□呂俊延

（同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海200082）

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中對(duì)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提出一系列要求，主要包括“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”“運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段”“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息”和“實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”[1]等。2020年3月29日至4月1日，習(xí)近平在浙江考察時(shí)再次指出：“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)……治理能力現(xiàn)代化?！盵2]區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的合理應(yīng)用，可以對(duì)建設(shè)一體化政務(wù)平臺(tái)、數(shù)字政府建設(shè)、扁平化管理、數(shù)據(jù)共享、保護(hù)隱私方面有所突破，對(duì)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制、提高政府治理現(xiàn)代化水平有很重要的實(shí)踐價(jià)值。本文擬從大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府治理的“技術(shù)之困”、區(qū)塊鏈技術(shù)之特點(diǎn)、應(yīng)對(duì)政府治理困境的實(shí)施路徑三個(gè)方面加以闡述。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理“技術(shù)之困”

互聯(lián)網(wǎng)的普及使人們進(jìn)入信息時(shí)代。信息時(shí)代催生“智慧政府”的建設(shè)。黃仁宇曾指出，古代中國因政治架構(gòu)過于早熟而沒有形成“數(shù)目字管理”，因此長期處于落后狀態(tài)[3]（p230-235）。這里的“數(shù)目字管理”可以說就是目前以數(shù)據(jù)應(yīng)用為導(dǎo)向的技術(shù)治理。如今，信息技術(shù)的迭代發(fā)展推動(dòng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)作為第五項(xiàng)生產(chǎn)要素成為政府治理的基礎(chǔ)性信息，也是推動(dòng)政府治理革新的重要資源。政府部門需不斷提高大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理能力，借治理的智能化而實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)一方面可以使政府獲取更廣泛的、更全面的信息，提高決策的合理化程度；另一方面可以將紛繁復(fù)雜的多元異構(gòu)數(shù)據(jù)快速轉(zhuǎn)換成可利用的有效信息，從而提高政府的治理能力。由此，“數(shù)據(jù)治國”的理念應(yīng)運(yùn)而生[4]（p62）。然而，大數(shù)據(jù)在助推政府走向智慧治理的同時(shí)，也給政府治理提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）政府治理回應(yīng)性不足

政府治理的回應(yīng)性本質(zhì)上是一種政府與公民雙向互動(dòng)的過程。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，政府治理回應(yīng)性不足主要表現(xiàn)為“策略式回應(yīng)”和責(zé)任意識(shí)淡化。首先，數(shù)據(jù)的海量性容易使政府在龐雜的信息面前忽視微觀上的精確度，這在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為政府的“策略式回應(yīng)”。大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息的迅猛增長使政府需要掌控的數(shù)據(jù)越來越多，形成了基于數(shù)據(jù)的“知識(shí)鴻溝”[5]。一方面，政府為了掌控公眾偏好以及政策效果等治理信息，強(qiáng)化了對(duì)公民需求的策略性回應(yīng)[6]（p52-67）。政府傾向于選擇性回應(yīng)那些容易引發(fā)群體行動(dòng)或與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)訴求，而忽視公民的其他公共服務(wù)的訴求，進(jìn)而弱化政府與公眾間的有效互動(dòng)。另一方面，由于大量的數(shù)據(jù)信息的生成路徑不甚嚴(yán)謹(jǐn)，政府部門基于劣質(zhì)數(shù)據(jù)的海量挖掘可能造成數(shù)據(jù)失真和數(shù)據(jù)異化。海量的、低質(zhì)量的數(shù)據(jù)可引發(fā)“顯著性檢驗(yàn)”的問題。如果政府決策建立在失真的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，則會(huì)加大公共政策偏離現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策一定程度上淡化了政府的責(zé)任意識(shí)。政府在對(duì)技術(shù)的革新持開放態(tài)度的同時(shí)，也應(yīng)搭建一個(gè)合理、有序的政府回應(yīng)體系。但是，隨著群眾政治參與意愿的增強(qiáng)和信息渠道的拓寬，日益凸顯政府回應(yīng)性不足的問題。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)時(shí)代下，人們獲取信息的渠道更加通暢，因而更容易獲得政府信息，并積極參與到政府治理的過程之中。這就要求政府與社會(huì)之間打破壁壘，在助推社會(huì)便捷式參與政治的同時(shí)，積極、有效地回應(yīng)公民訴求。而數(shù)據(jù)算法的“科學(xué)化”和“專業(yè)化”的幻覺使政府官員患上了“工具依賴癥”。一旦因數(shù)據(jù)或算法的缺陷而陷入決策失誤，政府很容易程式化地將責(zé)任推給算法或算法公司，進(jìn)而導(dǎo)致政府部分決策缺乏回應(yīng)性和針對(duì)性。

