝通并獲取足夠可靠的信息才能實現(xiàn)資源的有效配置，③Hurwicz L.,Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation, in K.Arrow and S. Karlinand P.Suppes (eds.),Mathematical Methods in Social Sciences, Stanford University Press, 1960.所謂信息效率，即關(guān)于機制、規(guī)則和制度實現(xiàn)既定目標所要求的信息量；也即機制運行的成本，要求所設(shè)計的機制只需要較少的關(guān)于參與者的信息或者較低的信息成本。激勵相融（Incentive compatibility）則是赫維茨1972 年針對保羅·薩繆爾森（Paul Samuelson）有效配置機制在公共物品失靈所提出的理論概念，其內(nèi)涵是指每個理性經(jīng)濟人在追求個人利益最大化目標時，也恰好能實現(xiàn)設(shè)計者所期望達到的目標，即個人目標與所要達成的社會目標根本一致，機制相融概念的引入解決了原有機制設(shè)計中經(jīng)濟互動參與者的激勵問題，從而基本確立了機制設(shè)計理論的分析框架。機制設(shè)計理論的基本思想和框架，不僅影響了包括公共經(jīng)濟學(xué)在內(nèi)的現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)，同時其廣泛應(yīng)用對于解決行政管理、制度設(shè)計、社會學(xué)方面的問題提供了新的思路?！靶行蹄暯印睓C制構(gòu)建和完善是新時代國家治理現(xiàn)代化的重要方面，國家治理現(xiàn)代化其本質(zhì)上就契合機制設(shè)計理論信息效率與激勵相容的精要，因此將機制設(shè)計理論運用于“行刑銜接”機制完善是推進國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。

二、機制設(shè)計理論視域下“行刑銜接”機制審視

機制設(shè)計理論認為，設(shè)計一套好的機制有三個關(guān)鍵詞，帕累托最優(yōu)、信息效率、激勵相容。④[美]利奧尼德·赫維茨、斯坦利·瑞特：《經(jīng)濟機制設(shè)計》，田國強等譯，上海人民出版社，2009 年，第4 頁。圍繞這三個關(guān)鍵詞需要滿足三個條件：資源的有效配置、信息的有效利用和激勵的相容，使得在信息成本最小和激勵相容的情況下實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（一）帕累托改進與“行刑銜接”制度整體設(shè)計

傳統(tǒng)的“行刑銜接”機制運行不暢通造成了違法犯罪行為得不到有效打擊，危害社會穩(wěn)定，同時銜接機制運行梗阻往往又伴隨著政治腐敗，在討論分析“行刑銜接”機制與帕累托改進關(guān)系時，權(quán)力資源配置備受關(guān)注。在整體銜接機制中，行政資源以及司法資源集中在哪個環(huán)節(jié)將嚴重影響到銜接機制的運轉(zhuǎn)和推進，因此進行“行刑銜接”機制設(shè)計時，就要力圖實現(xiàn)權(quán)力資源配置帕累托改進的路徑，也即“在某種經(jīng)濟境況下，如果可以通過適當?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q，在沒有任何人情況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好；亦即在使至少一人變好的情況下，不會導(dǎo)致其他人的情況變壞”。①袁柏順：《論機制設(shè)計理論與腐敗風(fēng)險防控的關(guān)系》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2010 年第6 期。因此帕累托改進可以作為“行刑銜接”機制設(shè)計路徑選擇的指導(dǎo)標準。在現(xiàn)實情況下，“行刑銜接”機制某些設(shè)計難以形成機制運行的最優(yōu)效益，其表現(xiàn)主要在三個方面：一是銜接工作單向性，即行政執(zhí)法機關(guān)將行政執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)的涉嫌刑事犯罪案件移送刑事司法機關(guān)的單向移送方式，而對于刑事司法機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送需要進行行政處罰的案件沒有涉及，反向的信息溝通、案件移送缺乏重視。二是案件移送標準不明晰。行政法規(guī)范常用“情節(jié)嚴重”、“影響惡劣”等詞匯區(qū)分一般違法行為與刑事犯罪，有時定量不準，導(dǎo)致罪與非罪界限模糊。例如刑法關(guān)于逃稅罪規(guī)定中的逃稅數(shù)額、應(yīng)納稅額及其比例、“二次行政處罰”是否有時間限制等問題，有關(guān)部門常常產(chǎn)生認識上的分歧，影響對犯罪行為的及時查處。三是證據(jù)標準不一致。行政執(zhí)法機關(guān)由于取證手段受限、證據(jù)意識不強等問題，只注重收集行政處罰所需證據(jù)，對于其他該收集的證據(jù)未能及時收集，待司法機關(guān)介入時已時過境遷無法再收集，由此也導(dǎo)致一些涉嫌犯罪的案件在移送時，因為證據(jù)收集、固定達不到刑事證據(jù)的要求，案件移送司法機關(guān)后難以處理，影響了行政機關(guān)移送犯罪案件的積極性，最終導(dǎo)致在“行刑銜接”中行政執(zhí)法機關(guān)缺乏移送的積極性。而司法機關(guān)也面臨案件線索偵查難的困境，究其原因，除了制度設(shè)計不科學(xué)缺乏實用性、制度設(shè)計滯后等原因外，重要的原因在于這些制度違反帕累托改進的規(guī)律，使得制度在實際運行中遭受阻撓、架空。

