劉佳娉

（長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

引言

洞庭湖素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱，平原區(qū)有良田1000萬(wàn)畝，以種植糧食、棉花為主，是我國(guó)十大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地之一。關(guān)注洞庭湖區(qū)土壤資源的保護(hù)，才能確保糧食的安全，保障人體健康。但長(zhǎng)期以來(lái)洞庭湖上游沿途礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和湖區(qū)周邊分布的眾多工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)，使許多金屬礦質(zhì)元素和大量污染物排入湖區(qū)水體，各種渠道進(jìn)入水體中的污染物又沉積在土壤中；湖區(qū)發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用不合理的耕作方式，更是導(dǎo)致大規(guī)模農(nóng)藥、化肥的噴施造成土壤面源污染。而土壤的污染直接導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，以往的魚米之鄉(xiāng)的糧食被檢測(cè)出重金屬含量超標(biāo)，茶園嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，也直接影響到洞庭湖區(qū)內(nèi)茶葉整體品質(zhì)的下降。面對(duì)如此嚴(yán)重的湖區(qū)土壤污染問(wèn)題，至今為止我國(guó)卻沒(méi)有專門的法律制度對(duì)洞庭湖土壤資源進(jìn)行保護(hù)和管理，這就給湖區(qū)土壤資源保護(hù)留下了法律空白。

一、國(guó)外對(duì)湖區(qū)土壤資源保護(hù)法律制度研究之現(xiàn)狀

（一）美國(guó)

國(guó)外對(duì)于湖區(qū)的土壤資源保護(hù)主要集中在對(duì)于湖區(qū)濕地的保護(hù)角度。美國(guó)的濕地面積分布非常廣泛，對(duì)濕地的研究成果也相當(dāng)豐富。在早期美國(guó)對(duì)濕地的研究主要集中在對(duì)海濱鹽化地和紅樹(shù)林沼澤的研究，同時(shí)在上世紀(jì)80 年代末，完成了對(duì)美國(guó)境內(nèi)濕地資源的編排和繪圖，高度重視濕地的生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能，為之后濕地保護(hù)政策的研究和制定奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)確立了美國(guó)濕地保護(hù)立法方面研究的方向?，F(xiàn)今美國(guó)還成立了擁有一千多名正式會(huì)員的研究濕地的專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體“濕地科學(xué)家協(xié)會(huì)”，該協(xié)會(huì)每年都會(huì)召開(kāi)專門針對(duì)濕地研究的學(xué)術(shù)討論會(huì)，從不同角度對(duì)濕地進(jìn)行研究。

（二）英國(guó)

英國(guó)作為濕地公約締約國(guó)，其濕地資源非常豐富，為了加強(qiáng)對(duì)濕地資源的保護(hù)，英國(guó)構(gòu)建了歐盟和國(guó)際條約、中央政府法律和各聯(lián)邦法律三大部分構(gòu)成的濕地保護(hù)法律體系。由于英國(guó)濕地的所有權(quán)有國(guó)有和私有之分，對(duì)于國(guó)有濕地主要通過(guò)政府的嚴(yán)格監(jiān)管予以保護(hù)；而對(duì)于私有濕地則是通過(guò)公共購(gòu)買或者簽訂行政合同的形式來(lái)進(jìn)行監(jiān)管和保護(hù)的。濕地自然保護(hù)區(qū)制度是英國(guó)采取的最主要的保護(hù)方式，成立濕地保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)對(duì)濕地自然保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，而政府各部門在各自所管轄的范圍內(nèi)幫助濕地保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，這是英國(guó)濕地管理方面的鮮明特征。為了激發(fā)公眾參與濕地保護(hù)的熱情，英國(guó)政府盡可能的將濕地保護(hù)地區(qū)所帶來(lái)的資源效益分享給與濕地相關(guān)的居民。

（三）德國(guó)