（二）政府組織精簡化有限

政府治理一般沿用科層制結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)之間和層級(jí)之間會(huì)形成各種壁壘。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，會(huì)部分重塑政府的組織架構(gòu)，減少機(jī)構(gòu)間的壁壘，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，但也要警惕“ 數(shù)學(xué)破壞的武器”[7]（p1-14）。隨著數(shù)據(jù)信息的極度累積，對(duì)其分析和解讀所依賴的鮮活個(gè)體也會(huì)日益增多，這就必然會(huì)造成政府權(quán)力的強(qiáng)化和組織規(guī)模的進(jìn)一步膨脹。這種基于大數(shù)據(jù)的算法不僅是技術(shù)的更新，更是一種權(quán)力形態(tài)的最新展現(xiàn)——算法政治也就應(yīng)運(yùn)而生[8]（p3）?？梢姡髷?shù)據(jù)的應(yīng)用并沒有瓦解舊有的政府架構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，而是受其影響和制約，甚至可以說是既有結(jié)構(gòu)的映射。

“智慧歐洲”計(jì)劃的總設(shè)計(jì)師杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）認(rèn)為，第三次科技革命打破了金字塔式的政府組織模式，并重塑了權(quán)力關(guān)系[9]（p70）。大數(shù)據(jù)技術(shù)擴(kuò)大了公民的信息和知識(shí)的占有量，在一定程度上削弱了政府部門對(duì)信息的獨(dú)控權(quán)。信息共享驅(qū)動(dòng)共同決策，這從某種程度上使公民越來越不滿于傳統(tǒng)金字塔式政府組織對(duì)政治參與的阻礙。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，現(xiàn)有的垂直式以及等級(jí)式的政府組織模式與公民迫切的參與訴求之間出現(xiàn)明顯的不適應(yīng)性。若大數(shù)據(jù)時(shí)代僅是簡單嫁接傳統(tǒng)的政府組織模式，后果將是進(jìn)一步固化臃腫的組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)而阻滯政府治理能力的提升。這必將促使政府改變傳統(tǒng)垂直單向度的權(quán)力運(yùn)作模式，建立一個(gè)自適應(yīng)治理機(jī)制，以合理地向非政府行為體分配決策權(quán)[10]（p306-322）。但技術(shù)具有兩面性，它既為改善人民生活條件提供了手段，同樣也成為疏遠(yuǎn)人民的工具。技術(shù)邏輯和官僚制邏輯的關(guān)系產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性張力，必須通過進(jìn)一步的技術(shù)革新和制度變革加以克服。而如何進(jìn)一步變革技術(shù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散化和組織架構(gòu)的精簡化，就對(duì)政府治理的技術(shù)手段提出了更高的要求。

（三）政府運(yùn)作開放度較低

建設(shè)開放型政府是國家實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然要求?，F(xiàn)階段，政府在開放性建設(shè)方面主要存在三個(gè)問題：一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度有限，尚未充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的效用；二是政府部門數(shù)據(jù)資源條塊分割嚴(yán)重，碎片化難以有效整合；三是大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策容易將政府部門引向“算法黑箱”的困境，降低決策的透明度。大數(shù)據(jù)算法決策中程序不公開以及過程不透明的特點(diǎn)，將政府的最終決策權(quán)轉(zhuǎn)移給沒有感情的算法，而算法往往內(nèi)嵌偏見，影響公平公正信息的提供[11]（p3-16）?？此瞥浞诌\(yùn)用工具理性而做出的決策，反而因沒有“合感情性”，極大侵蝕政府決策的合法性[12]（809-828）。此外，部分政府官員在維穩(wěn)邏輯、避責(zé)邏輯以及晉升邏輯的作用下，難以深入貫徹與落實(shí)大數(shù)據(jù)所蘊(yùn)藏的價(jià)值內(nèi)涵。保守的治理理念加之“算法黑箱”的內(nèi)在邏輯，共同阻礙了政府運(yùn)作開放程度的提升。

政府開放數(shù)據(jù)的能力決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度。官僚科層體制、碎片化的性質(zhì)以及各部門間數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，則影響了政府開放數(shù)據(jù)的能力。由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作啟動(dòng)較晚，導(dǎo)致大量的數(shù)據(jù)處于尚未開放的狀態(tài)。實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨著三大挑戰(zhàn)：信息不對(duì)稱、公共精神缺失以及相關(guān)配套制度不完善。這些挑戰(zhàn)使政府開放數(shù)據(jù)的意愿與有效執(zhí)行之間產(chǎn)生“中梗阻”。因此，需要進(jìn)一步推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)，通過新技術(shù)的應(yīng)用，滿足人們的知情權(quán)，以解決開放政府建設(shè)中的問題。

政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)時(shí)面臨著諸多挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)看到，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的“技術(shù)之困”很大程度上植根于大數(shù)據(jù)技術(shù)的特點(diǎn)，并受制于技術(shù)水平的局限性。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理涌現(xiàn)出的回應(yīng)性不足、精簡化有限以及開放度較低等問題，是因?yàn)閿?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理多為業(yè)務(wù)流程的轉(zhuǎn)變，而非全面改善政府的數(shù)字化能力。對(duì)此，需要思考以下三個(gè)問題：第一，數(shù)據(jù)是否等于事實(shí)本身？大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理提出了新的要求，政府需要過濾無效的誤導(dǎo)信息。數(shù)據(jù)的海量性使政府獲取的數(shù)據(jù)質(zhì)量無法保證，若過度依賴甚至迷信低劣的數(shù)據(jù)勢必影響政府有效回應(yīng)民眾的訴求。第二，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府組織是否是既有結(jié)構(gòu)的投射？傳統(tǒng)官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)技術(shù)革命的治理需求，因此，需要突破層級(jí)化的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府組織的精簡化，而這是大數(shù)據(jù)無法改善之處。第三，數(shù)據(jù)算法是否進(jìn)一步造成政府決策的“黑箱”運(yùn)作，降低決策的透明度？數(shù)據(jù)的使用和開放，必須以制定內(nèi)部的保護(hù)政策為前提，只有在保護(hù)的基礎(chǔ)上才能開放、才能共享、才能提供使用。因此，政府應(yīng)探索新的技術(shù)工具來實(shí)現(xiàn)政府治理的變革。