（二）信息效率與“行刑銜接”信息溝通痼疾

信息不管對于誰來說都是一種重要的社會資源?！靶行蹄暯印睓C制不暢重要原因在于，行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)之間的信息不對稱。從行為的違法性程度入手，某一行為需要公權(quán)力予以規(guī)制時，更多會先通過行政執(zhí)法機關(guān)予以行政規(guī)制，僅當其違法程度需要通過刑法評價時，才會動用刑事司法力量對其進行懲處，因此在實踐中前置的行政機關(guān)所能獲取到的信息相對于司法機關(guān)而言會更多，在“行刑銜接”機制中，信息對于發(fā)揮“行刑銜接”機制具有獨特作用。在機制設(shè)計理論中，信息效率強調(diào)的是要盡可能減少機制運行過程中所需要的信息成本，以提高信息利用效率和程度，因此在機制設(shè)計中需要立足于減少運行過程中的信息成本。

從信息效率維度出發(fā)，首先要求信息必須是可得的，但“行刑銜接”中信息的獲取恰恰正是阻礙機制運行的首要因素。比如實踐中，由于執(zhí)法認識、入罪標準等存在分歧等原因，行政執(zhí)法機關(guān)不及時向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，甚至作行政處罰，導(dǎo)致有案不移、以罰代刑；抑或是某些特殊的刑事犯罪，如逃稅罪等，刑法規(guī)定了行政處罰前置的條件，在行政執(zhí)法案件跨地區(qū)情況下，難以掌握涉案對象已受行政處罰的情況，造成犯罪行為無法得到處理。目前，案件線索發(fā)現(xiàn)困境根源在于信息在不同部門之間共享溝通存在極大問題。在信息溝通順暢的基礎(chǔ)上，保證信息溝通效率是其應(yīng)有之義，現(xiàn)代信息技術(shù)高度發(fā)達，中央和地方也紛紛探索構(gòu)建“行刑銜接”信息平臺，但從平臺運作的現(xiàn)實來看，同樣存在諸多弊病，以上海市“行刑銜接”平臺運行為例，存在4 個方面問題，一是接入單位不明確。當前“行刑銜接”信息工作平臺設(shè)置端口的單位22 家，海關(guān)、金融監(jiān)管部門等行政執(zhí)法機關(guān)尚未納入平臺，并且平臺未能及時根據(jù)行政執(zhí)法機關(guān)機構(gòu)改革作出相應(yīng)調(diào)整；二是信息錄入不全面?！靶行蹄暯印庇嘘P(guān)制度僅規(guī)定將移送涉嫌犯罪案件錄入平臺，對行政處罰終結(jié)案件的錄入沒有要求，既不利于行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)共享信息，也使部分可能涉嫌犯罪而僅被行政處罰的案件脫離監(jiān)督視野；三是信息互通共享進展不大，由于行政執(zhí)法機關(guān)的辦案系統(tǒng)與信息共享平臺沒有對接，案件信息采用人工錄入方式，一方面影響了工作積極性，另一方面導(dǎo)致選擇性錄入，信息錄入不及時、不全面、不準確的問題比較突出，嚴重制約了“行刑銜接”工作開展；四是平臺功能尚不完善，“行刑銜接”目前主要是案件移送、偵查、檢察、判決情況的程序性流轉(zhuǎn)，尚不具備案件線索分析、篩選等功能，無法滿足行政執(zhí)法信息實現(xiàn)全面互通共享后對海量執(zhí)法信息數(shù)據(jù)進行分析梳理，篩選重點監(jiān)督線索的發(fā)展要求。可以說雖然推進信息化本意是提高“行刑銜接”的效率，避免不必要的重復(fù)勞動，但因為機制設(shè)計缺陷導(dǎo)致信息化非但不能助力信息共享和傳遞，反而極大增加了行政執(zhí)法部門和司法部門的工作負擔(dān)。