德國(guó)也在湖泊濕地保護(hù)層面取得了突出成就，比如德國(guó)在1959 年就與奧地利、瑞士合作成立了博登湖國(guó)際水域保護(hù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱IGKB），在開(kāi)展國(guó)際合作的過(guò)程中制定了一些列環(huán)境保護(hù)政策來(lái)保護(hù)和治理博登湖。

（四）日本

日本由于自身資源的匱乏，其相當(dāng)珍視本國(guó)的自然資源。日本也沒(méi)有專門針對(duì)濕地保護(hù)的綜合立法，但是卻有很對(duì)法律中都涉及對(duì)濕地的保護(hù)。比如，對(duì)濕地系統(tǒng)中特定區(qū)域或者某個(gè)自然資源的保護(hù)：《河川法》《自然保護(hù)法律》《瀕臨野生動(dòng)植物保護(hù)法》等；還有對(duì)濕地生產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管控的法律：《漁業(yè)法》《水污染控制法》等。在對(duì)琵琶湖的保護(hù)方面日本擁有很多成功的經(jīng)驗(yàn)和寶貴的參考，日本在湖區(qū)保護(hù)方面非常重視協(xié)調(diào)和公眾參與管理。

縱觀國(guó)外的研究狀況，仍然沒(méi)有專門針對(duì)湖區(qū)的土壤資源保護(hù)的規(guī)定，對(duì)于湖區(qū)土壤資源保護(hù)參照水污染防治法或者參照土壤資源保護(hù)的規(guī)定適用。但是這樣忽視了湖區(qū)土壤資源的獨(dú)特性。

二、國(guó)內(nèi)對(duì)湖區(qū)土壤資源保護(hù)法律制度研究之現(xiàn)狀

（一）對(duì)土壤資源的法律保護(hù)

《土地管理法》作為一部保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地資源的法律，其涉及湖區(qū)土地資源保護(hù)的規(guī)定在第三十九條，對(duì)圍湖造田的行為做出了禁止性的規(guī)定，要求有計(jì)劃有步驟地退耕還湖。這一規(guī)定是通過(guò)限制土地資源擴(kuò)張的方式來(lái)恢復(fù)湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境，這僅僅是土壤資源保護(hù)的一個(gè)方面?，F(xiàn)今湖區(qū)土壤資源利用呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，這種原則性的規(guī)定過(guò)于片面，不利于保護(hù)的有效開(kāi)展。當(dāng)然《土地管理法》作為一種普適性的法律，其規(guī)定也可以適用于對(duì)湖區(qū)土壤資源的保護(hù)，只是缺乏針對(duì)性。

在《水土保持法》中為了防止湖區(qū)水土流失做出規(guī)定：要求在河流的兩岸以及湖泊和水庫(kù)的周邊，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)營(yíng)造植物保護(hù)帶。禁止開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)植物保護(hù)帶。

于2018 年正式頒布的《土壤污染防治法》，使得防治土壤污染領(lǐng)域有了一部綜合性的法律作為指導(dǎo)，但是該法并沒(méi)有涉及對(duì)湖區(qū)土壤資源保護(hù)，湖區(qū)土壤資源的特殊性還沒(méi)有得到重視。

綜上，專門針對(duì)湖區(qū)的土壤資源法律層面的保護(hù)還處于缺位的狀態(tài)，對(duì)于湖區(qū)土壤資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)行為缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致湖區(qū)土壤資源的功能不斷下降、面積出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象。

（二）對(duì)湖區(qū)的法律保護(hù)

《水污染防治法》只是原則性的規(guī)定了組織開(kāi)展江河、湖泊、濕地保護(hù)與修復(fù)，因地制宜建設(shè)人工濕地、水源涵養(yǎng)林、沿河沿湖植被緩沖帶和隔離帶等生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工程。