二、區(qū)塊鏈技術(shù)的內(nèi)涵和特征

區(qū)塊鏈中所有的交易存儲(chǔ)在分類賬中，所涉及的節(jié)點(diǎn)都有一個(gè)分類記賬的副本。每一個(gè)區(qū)塊記有一次交易，該區(qū)塊會(huì)根據(jù)前排區(qū)塊的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行運(yùn)算，然后自動(dòng)生成“時(shí)間戳”。而區(qū)塊是有效事務(wù)的時(shí)間戳批次，新的交易出現(xiàn)時(shí)，則須緊跟上一區(qū)塊（信息塊）。所有的“塊”相連形成“鏈”，因此命名為“區(qū)塊鏈”。區(qū)塊鏈技術(shù)在不同的節(jié)點(diǎn)上存儲(chǔ)相同的信息，只有當(dāng)節(jié)點(diǎn)達(dá)成一致時(shí)才會(huì)添加新的信息。所有節(jié)點(diǎn)都保有完整的信息，大大減少了對(duì)一個(gè)中心的依賴，降低了系統(tǒng)故障所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。將區(qū)塊鏈技術(shù)與政府治理相結(jié)合，進(jìn)而打造區(qū)塊鏈支持下的智能型政府，是政府治理現(xiàn)代化的一個(gè)切入點(diǎn)。區(qū)塊鏈在政府采購、專利保護(hù)、政府文件公開、簽證護(hù)照辦理、人力勞動(dòng)力數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等領(lǐng)域的深度應(yīng)用，有利于優(yōu)化政府部門的政務(wù)服務(wù)。區(qū)塊鏈技術(shù)的可擴(kuò)展能力增加了社會(huì)信任度，對(duì)經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生了重要影響。具體而言，區(qū)塊鏈主要有如下特征：

（一）多中心化

從歷史發(fā)展的角度來看，大多數(shù)政府的組織形式都是沿著一個(gè)中心的模式運(yùn)行。之所以采取“中心化”的模式，很大程度上是為了集中力量調(diào)配資源來進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)。然而，這一模式的弊端也十分明顯。它不僅加大了信息交流和傳遞的成本，也使下級(jí)組織被動(dòng)地接受上級(jí)的信息[13]（p33-43）。自區(qū)塊鏈問世以來，多中心化一直被視為其核心屬性。中心依然存在，只不過是多中心狀態(tài)下弱化的中心控制，其架構(gòu)和治理都是多中心的[14]（p12-23）。此外，從存儲(chǔ)的角度上看，區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)有效存儲(chǔ)在不同的主體上，并形成廣泛的共識(shí)，不存在一個(gè)中心掌握所有存儲(chǔ)權(quán)，因此區(qū)塊鏈的存儲(chǔ)也是多中心化的。

（二）數(shù)字信任

理論和實(shí)踐均可證明，互信的社會(huì)治理成本最低。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）將信任視為重要的社會(huì)資本，只有實(shí)現(xiàn)高度的社會(huì)信任[15]（p360），社會(huì)才會(huì)健康而有序地發(fā)展。技術(shù)的進(jìn)步使得人類社會(huì)從“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”向“后信任社會(huì)”邁進(jìn)。區(qū)塊鏈數(shù)字信任的機(jī)理體現(xiàn)在，人們可以信任整個(gè)系統(tǒng)，而不必去信任所有的參與者。它的優(yōu)勢在于其不需要信任一個(gè)第三方（如公證人），而是通過加密代碼強(qiáng)制執(zhí)行指令，以保護(hù)參與者免受欺詐風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，區(qū)塊鏈?zhǔn)莿?chuàng)造信任的機(jī)器。區(qū)塊鏈技術(shù)通過建立一個(gè)數(shù)字信任機(jī)制，為人類創(chuàng)造高度信任的社會(huì)提供可能性和制度基礎(chǔ)。分布式的賬本通過數(shù)據(jù)共享，彌補(bǔ)了第三方擔(dān)保的缺陷，推動(dòng)數(shù)字信任社會(huì)的建立[16]（p6-10）。當(dāng)公民和政府共享記錄訪問權(quán)時(shí)，不信任的可能性就會(huì)降低。