（三）激勵相容與“行刑銜接”的主體責(zé)任

機制設(shè)計理論的另一核心問題是激勵相容，即在給定的機制下，如實報告自己的私人信息是參與者占優(yōu)策略均衡，①Leonid Hurwicz, On Informationally Decentralized Systems, in Radner and McGuire (eds.), Decision and Organization, North-Holland, Amsterdam, 1972.意味著每個參與者按照自利原則追求個人目標，機制實施的客觀效果也能達到制度設(shè)計者所要求實現(xiàn)的目標，即此機制是激勵相容的。當前“行刑銜接”機制運作中激勵策略面臨的首要問題在于“行刑銜接”參與部門職責(zé)尚未完全厘清，導(dǎo)致部門參與出現(xiàn)了消極懈怠，主要體現(xiàn)在，其一主管部門不明確導(dǎo)致執(zhí)行落實困難，從全國來看，各省市“行刑銜接”工作牽頭部門五花八門，包括商委、政法委、檢察院、政府法制部門、政府等。就上?！靶行蹄暯印睜款^部門而言，先后由各級整規(guī)辦、商委、市委政法委等部門牽頭，上級主管部門的反復(fù)更改使得這項跨系統(tǒng)、跨部門、涉及面廣泛的工作長久無法得到有效落實，嚴重制約和影響了“行刑銜接”工作推進。其二“行刑銜接”機制運行參與主體缺位。法院處于刑事訴訟終端，其“行刑銜接”的主體地位、工作責(zé)任有待明確和落實。從“行刑銜接”中央信息平臺的錄入要求看，錄入信息包括了審判情況，而相關(guān)錄入信息的主體設(shè)置為檢察機關(guān)，信息錄入傳遞容易出現(xiàn)不及時、不全面的問題。不僅如此，為推進“行刑銜接”有效落實，中央多次明確對于發(fā)現(xiàn)犯罪線索而未移送司法部門，情節(jié)嚴重的，在將對行政執(zhí)法人員按照刑法予以追究，這就要求進一步明確監(jiān)察委在“行刑銜接”機制中的作用。此外，檢察機關(guān)功能定位也有待明確。檢察機關(guān)對于推進“行刑銜接”工作積極性很高，并在實踐中發(fā)揮了重要作用，但是作為法律監(jiān)督機關(guān)，無法替代黨委、政府承擔(dān)推動這項工作的主體地位和作用。單純依靠相關(guān)的法律文件對各主體職責(zé)進行原則性規(guī)定，缺乏進一步法律規(guī)制予以保障，導(dǎo)致主體參與的外部激勵嚴重不足。

三、歐美發(fā)達國家破解“行刑銜接”困境經(jīng)驗及啟示

“行刑銜接”是世界各國共同面對的法律問題，尤其是美國和歐盟等西方發(fā)達國家在“行刑銜接”機制構(gòu)建上積累了先進的成功經(jīng)驗。盡管在行政執(zhí)法與刑事司法程序和主體設(shè)計上我國與之存在很大的差異，但在結(jié)合我國實際情況的基礎(chǔ)上，對這些國家的豐富經(jīng)驗進行歸納總結(jié)，可以為我國銜接機制完善提供有益借鑒。