而目前只有《太湖流域管理?xiàng)l例》是專門針對(duì)某一特定湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)。其規(guī)定雖然是針對(duì)太湖這一特定湖區(qū)，但是它也反映了湖區(qū)一些共同的問(wèn)題，比如：要在太湖流域推廣測(cè)土配方施肥、精準(zhǔn)施肥、生物防治病蟲害等先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，減少化肥、農(nóng)藥使用量，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。同樣也規(guī)定了不得在太湖岸線圍湖造地。而這些問(wèn)題在洞庭湖區(qū)域同樣存在，也需要采取措施加以控制和保護(hù)。

（三）對(duì)濕地的法律保護(hù)

我國(guó)雖然濕地的類型豐富，數(shù)量眾多，但是我國(guó)卻沒(méi)有一部專門針對(duì)濕地保護(hù)的基本法律，而是將濕地作為環(huán)境資源的一個(gè)資源類型納入環(huán)境保護(hù)的部門法中予以調(diào)整。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第二條對(duì)環(huán)境進(jìn)行界定時(shí)，首次將濕地納入了環(huán)境的概念中，作為環(huán)境的要素之一，使?jié)竦氐谋Ｗo(hù)有了法律依據(jù)。

其他的法律法規(guī)中有的對(duì)自然資源的保護(hù)做出了規(guī)定，濕地作為自然資源的一種必然受到調(diào)整和保護(hù)。比如：《憲法》明確規(guī)定：“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或破壞自然資源”；在刑法中還專門針對(duì)破壞自然資源的行為規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”。有的法律專門對(duì)濕地中的某個(gè)要素進(jìn)行保護(hù)和調(diào)整，比如：保護(hù)濕地生物多樣性的《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等；保護(hù)和調(diào)控濕地水環(huán)境的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等；還有對(duì)濕地資源合理有效利用進(jìn)行規(guī)范的《土地管理法》《森林法》《漁業(yè)法》等。

2000 年《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》正式頒布施行，該計(jì)劃提出了關(guān)于濕地保護(hù)的行動(dòng)綱領(lǐng)與指導(dǎo)思想，其中洞庭湖被列為了國(guó)家重點(diǎn)濕地。2005 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》，把洞庭湖列入了濕地保護(hù)與恢復(fù)的重點(diǎn)工程范圍之內(nèi)。2013 年國(guó)家林業(yè)局頒布《濕地管理規(guī)定》，明確了濕地保護(hù)范圍，進(jìn)一步確立了我國(guó)濕地保護(hù)管理體制。

目前，我國(guó)對(duì)于洞庭湖的保護(hù)在立法上大多是一些總體性、原則性的規(guī)定。而零散地分布在法律法規(guī)中有關(guān)于對(duì)湖區(qū)、對(duì)土壤資源保護(hù)的法律規(guī)定，缺乏從洞庭湖的地方特性出發(fā)采取有針對(duì)性的保護(hù)措施。

三、洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)之現(xiàn)狀

（一）洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)并沒(méi)有專門針對(duì)洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)的立法，而且現(xiàn)行涉及到洞庭湖區(qū)自然資源保護(hù)的規(guī)定還零散地分布在一些地方性法規(guī)以及政策性文件中，對(duì)于湖區(qū)土壤資源的保護(hù)，要么是將其納入水資源方面從湖區(qū)的角度加以保護(hù)，要么從土地資源方面禁止圍湖造田、有計(jì)劃有步驟地退耕還湖。。湖南省制定的與洞庭湖有關(guān)的地方性法規(guī)主要有《湖南省濕地保護(hù)條例》《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》《湖南省漁業(yè)條例》《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》《湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例》《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例>辦法》等，這些法規(guī)大多是從規(guī)范開(kāi)發(fā)利用自然資源的角度出發(fā)，對(duì)于湖區(qū)自然資源保護(hù)的內(nèi)容就比較少，而專門針對(duì)洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)的內(nèi)容就更少了。