（三）可匿名性

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，人們在享受網(wǎng)絡(luò)帶來便捷的同時(shí)，隱私權(quán)常常遭受侵犯。大數(shù)據(jù)時(shí)代，處處留痕可尋，事事有跡可查。人們對(duì)自身隱私遭受侵犯的“嗅覺”正在失靈，“我的數(shù)據(jù)，我卻作不了主” 的情況日益蔓延[17]。如何保護(hù)個(gè)人隱私成為人們?nèi)找骊P(guān)注的話題。在匿名方之間創(chuàng)建可靠的交易流的能力，使區(qū)塊鏈有望解決公民隱私泄露的困境。匿名意味著“未命名或未被識(shí)別”，在區(qū)塊鏈的程序運(yùn)作過程中，由于各節(jié)點(diǎn)間的信息交換都在固定算法上操作，系統(tǒng)可以自行判斷交易是否有效。因此，區(qū)塊鏈中只能查到交易的轉(zhuǎn)賬記錄，而無法獲知交易主信息，這極大地保護(hù)了用戶的隱私，也有利于交易信用的累積。

（四）不易篡改

各級(jí)政府網(wǎng)站承載著巨量的公民信息和政府?dāng)?shù)據(jù)資源，一旦中心化存儲(chǔ)的信息遭受黑客攻擊或者被篡改，將嚴(yán)重威脅政府安全，后果不堪設(shè)想。區(qū)塊鏈的不易篡改特性，將有效保護(hù)政府網(wǎng)站儲(chǔ)存數(shù)據(jù)的安全。數(shù)據(jù)一旦上傳到區(qū)塊鏈中，所有的記錄都會(huì)在多個(gè)賬本中被保存下來，且很難對(duì)所有賬本同時(shí)進(jìn)行修改。這是因?yàn)椋總€(gè)鏈上信息的更改都會(huì)立即顯示在用戶的分類賬副本上，并賦予參與者加密的權(quán)限，使其無法更改或刪除信息。因此，每個(gè)新塊都永久鏈接到牢不可破的鏈上。數(shù)據(jù)的不易篡改性可搭建客戶間的相互信任機(jī)制，在保證數(shù)據(jù)安全的同時(shí)形成共識(shí)。為了區(qū)塊鏈中的數(shù)據(jù)安全，開發(fā)者會(huì)建立一個(gè)訪問密鑰。數(shù)據(jù)如果被篡改，則前一個(gè)密鑰就會(huì)失效。因此，一般情況下很難對(duì)區(qū)塊鏈中存儲(chǔ)的信息進(jìn)行偽造或虛構(gòu)。

基于上述四大特點(diǎn)，區(qū)塊鏈能夠改變信息的傳遞方式、提高組織的協(xié)作效率，可有效解決大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的“技術(shù)之困”。如果說人工智能是一種生產(chǎn)力，能提高生產(chǎn)的效率，使人類更快、更有效地獲得更多的財(cái)富，那么區(qū)塊鏈就是一種生產(chǎn)關(guān)系。人工智能以及大數(shù)據(jù)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了政府治理工具的改進(jìn)，而區(qū)塊鏈技術(shù)將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理的革新[18]（p44-50）。具體而言，區(qū)塊鏈技術(shù)可用于解決當(dāng)前治理系統(tǒng)中回應(yīng)性不足的問題，提高公共服務(wù)活動(dòng)的有效性。它還有利于形成規(guī)模適度、架構(gòu)合理的政府治理模式，從而實(shí)現(xiàn)政府治理部門的精簡化和扁平化。此外，區(qū)塊鏈技術(shù)使政府工作更加透明，進(jìn)而降低運(yùn)行成本，推動(dòng)政務(wù)的進(jìn)一步公開。于是，在逐漸認(rèn)識(shí)區(qū)塊鏈價(jià)值的基礎(chǔ)上，世界各地政府部門都開始探索區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)政府治理的革新方式。

三、以“善智”促“善治”：區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)政府治理的革新

信息時(shí)代下，社會(huì)日新月異而導(dǎo)致危機(jī)事件頻發(fā)，因此，人類逐步邁向了一個(gè)高危的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。政府管理者如何改善公共服務(wù)的供給，并降低社會(huì)公眾的不安情緒，將成為衡量政府治理成效的關(guān)鍵因素。而隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，以大數(shù)據(jù)、人工智能以及區(qū)塊鏈為代表的新興技術(shù)正成為推動(dòng)政府部門職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力。這就要求政府部門轉(zhuǎn)變治理理念，主動(dòng)根據(jù)技術(shù)變革的需求推動(dòng)治理方式的重塑，以“善智”促進(jìn)“善治”，充分發(fā)揮技術(shù)推動(dòng)治理變革的作用。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用深刻地影響著政府治理體系的運(yùn)作，使政府愈發(fā)成為一個(gè)回應(yīng)性、精簡化和開放性的治理系統(tǒng)。

（一）以區(qū)塊鏈技術(shù)督促政府的回應(yīng)性

政府回應(yīng)是善治的基礎(chǔ)，其本質(zhì)是官民互動(dòng)[19]（p31-52）。政府部門是作為雙重角色存在的，既是民眾利益的代表者也是民眾訴求的回應(yīng)者[20]（p6）。政府治理必須圍繞公眾的訴求進(jìn)行，并建設(shè)渠道暢通的回應(yīng)機(jī)制，只有這樣才能建成人民滿意的“無縫隙政府”[21]（p231）。具體而言，政府的回應(yīng)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是政府建設(shè)責(zé)任型政府的意愿；其二是政府通過供給服務(wù)滿足民眾訴求。責(zé)任心是提升政府回應(yīng)性的基礎(chǔ)，有效供給公共服務(wù)是回應(yīng)性的結(jié)果。政府的回應(yīng)性、責(zé)任性與服務(wù)性密不可分[22]（p36-41）。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)政府回應(yīng)性的革新可通過構(gòu)建責(zé)任型政府與服務(wù)型政府而體現(xiàn)。