（一）美國“行刑銜接”機制相關(guān)經(jīng)驗

美國由于其獨特的聯(lián)邦政體，各州都有自己的憲法，并且各州對行政執(zhí)法權(quán)的授權(quán)都有一定的保留，在這一背景下，各州的“行刑銜接”上表現(xiàn)各異。在中央層面，美國聯(lián)邦憲法也并非是由全國性的立法組織制定的，而是由各州選舉的授權(quán)代表所組成，在案件偵查權(quán)授予上，聯(lián)邦憲法將偵查權(quán)授予不同的行政主體分散行使，其中警察機關(guān)和檢察機關(guān)是主要力量。在不同的行政執(zhí)法機關(guān)，如國土安全部、司法部、交通部等各行政機關(guān)行使偵查權(quán)的都叫聯(lián)邦警察。警察作為案件偵查權(quán)的行使主體在偵查過程中享有絕對權(quán)威，檢察機關(guān)僅僅協(xié)助偵查，遵循被動式的偵查模式，即通常只是在公民請求介入時，才會主動偵查。美國的行政機關(guān)在進行行政督察時，如發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件事實清楚，就將其移交給司法部或檢察官辦公室處理；如證據(jù)不足、事實不清，則交給聯(lián)邦調(diào)查局進行補充調(diào)查。美國的行政機關(guān)都有內(nèi)設(shè)刑事偵查部門，一般工作人員如發(fā)現(xiàn)犯罪線索，直接移交給這些刑偵部門即可。這些內(nèi)設(shè)的刑偵部門負責(zé)對獲取的證據(jù)和調(diào)查到的事實進行初步判斷，當它們認為需要追究刑事責(zé)任時，則轉(zhuǎn)交給專門的探員進行辦理。這些行政主體內(nèi)設(shè)的偵查機構(gòu)在辦理刑事案件時，可以調(diào)動各種人、財、物為案件的辦理提供便利。美國的檢察機關(guān)對案件的辦理享有較大的自由裁量權(quán)，在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中起主導(dǎo)作用。檢察機關(guān)對行政機關(guān)決定不移送起訴的案件享有調(diào)查權(quán)和行政督促權(quán)。檢察機關(guān)認為必要時，可以進行調(diào)查、調(diào)閱相關(guān)材料、傳喚當事人，還可以對相關(guān)瀆職人員提請懲戒。檢察機關(guān)認為行政機關(guān)的不移送理由不成立時，警察機關(guān)必須限時移送。為了給“行刑銜接”創(chuàng)造條件，美國由聯(lián)邦政府出面，將民政、住房、國土、交通、稅務(wù)等部門的零散信息進行統(tǒng)一整合，形成全國性的信息共享平臺。

（二）歐洲“行刑銜接”機制相關(guān)經(jīng)驗

歐洲主要國家英國和法國是“行刑銜接”工作實踐較為完善的國家。英國的檢察制度歷史悠久，檢察體系采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式，檢察系統(tǒng)級別最高的是皇家檢察院。英國各級檢察院都不受地方政府的管轄，獨立行使檢察權(quán)。人事和經(jīng)費分別由上級檢察院直接派遣和調(diào)撥，地方政府不能干涉。負責(zé)偵查的警察系統(tǒng)也獨立于地方政府，由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)。英國檢察機關(guān)的主要職能為刑事公訴，偶爾應(yīng)政府的要求提供一些建議，充當臨時顧問的角色。英國的檢察機關(guān)對行政機關(guān)不享有監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督由治安法院負責(zé)。英國的法律不區(qū)分行政處罰與刑罰，行政處罰實際上屬于輕罪，由治安法官來認定犯罪嫌疑人是否已經(jīng)構(gòu)成犯罪。治安法院不僅負責(zé)輕罪的審理，還負責(zé)刑罰的執(zhí)行。由于地方政府自治程度高，為避免高度自治所導(dǎo)致權(quán)力濫用，英國建立了由行政監(jiān)察專員、行政裁判所、專門法院構(gòu)成的三位一體的法律監(jiān)督體系，對行政主體自由裁量權(quán)予以嚴格限制。特別是將行政監(jiān)察專員設(shè)置在各行政機關(guān)內(nèi)部，主要負責(zé)申訴處理。內(nèi)設(shè)監(jiān)察專員僅對議會負責(zé)，不受行政主體制約。如當事人對行政監(jiān)察專員的處理結(jié)果不服，還可以向法院或行政裁判所提起訴訟。與英國不同，法國是大陸法系國家，其刑事偵查權(quán)由司法警察、檢察官和預(yù)審法官共同行使，①瞿豐：《法國偵查制度簡論》，《政法學(xué)刊》2001 年第2 期。通過設(shè)置在行政機關(guān)內(nèi)部的行政警察與檢察官、司法警察密切配合，對相關(guān)案件進行偵查、取證和制作各種法律文書。當檢察長認為涉案人員已經(jīng)構(gòu)成犯罪且證據(jù)比較充分時，就將案件提交給法院進入預(yù)審程序。預(yù)審程序是法國刑事訴訟的正式程序，銜接初步偵查和提起公訴階段。預(yù)審法官通常根據(jù)案件的具體情況來決定是否移送“輕罪”、“違警”或“起訴”三法庭之一。預(yù)審法官認為證據(jù)不足，則有權(quán)裁定終結(jié)案件。此外，法國十分重視執(zhí)法監(jiān)督工作，它要求行政主體和檢察官在辦理案件時要全程公開，以方便公眾監(jiān)督。它還建立了從中央到地方的一體化信息平臺，公眾可以很方便地在這個公開平臺上查詢到案件的辦理情況，檢察官和預(yù)審法官也可以利用該平臺進行執(zhí)法監(jiān)督。總之，通過多重監(jiān)督，法國將行政主體的自由裁量權(quán)限制在一個比較小的范圍，使行政執(zhí)法和刑事司法初步實現(xiàn)了高效銜接。