而《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水土保持法>辦法》和《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》中也只粗略的規(guī)定了要求采取措施加強(qiáng)流域水土保持綜合治理，保護(hù)水土資源。

這些規(guī)定都無(wú)法體現(xiàn)湖區(qū)土壤資源的特色，湖區(qū)土壤資源的狀況在很大程度上會(huì)受到湖區(qū)水體狀況的影響，湖區(qū)土壤資源在與水體長(zhǎng)期進(jìn)行能量互換的過(guò)程中，也產(chǎn)生了污染因子的動(dòng)態(tài)交換。現(xiàn)行的法律法規(guī)很難權(quán)衡到洞庭湖區(qū)土壤資源的特殊性，使得其脆弱的生態(tài)環(huán)境無(wú)法得到有效的保護(hù)。

（二）洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)的管理現(xiàn)狀

目前對(duì)于洞庭湖區(qū)土壤資源以及其他資源的保護(hù)主要是通過(guò)建立自然保護(hù)區(qū)的方式來(lái)進(jìn)行的，已經(jīng)建立有兩個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和三個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。這五個(gè)保護(hù)區(qū)最早的是于1984 年成立，1993 年升級(jí)為國(guó)家級(jí)的東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)，位于岳陽(yáng)市；另一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是于2013 年升級(jí)的西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)，位于漢壽縣。三個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)是1991 年建立的南洞庭湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，位于沉江市；2000 年建立的集成麋鹿省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，位于華容縣和2001 年建立的橫嶺湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，位于湘陰縣。每個(gè)自然保護(hù)區(qū)都各自成立了自己的管理機(jī)構(gòu)，洞庭湖區(qū)作為一個(gè)整體，被人為地分割成多個(gè)部分被分別進(jìn)行管理和保護(hù)。而由于各個(gè)保護(hù)區(qū)發(fā)展水平的不平衡，尤其是東洞庭湖作為洞庭湖的主體部分，其自建立以來(lái)通過(guò)各種渠道向國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織爭(zhēng)取了充足的資金，為保護(hù)區(qū)工作的順利開(kāi)展提供了保障。由于政府的關(guān)注和重視程度不同，導(dǎo)致各個(gè)保護(hù)區(qū)取得的工作成效也不一致。

而非自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的湖區(qū)土壤資源的保護(hù)則依賴于具有普適性的保護(hù)土壤資源的法律法規(guī)，由土壤所在地的政府根據(jù)職責(zé)實(shí)行監(jiān)管。而具有普適性的法律法規(guī)是針對(duì)普遍性問(wèn)題，洞庭湖區(qū)土壤資源的實(shí)際情況具有自身特點(diǎn)，與普遍情況不完全一致，這種普適性的規(guī)定缺乏操作性和針對(duì)性。

2007 年6 月份，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于成立洞庭湖濕地保護(hù)委員會(huì)的通知》，正式成立了洞庭湖濕地保護(hù)管理委員會(huì)。2007 年12 月14 日，國(guó)家發(fā)改委正式發(fā)文批準(zhǔn)長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。長(zhǎng)株潭城市群“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建立，將帶動(dòng)和加快洞庭湖地區(qū)的生態(tài)建設(shè)進(jìn)程，為洞庭湖生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護(hù)工作和“綠色湖南”建設(shè)創(chuàng)造更好的條件。

近年來(lái)，在湖南省立法機(jī)關(guān)、湖南省政府、學(xué)界學(xué)者的共同努力下，洞庭湖區(qū)的自然資源保護(hù)方面獲得了一些比較成功的經(jīng)驗(yàn)。但是迄今為止，我國(guó)也沒(méi)有就洞庭湖區(qū)的土壤資源保護(hù)進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究，或者制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例，也沒(méi)有形成符合自身情況的管理體制。在這樣的情形下，開(kāi)展洞庭湖區(qū)土壤資源保護(hù)法律制度的研究就顯得非常必要。