1.以技術(shù)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建設(shè)責(zé)任型政府。

安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾指出，政府必須要對(duì)民眾的需求做出合理回應(yīng)，因而有效的政府往往都是“市場”驅(qū)動(dòng)的。當(dāng)政府充分回應(yīng)并滿足了公民以及市場的需求時(shí)，才能稱之為責(zé)任政府[23]（p61）。責(zé)任型政府的實(shí)質(zhì)是政府機(jī)關(guān)為增強(qiáng)治理的合法性與有效性而采取的一種政府運(yùn)作形式，是政府從“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任本位”的一種外在顯現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策并不必然引領(lǐng)責(zé)任型政府的建設(shè)。這就需要有外在的監(jiān)督機(jī)制促使政府決策的公共性。區(qū)塊鏈技術(shù)不易篡改以及可回溯的特征，可有效解決該問題。鏈上可溯的技術(shù)特點(diǎn)使得政府行為得到有效約束和監(jiān)督，這種壓力倒逼政府從過去的被動(dòng)式回應(yīng)轉(zhuǎn)向滿足性響應(yīng)。信息的可回溯性也促使政府提升了匯聚民情的能力和對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)能力，進(jìn)而形成一個(gè)政府和公民間雙向互動(dòng)的回應(yīng)機(jī)制。

2.以技術(shù)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府。

建設(shè)服務(wù)型政府的理念自后工業(yè)時(shí)代被提出以來，始終伴隨著科技進(jìn)步而不斷完善和發(fā)展。公共服務(wù)的供給成為公民信任政府的一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。新公共服務(wù)理論將政府的作用界定為服務(wù)而非掌舵，強(qiáng)調(diào)了政府與公民雙向互動(dòng)的新型管理模式[24]（p61）?！罢僭齑髱煛贝骶S·奧斯本（Da?vid Osborne）指出，政府官員要有“顧客”意識(shí)與服務(wù)理念，盡可能滿足公民的需要[25]（p175）。政府部門應(yīng)主動(dòng)挖掘公民的潛在需求，將未來的顧客轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的顧客，在前瞻性的服務(wù)中，引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步[26]（p48-52）。區(qū)塊鏈技術(shù)為服務(wù)型政府的塑造提供了重要契機(jī)，這種塑造主要表現(xiàn)為以下兩種形式。

首先，在服務(wù)的質(zhì)量上，區(qū)塊鏈技術(shù)拓寬了政府與民眾之間互動(dòng)的方式和渠道，可有效賦予服務(wù)型政府新的生命力。數(shù)字化時(shí)代，我們每一個(gè)人已經(jīng)不可避免地被數(shù)字化，變成了一堆數(shù)據(jù)的合體。區(qū)塊鏈技術(shù)可以創(chuàng)建一個(gè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，便于第三方在此進(jìn)行信息驗(yàn)證，這就加強(qiáng)了對(duì)公民隱私的保護(hù)。“區(qū)塊鏈＋政務(wù)”服務(wù)模式可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)結(jié)合大數(shù)據(jù)作為切入點(diǎn)，去解決開放共享數(shù)據(jù)所帶來的信息安全問題。在提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，保障公民的個(gè)人隱私不被盜用、公民自身的合法權(quán)益受到保護(hù)。一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)可以拓寬政府的公共服務(wù)渠道。它打破了政府單一主導(dǎo)、“自上而下”的管理模式，為供給高質(zhì)量公共服務(wù)打開方便之門。另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的個(gè)性化。服務(wù)型政府的本質(zhì)是根據(jù)民眾的需要來供給服務(wù)。政府通過搭建區(qū)塊鏈大數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成個(gè)體的數(shù)據(jù)檔案，為供給個(gè)性化的公共服務(wù)提供技術(shù)支撐。此外，區(qū)塊鏈技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用可以使政府跳出信任危機(jī)的泥淖，節(jié)省運(yùn)行成本。