在節(jié)能降耗檢測工作中，能源計量技術(shù)發(fā)揮著重要的作用，該技術(shù)的有效應(yīng)用可以極大地提升節(jié)能降耗數(shù)據(jù)采集與監(jiān)測水平。本文主要對能源計量工作在節(jié)能降耗中的作用與地位進行簡要分析，并且從節(jié)能降耗途徑，能源計量的作用以及政策與公共節(jié)能3個角度進行了具體的分析。

（三）歐美“行刑銜接”機制構(gòu)建經(jīng)驗對我國的借鑒意義

從歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接其重要性不言而喻，各個國家都給予了充分的重視，并且都在注重本國國情的基礎(chǔ)上設(shè)計了優(yōu)化的執(zhí)法路徑與司法銜接機制。美國通過建立在行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部內(nèi)設(shè)刑偵部門，來實現(xiàn)對違法行為和犯罪行為的甄別，并且賦予了內(nèi)設(shè)刑偵部門充分的調(diào)查權(quán)限，如在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，美國專門成立FDA 下屬犯罪調(diào)查屬（OCI）負責(zé)食品安全犯罪查處以及藥品醫(yī)療器材領(lǐng)域的違法犯罪查處，其探員享有調(diào)查取證和檢控權(quán)，可以申請并執(zhí)行逮捕、拘留等強制措施，同時在物證技術(shù)支持上，美國已基本實現(xiàn)了從行政執(zhí)法到犯罪懲處的無縫銜接。②戴強：《美國的食品安全管理體系》，《時代經(jīng)貿(mào)》2007年第5 期。英國由于在制裁體系上并沒有行政處罰的相關(guān)規(guī)定，行政處罰直接被視為輕罪，由治安法院進行審理，因此一旦某一行為違反了刑政法律法規(guī)的規(guī)定，則行政相對人的行為屬于犯罪，然后直接由治安法院來統(tǒng)一判決和執(zhí)行，其間不存在行政處罰、行政違法等行為。③蔣絢：《集權(quán)還是分權(quán)：美國食品安全監(jiān)管縱向權(quán)力分配研究與啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015 年第1 期。歐美發(fā)達國家之所以在“行刑銜接”問題上并不存在像我國現(xiàn)階段所面臨復(fù)雜問題其根源在于其特殊的法律制度設(shè)計，雖然這種制度設(shè)計與我國當前的法律制度存在諸多不適配之處，但具體機制設(shè)計的做法還是有一定借鑒價值。從制度設(shè)計上來講，高度信息共享化和職權(quán)劃分專業(yè)化是保障體制運轉(zhuǎn)重要條件，職權(quán)劃分專業(yè)化主要體現(xiàn)在“運動員”與“裁判”相分離的模式，即并非由執(zhí)法機關(guān)來判斷案件的定性。在制度設(shè)計上，兩法銜接的案件受到檢察官與預(yù)審法官雙重監(jiān)督，檢察官指揮整個案件的偵查過程，預(yù)審法官對于案件的定性和分流起決定作用，行政機關(guān)對于案件偵查其實起到的只是輔助作用，行政權(quán)力比較小。①方立新：《西方五國司法通論》，人民法院出版社，2000 年版，第266 頁。高度信息化主要體現(xiàn)在通過不同制度設(shè)計，能夠推動案件信息在不同部門流轉(zhuǎn)的有效性、真實性和及時性，避免因信息獲取問題導(dǎo)致案件偵查受阻。如歐美相關(guān)國家都通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立較為全面的案件信息共享平臺，同時由于執(zhí)法部門本身內(nèi)嵌犯罪調(diào)查屬，其偵查的證據(jù)標準的統(tǒng)一性也很大程度避免了因證據(jù)問題產(chǎn)生“行刑銜接”的障礙；為保證信息在不同機構(gòu)之間傳遞的有效及時性，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺實現(xiàn)對信息高度的統(tǒng)一和標準化是共性的做法，如法國兩法銜接案件從被發(fā)現(xiàn)起就上網(wǎng)公開，檢察官和民眾都能看到，檢察官通過網(wǎng)絡(luò)記錄案件偵辦，更好發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，可以說全面推動案件信息網(wǎng)絡(luò)共享是作為未來兩法銜接工作方向。