其次，在服務(wù)的效率上，區(qū)塊鏈技術(shù)將優(yōu)化服務(wù)流程，開拓線上服務(wù)的渠道，助力政府提供智慧服務(wù)。政府部門在本地部署各自的區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)，使得其分布式賬本與業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)保持同步。同時(shí)，只有數(shù)據(jù)的哈希值會(huì)被存儲(chǔ)到區(qū)塊鏈中，并不會(huì)同步完整的原始數(shù)據(jù)。每條數(shù)據(jù)的哈希值只有數(shù)十字節(jié)，可以以極小的數(shù)據(jù)帶寬消耗來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)記錄的安全同步，減少各部門的工作量使得政府工作者的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不用全量、冗余地復(fù)制到中心化數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)中，從而減少了信息化服務(wù)中心對(duì)中心化系統(tǒng)的維護(hù)負(fù)擔(dān)。區(qū)塊鏈技術(shù)可以將學(xué)籍信息、財(cái)務(wù)記錄、護(hù)照信息、醫(yī)療信息等公民個(gè)人隱私數(shù)據(jù)完整地保存在同一個(gè)平臺(tái)中，并為每個(gè)對(duì)象提供一個(gè)永久的可供驗(yàn)證的數(shù)字身份[27]（p29）。在這種情況下，政府將依靠個(gè)人信用記錄，而不是其他條件來提供公共服務(wù)。此外，區(qū)塊鏈賬本的使用可以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)、版權(quán)等方面的確權(quán)認(rèn)證，簡化交易和登記的流程。政府部門通過加密訪問可驗(yàn)證的聲明來驗(yàn)證公民身份，這將簡化繁瑣的服務(wù)程序，提高公共服務(wù)的供給效率。

（二）以區(qū)塊鏈技術(shù)促進(jìn)機(jī)構(gòu)的精簡化

精簡型政府建設(shè)的首要追求是：政府以最小組織規(guī)模和最少組織架構(gòu)達(dá)到市場利益最大化和政府秩序最優(yōu)化。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，有利于政府規(guī)模和組織架構(gòu)精簡化的革新。

1.區(qū)塊鏈技術(shù)為政府規(guī)模的精簡化提供可能。

系統(tǒng)權(quán)變組織理論強(qiáng)調(diào)環(huán)境對(duì)政府規(guī)模的作用。政府應(yīng)適應(yīng)外界的不斷變化，尋求與環(huán)境的最大一致性。因此，政府規(guī)模應(yīng)該是不確定的，應(yīng)伴隨與之相關(guān)的外界環(huán)境變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。其中技術(shù)環(huán)境的優(yōu)化，有利于組織規(guī)模進(jìn)一步精簡化。區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N與組織結(jié)構(gòu)直接相關(guān)的技術(shù)，多中心治理機(jī)制則是區(qū)塊鏈技術(shù)的核心。區(qū)塊鏈為包括官僚主義在內(nèi)的現(xiàn)有政府治理模式的革新提供了技術(shù)工具[28]（p7-19）。

引入多中心治理的理念可有效解決政府規(guī)模膨脹的難題。該理論主張?jiān)谡卫碇写蚱茊我恢行牡闹卫矸绞?，并設(shè)置多維的制度以加強(qiáng)政府、市場、社會(huì)三者間的協(xié)同共治[29]（p11-12）。各治理主體由于受自身利益的驅(qū)使，通常不傾向于緊密合作。而多中心、跨界互聯(lián)、多方參與正是區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展內(nèi)核。區(qū)塊鏈技術(shù)可以搭建任由公民核查的完整數(shù)據(jù)庫，摒棄政府在治理過程中全權(quán)托管的單一管理角色。在區(qū)塊鏈多中心技術(shù)的輔助下，各部門的協(xié)同治理將成為可能。政府治理借助區(qū)塊鏈技術(shù)分散治理結(jié)構(gòu)并實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同治理，可有效控制組織規(guī)模。

2. 區(qū)塊鏈技術(shù)有利于實(shí)現(xiàn)政府組織架構(gòu)的扁平化。

現(xiàn)行科層制的政府組織架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密性、穩(wěn)定性以及高效性，使組織僵化、官僚氣濃厚[30]（p226）。傳統(tǒng)官僚制自上而下推動(dòng)決策的實(shí)施，由于職級(jí)較多，層級(jí)間信息溝通不暢。因此，科層制勢必要隨著技術(shù)環(huán)境、政府理念的變化不斷革新，而扁平制組織可能成為一個(gè)適應(yīng)新治理生態(tài)的政府架構(gòu)。政府治理過程中，技術(shù)的雙向賦權(quán)有效地拉近了政府與公民間的距離。區(qū)塊鏈的多中心化的特性打破了以前“中心化”信息存儲(chǔ)和傳遞的方式，由原來“一中心”存儲(chǔ)、層級(jí)傳遞的方式轉(zhuǎn)為多中心存儲(chǔ)、平鋪傳遞的方式。這種方式有兩個(gè)優(yōu)勢，一是減少信息傳遞的層級(jí)，二是降低因?qū)蛹?jí)架構(gòu)的過濾性而導(dǎo)致的信息傳遞的失真性。

區(qū)塊鏈多中心化的技術(shù)縮短了政府信息向下傳遞的時(shí)間，使得政府發(fā)布的相關(guān)信息可以直接越過中間層級(jí)，快速到達(dá)基層部門或公民的手中。區(qū)塊鏈技術(shù)的不易篡改、可追溯性和多中心等特性，可以減少不同層級(jí)政府部門間的數(shù)據(jù)鴻溝，使得各個(gè)節(jié)點(diǎn)的參與者都可以平等地介入管理，進(jìn)而為政府扁平化治理提供技術(shù)鋪墊[31]（p67-78）。與此同時(shí)，來自基層部門的重要信息也可以直接傳遞到上級(jí)政府手中，從而保證了信息的真實(shí)性與時(shí)效性。區(qū)塊鏈技術(shù)的有效應(yīng)用成為信息直達(dá)民眾的“直通車”，有效縮短了政府與民眾之間信息傳遞的時(shí)間。傳遞層級(jí)的縮減，有利于政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的流程再造，減少層級(jí)內(nèi)耗，促進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)的扁平化。

（三）以區(qū)塊鏈技術(shù)提升政府的開放性

開放型政府是比透明型政府更高一層的價(jià)值目標(biāo)，其中公眾參與和信息公開是其核心內(nèi)容。開放型政府不僅需要有效調(diào)動(dòng)公民的參政議政熱情，更需要加強(qiáng)公民對(duì)政府行為的監(jiān)督。構(gòu)建開放型政府是確保政府行為合法性的內(nèi)在依據(jù)和外在要求。引導(dǎo)公民積極參與公共事務(wù)有利于形成開放共享的治理網(wǎng)絡(luò)，通過官民互動(dòng)以增加彼此信任。政府工作不斷公開、透明的過程是政府逐步建立公眾信任的過程。因?yàn)楫?dāng)個(gè)人能夠追蹤到任何影響其生活的信息來源時(shí)，他們更有可能增加對(duì)政府的信任度，這也是保障公民基本權(quán)利的體現(xiàn)。區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)政府治理開放性的革新，集中體現(xiàn)在鼓勵(lì)多元共治和推動(dòng)透明型政府建設(shè)兩個(gè)方面。

1.以區(qū)塊鏈技術(shù)搭建多元共治平臺(tái)。

政府治理經(jīng)歷了一個(gè)治理邏輯更迭，即從強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的“科層治理”，到以市場為主的“市場治理”，再到發(fā)揮市場與社會(huì)結(jié)合作用的“多頭治理”的變遷。區(qū)塊鏈技術(shù)用分布式賬本的形式，實(shí)現(xiàn)底層數(shù)據(jù)的互聯(lián)共通，為社會(huì)和市場參與政府治理提供了可能。在科層制內(nèi)，區(qū)塊鏈技術(shù)可以作為機(jī)構(gòu)交流的共同交易層，擺脫傳統(tǒng)政府部門中“信息孤島”的狀態(tài)，使部門間合作成為可能。區(qū)塊鏈技術(shù)通過促進(jìn)信息在不同主體間的聯(lián)通，為社會(huì)、市場和科層制內(nèi)部協(xié)同治理搭建了數(shù)據(jù)平臺(tái)。

此外，區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)鏈上實(shí)現(xiàn)了全流程可溯。政府信息被記錄于一個(gè)高度公開、防止篡改的區(qū)塊鏈中，從而保證了公民的知情權(quán)。同時(shí)，政府的行為也將得到有力監(jiān)督。區(qū)塊鏈賬本高度公開的特性，使得一切交易行為都將公之于眾，難以藏匿。區(qū)塊鏈技術(shù)不易篡改的特點(diǎn)可以確保將政府治理過程的真實(shí)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)給公民，便于發(fā)揮公民監(jiān)督政府的職能。公民可以全程追蹤政府?dāng)?shù)據(jù)的來源與用途，有利于實(shí)現(xiàn)政府信息的開放與共享。這種公民選擇性參與治理的過程，通過弱化的中心控制避免直接民主下的“選民冷漠”[32]（p187-194）。例如，公民借助區(qū)塊鏈技術(shù)全程可溯、不易篡改的特點(diǎn)，可以對(duì)政府部門公共預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，有選擇地加入政府治理過程中。

2.以區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)透明型政府建設(shè)。

政府治理引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，可以提高政府運(yùn)行的透明度。使用區(qū)塊鏈對(duì)數(shù)據(jù)及多方哈希進(jìn)行記錄同步，能夠留下不可篡改且發(fā)生時(shí)間明確的數(shù)據(jù)記錄?；诖擞涗?，內(nèi)部審查人員能夠清楚地進(jìn)行穿透式監(jiān)管。此外，分布式賬本系統(tǒng)可將政務(wù)數(shù)據(jù)同步更新到網(wǎng)絡(luò)中，使每個(gè)參與者都能夠通過區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的可信節(jié)點(diǎn)對(duì)記錄在區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)性驗(yàn)證，促使政務(wù)服務(wù)變得陽光、透明、可信。區(qū)塊鏈的應(yīng)用使得政府部門的職能公信力與技術(shù)公信力疊加提升，從而更好地履行陽光型政府的定位。公民不必因辦理某一事項(xiàng)而向互不統(tǒng)屬的政府部門提交各項(xiàng)證明，政府機(jī)構(gòu)也可以有效杜絕信息的重復(fù)錄入[33]（p11-17）。例如，應(yīng)用區(qū)塊鏈中的“時(shí)間戳”，可提供一個(gè)完整的不易篡改的數(shù)據(jù)庫，可在行政審批、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、藥品監(jiān)管等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用[34]（p9）。區(qū)塊鏈的分布式共享賬本還可用于政府招標(biāo)領(lǐng)域，解決招投標(biāo)面臨的消息不公開、過程不規(guī)范、監(jiān)管成本高等難題。智能合約可讓政府直接在區(qū)塊鏈上處理招標(biāo)數(shù)據(jù)，進(jìn)而將整個(gè)招標(biāo)過程公之于眾。線上智能合約保證了招投標(biāo)流程按照既定規(guī)則運(yùn)行，從而避免招投標(biāo)規(guī)則被中途篡改。目前，這一技術(shù)已在政務(wù)實(shí)踐中得到應(yīng)用。例如，青島市政府借鑒硅谷模式，利用區(qū)塊鏈建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)于開放共享數(shù)據(jù)的權(quán)限設(shè)置，從而降低了關(guān)鍵數(shù)據(jù)泄露或被非法使用的風(fēng)險(xiǎn)。