四、我國“行刑銜接”機制完善的對策建議

基于上述分析，結(jié)合歐美發(fā)達國家有益探索，機制設(shè)計理論視角下我國“行刑銜接”工作機制完善應(yīng)該形成制度聯(lián)動效應(yīng)，逐步完善行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接機制的立體建構(gòu)。具體而言，未來我國“行刑銜接”機制完善的主要措施包括：

（一）通過目標責(zé)任制破解“反公地困局”

“行刑銜接”工作是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程，涉及部門多，牽涉到各方面的利益，而在具有緊密組織合作關(guān)系的部門之間，銜接工作容易達成；而相互對立、關(guān)系疏遠的部門之間，“行刑銜接”則往往難以實現(xiàn)，②劉楊：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的二元格局及其法治后果——以食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的經(jīng)驗為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020 年第34 卷第1 期。因此需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決思想認識、職責(zé)分工、利益分歧等問題，推動部門之間緊密的合作關(guān)系。這項工作必須堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、相關(guān)部門分工負責(zé)，齊抓共管。從近年“行刑銜接”實踐情況看，由檢察院或政府職能部門牽頭完成難度很大，也很難有效推進。目前，根據(jù)中央依法治國委員會的架構(gòu)，各地各級黨委設(shè)立了依法治市辦，組織協(xié)調(diào)轄區(qū)法治建設(shè)工作?！靶行蹄暯印弊鳛槿嫱七M依法治國的重要措施，建議由市依法治市辦牽頭，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市“行刑銜接”工作。市委政法委作為司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，協(xié)助市依法治市辦，指導(dǎo)協(xié)調(diào)公安、檢察、法院開展“行刑銜接”工作。同時，需要明確“行刑銜接”中相關(guān)的部門的職責(zé)和分工，做到各司其職，各盡其職，協(xié)同推進“行刑銜接”工作。其具體責(zé)任流程簡析流程如下：

圖 “行刑銜接”各相關(guān)部門職責(zé)分工流程簡析圖

表：“行刑銜接”信息平臺信息共享范圍

（二）通過技術(shù)更新暢通信息共享

針對目前“行刑銜接”工作中存在的銜接機制不順、信息化平臺推進乏力等問題，關(guān)鍵在于加快“行刑銜接”信息共享平臺建設(shè)，充分發(fā)揮信息平臺在推進“行刑銜接”工作的作用，在此基礎(chǔ)上完善相應(yīng)的實體案件移送反饋機制。具體而言：

1、充分利用信息技術(shù)，保障共享平臺建設(shè)。首先需要推進執(zhí)法辦案的互通共享。通過政府統(tǒng)一信息化數(shù)據(jù)庫將行政處罰案件信息導(dǎo)入至信息共享平臺，切實解決信息共享平臺執(zhí)法信息人工錄入問題，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享，便于公安、檢察、監(jiān)察機關(guān)全面掌握行政處罰信息，及時發(fā)現(xiàn)和查辦犯罪案件、監(jiān)督線索。其次，明確執(zhí)法信息共享范圍。共享案件信息并不僅僅是行政執(zhí)法機關(guān)將案件共享于公安機關(guān)、檢察機關(guān)，公安機關(guān)和檢察機關(guān)也要將行政執(zhí)法機關(guān)共享案件的處理或監(jiān)督結(jié)果共享于行政執(zhí)法機關(guān)。第三，進一步完善平臺功能。研發(fā)行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)的分析處理模塊，設(shè)定數(shù)據(jù)監(jiān)控內(nèi)容、指標和條件，及時捕捉和發(fā)現(xiàn)可能涉罪的案件信息，強化對公安機關(guān)偵查工作、檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能的分析篩選功能。最后，明確平臺運行管理部門。確定牽頭組織部門的同時，建議明確相關(guān)信息技術(shù)部門負責(zé)對信息共享平臺實施統(tǒng)一管理，落實信息共享平臺的日常管理、技術(shù)開發(fā)和經(jīng)費保障，確保平臺順暢運行。