從某種程度上講，工業(yè)文明以技術(shù)進(jìn)步為標(biāo)志。技術(shù)的社會(huì)屬性是其根本屬性，即它不僅是社會(huì)發(fā)展的成果，同時(shí)也是撬動(dòng)社會(huì)發(fā)展的杠桿。但是技術(shù)不是純粹的存在之物，也是經(jīng)過組織建構(gòu)的秩序化與制度化的存在。就技術(shù)發(fā)展與政府治理變革的關(guān)系來看，雖然尚無足夠的證據(jù)表明技術(shù)革新會(huì)直接誘發(fā)政府治理的變革，但技術(shù)的不斷進(jìn)步勢必會(huì)提高政府治理的精準(zhǔn)度和效率，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安。區(qū)塊鏈技術(shù)不僅為我們展現(xiàn)了便捷社會(huì)的美好圖景，也為政府治理變革提供了一種有效的路徑。作為一種革新的力量，區(qū)塊鏈技術(shù)從回應(yīng)、精簡和開放三個(gè)維度，促進(jìn)責(zé)任型、服務(wù)型、精簡型以及開放型政府的建設(shè)（見表1）。政府運(yùn)作過程中通過發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)的價(jià)值和功用，可以架起技術(shù)革新政府治理的橋梁，以“善智”推動(dòng)“善治”的達(dá)成。

表1 區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)政府治理的革新

四、結(jié)論

政府治理現(xiàn)代化的變革是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，而區(qū)塊鏈的出現(xiàn)為創(chuàng)新政府治理方式提供了技術(shù)支撐。政府治理的技術(shù)化傾向已成為現(xiàn)代政府治理中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。區(qū)塊鏈技術(shù)可有效解決以大數(shù)據(jù)為核心的政府治理難題。這一技術(shù)不僅為我們展現(xiàn)了便捷社會(huì)的美好圖景，也為政府治理變革提供了一種有效的路徑。當(dāng)政府部門應(yīng)用區(qū)塊鏈實(shí)現(xiàn)的公共利益超過所需成本時(shí)，區(qū)塊鏈應(yīng)用就會(huì)不斷發(fā)展壯大，并為政府治理提供良好的技術(shù)基礎(chǔ)。這就要求政府部門轉(zhuǎn)變治理理念，主動(dòng)根據(jù)技術(shù)變革的需求推動(dòng)治理方式的重塑，以充分發(fā)揮技術(shù)推動(dòng)治理變革的作用。這種轉(zhuǎn)變不應(yīng)局限于單純的渠道或治理方式的轉(zhuǎn)變，而應(yīng)是理念、模式和文化等整體的發(fā)展重塑。當(dāng)前，以數(shù)據(jù)化驅(qū)動(dòng)的政府治理仍未能形成融合性的高質(zhì)量的治理體系，政府內(nèi)部還需完善治理機(jī)制、創(chuàng)新技術(shù)模式，以整體性為導(dǎo)向釋放政府治理的動(dòng)能與效率。

回應(yīng)、精簡和開放是區(qū)塊鏈技術(shù)革新政府治理的三個(gè)維度。其中，回應(yīng)以責(zé)任的承擔(dān)和服務(wù)的供給為表征；精簡以組織規(guī)模的整合和架構(gòu)的扁平為內(nèi)容；開放則以多主體參與和工作公開為核心。其應(yīng)用深刻影響著政府治理的運(yùn)作，使政府愈發(fā)成為一個(gè)回應(yīng)的、精簡的和透明的治理系統(tǒng)。三個(gè)維度的實(shí)現(xiàn)可有效增強(qiáng)體制的包容性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的整體智治。同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，雖然區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中有豐富的應(yīng)用場景，但是不可避免地還面臨諸多的挑戰(zhàn)[35]。例如，多中心化的區(qū)塊鏈系統(tǒng)如何保證在如此大數(shù)據(jù)量的情況下正常運(yùn)作，并且順利解決全國范圍內(nèi)大量跨部門的數(shù)據(jù)按需共享并且相互保密，以及保證所有數(shù)據(jù)的合法性、安全性受到有關(guān)部門的監(jiān)管。對(duì)此，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府工作者智治思維的培訓(xùn)，促進(jìn)智治與傳統(tǒng)治理的有效融合；另一方面應(yīng)夯實(shí)智治的法治基礎(chǔ)，對(duì)區(qū)塊鏈應(yīng)用的邊界予以明確規(guī)定，做好公民隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等工作。