2、大力優(yōu)化管理流程，完善銜接工作機制。首先要建立案件雙向移送反饋機制?！靶行蹄暯印币獜膯蜗虻囊扑拖螂p向交流轉(zhuǎn)變，既要建立行政執(zhí)法機關(guān)向刑事司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的機制，也要建立刑事司法機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政違法線索機制。公安、檢察、法院在辦案中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，要及時通報行政執(zhí)法機關(guān)予以相應(yīng)的行政處罰；對于經(jīng)審查不構(gòu)成犯罪，決定不立案、撤銷案件、不起訴、作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，需要予以行政處罰的，通報行政執(zhí)法機關(guān)予以行政處罰；對于判處職業(yè)禁業(yè)令的罪犯，應(yīng)當通報相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)，便于行政執(zhí)法機關(guān)加強職業(yè)資格審查、落實從業(yè)限制有關(guān)規(guī)定。其次，明確案件移送程序。規(guī)定案件移送和受理期限、隨案移送的案件材料種類、委托檢驗鑒定的主體等，明確涉嫌犯罪案件移送標準參照刑事案件立案追訴標準。最后，建立配套的工作機制。規(guī)定聯(lián)席會議、案件通報、備案審查、信息反饋、雙向咨詢等工作機制，保障行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效、順暢。

（三）通過落實激勵相容重構(gòu)監(jiān)管體系

目前“行刑銜接”工作機制未得到有效落實的重要原因就是沒有實行嚴格的考核和監(jiān)督制度，各行政執(zhí)法機關(guān)推進銜接工作的隨意性較大。因此要求各部門提高對“行刑銜接”工作的重視程度，同時通過信息平臺建設(shè)推動“行刑銜接”全流程監(jiān)督體系的構(gòu)建。

1. 充分利用信息平臺，發(fā)揮線上監(jiān)督功能。傳統(tǒng)的紙面流轉(zhuǎn)過程中，檢察機關(guān)難以及時介入進行立案監(jiān)督。通過“行刑銜接”平臺，在案件采取電子化流轉(zhuǎn)過程中，行政機關(guān)在移送案件的第一時間就可以同時分送至檢察院的監(jiān)督賬號，對于移送案件的證據(jù)標準、移送反饋的時限、立案與否的決定等及時開展監(jiān)督。借助電子化手段，使實時監(jiān)督成為可能。同時也要相關(guān)配套制度來確保法律監(jiān)督職責(zé)的落實。建議針對“行刑銜接”平臺的使用和運行應(yīng)制定明確的規(guī)則和相關(guān)考核辦法，使銜接平臺真正能夠運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮應(yīng)有作用。

2. 完善平臺統(tǒng)計功能，夯實監(jiān)管數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。針對部分單位平臺使用率不高的現(xiàn)狀、可能會導(dǎo)致流程超期的問題。建議增加短信或郵件提醒功能：到期前5 天起提醒承辦人員、到期前3 天起提醒負責(zé)人，超期后提醒相關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)啟動監(jiān)督流程。同時，在系統(tǒng)中增加通訊錄功能，各賬號均有明確的聯(lián)絡(luò)員和負責(zé)人，如有調(diào)整應(yīng)及時在系統(tǒng)中更新，案件移送時將案件聯(lián)系人作為必填字段，便于及時溝通，以應(yīng)對移送反饋不及時等問題。

3. 豐富平臺績效指標，完善責(zé)任追究機制。在信息平臺現(xiàn)有分類、分地區(qū)統(tǒng)計功能基礎(chǔ)上增加：案件證據(jù)達標率、移送反饋流程超期率、立案率等統(tǒng)計功能，為執(zhí)法監(jiān)管、考核提供堅實基礎(chǔ)。針對目前相關(guān)部門對“行刑銜接”重視程度不夠的問題，建議將“行刑銜接”工作納入對地方黨委、行政執(zhí)法機關(guān)的績效評價體系，通過立法完善對行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的責(zé)任追究機制，詳細規(guī)定問責(zé)程序如何啟動、啟動主體、如何進行問責(zé)、問責(zé)的依據(jù)等，使責(zé)任追究機制具有可操作性，同時修訂相關(guān)法律，將責(zé)任追究落到實處。