趙云鋒 楊陳靜

（1.瀘州長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)研究中心,四川 瀘州 646000 2.中共瀘州市委黨校,四川 瀘州 646000）

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在多年的環(huán)境管理工作中，采取制訂排放標(biāo)準(zhǔn)、新建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物總量減排管理、危險(xiǎn)廢物規(guī)范處置、飲用水源地保護(hù)、河湖長(zhǎng)制度、生態(tài)修復(fù)工程等等措施，加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理治理，各項(xiàng)工作取得了積極成效。

2018年4月26日，總書記《在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話》中第三個(gè)問題“加大推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的工作力度”中提出“要落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制。中央層面要做好頂層設(shè)計(jì)，主要是管兩頭，一頭是在政策、資金等方面為地方創(chuàng)造條件，另一頭是加強(qiáng)全流域、跨區(qū)域的戰(zhàn)略性事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查。省的層面主要是做到承上啟下，把黨中央大政方針和決策部署轉(zhuǎn)化為實(shí)施方案，加強(qiáng)指導(dǎo)和督促，推動(dòng)工作開展。市縣層面主要是因地制宜，推動(dòng)工作落地生根?！蓖ㄟ^近十年參與地方環(huán)境保護(hù)工作體會(huì)，各地要有效落實(shí)黨中央的生態(tài)文明建設(shè)要求，應(yīng)在體制機(jī)制、工作推進(jìn)、成效考核等方面精心研究，明確思路，狠抓落實(shí)。

一、在環(huán)境管理體制機(jī)制上，以各級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)發(fā)揮首要作用

1984 年，國(guó)家層面成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，委員會(huì)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員和有關(guān)部、委、局、直屬機(jī)構(gòu)及有關(guān)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)成員組成，主任由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，副主任和委員由委員會(huì)成員單位的部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)或主要領(lǐng)導(dǎo)成員兼任。主要任務(wù)是研究、審定、組織貫徹國(guó)家環(huán)境保護(hù)的方針、政策和措施，組織協(xié)調(diào)、檢查和推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作。2018 年5 月18日至19 日，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開?？倳浽谥v話中強(qiáng)調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。

近年來，各地紛紛成立、調(diào)整、完善本級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，并建立健全環(huán)境保護(hù)委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制，使其在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮協(xié)調(diào)、調(diào)解、督促等作用。因此，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)是上至國(guó)務(wù)院、下至縣級(jí)政府都普遍設(shè)立的機(jī)構(gòu)，工作方向、對(duì)象明確，工作運(yùn)行機(jī)制類似，能夠在工作運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)上下銜接、左右互通。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員單位囊括了項(xiàng)目審批、建設(shè)、生活污染等相關(guān)單位，改變了以往讓生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗抓環(huán)保工作的模式。通過環(huán)境保護(hù)委員會(huì)綜合推進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善與治理，克服了生態(tài)環(huán)境部門勢(shì)單力薄、管排管不了建等弊端。

相較于其他的臨時(shí)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，如“河長(zhǎng)”“湖長(zhǎng)”“井長(zhǎng)”，機(jī)構(gòu)稱謂更統(tǒng)一、穩(wěn)定。雖然同為治理水污染，但是因地方情況不同設(shè)立的機(jī)構(gòu)稱呼就五花八門，水是流動(dòng)的，“河長(zhǎng)”可能對(duì)接聯(lián)系“湖長(zhǎng)”“井長(zhǎng)”，可能“湖長(zhǎng)”也管有河，可能“河長(zhǎng)”也管有湖。

環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，包括了環(huán)境污染治理中的大氣污染治理、水污染治理、固體廢物污染治理、噪聲污染治理等所有環(huán)境污染管理對(duì)象。因此，為持續(xù)、穩(wěn)定推進(jìn)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，建議在環(huán)境管理體制機(jī)制上，均以各級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)工作，不用再臨時(shí)設(shè)立其他的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

二、在環(huán)境管理工作推進(jìn)上，以環(huán)境治理為首要方向

環(huán)境是一定區(qū)域內(nèi)所有非生物狀況和生物活動(dòng)的總和。日常人們提到環(huán)保工作，首先想到的就是環(huán)境污染問題，但是，環(huán)保工作實(shí)質(zhì)應(yīng)該是對(duì)環(huán)境的管理，既包括管理現(xiàn)有的優(yōu)良的客觀環(huán)境，又包括治理受到人為活動(dòng)、自然活動(dòng)損害的環(huán)境。只是人為活動(dòng)造成的環(huán)境損害或是環(huán)境污染，表現(xiàn)更為集中、更為突出，易產(chǎn)生與周圍人群生活生產(chǎn)的矛盾，環(huán)保更多的工作量體現(xiàn)在處理人為活動(dòng)環(huán)境污染問題。

在環(huán)境管理實(shí)際工作方面，應(yīng)以環(huán)境治理為首要方向，簡(jiǎn)單地說，就是減少現(xiàn)有污染、嚴(yán)控新增污染。減少現(xiàn)有污染，即通過建設(shè)污染治理工程、使用或提高污染治理技術(shù)、改進(jìn)污染治理工藝等，持續(xù)地減少現(xiàn)有污染物排放量，并達(dá)到最低水平；嚴(yán)控新增污染，即通過嚴(yán)格的新建項(xiàng)目審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、執(zhí)行限制性政策等，不該建的項(xiàng)目不建，要建的項(xiàng)目自規(guī)劃設(shè)計(jì)開始實(shí)行全面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”，建成投運(yùn)后，使其對(duì)周圍的環(huán)境不產(chǎn)生危害或?qū)h(huán)境影響控制在合理水平。在環(huán)境管理工作中，另一方面暴露出來的問題是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)特別是自動(dòng)監(jiān)測(cè)檢測(cè)技術(shù)應(yīng)用和推廣更為容易實(shí)現(xiàn)，并配合互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集和傳輸、存儲(chǔ)，動(dòng)輒要求增加污染自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，污染物監(jiān)測(cè)設(shè)備、視頻監(jiān)測(cè)設(shè)備、電量監(jiān)測(cè)設(shè)備等大量被使用；另一方面是，隨著國(guó)家環(huán)境督察機(jī)制運(yùn)行，各級(jí)加大環(huán)境監(jiān)測(cè)頻次，卻發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果并無(wú)實(shí)際應(yīng)用意義，亦即較低頻次的監(jiān)測(cè)結(jié)果與高頻次的監(jiān)測(cè)結(jié)果得到的環(huán)境數(shù)據(jù)無(wú)差異。

在環(huán)境管理工作中，加大環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，有利有弊。有利方面是加強(qiáng)了更多數(shù)據(jù)的收集與掌握；有弊的方面是，有的環(huán)境監(jiān)測(cè)分析須使用化學(xué)試劑，增加了二次污染物的帶入，自動(dòng)監(jiān)測(cè)頻次提高，使用的化學(xué)試劑就越多，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備本身成本高，同時(shí)增加持續(xù)的運(yùn)行、管理成本，以及增加數(shù)據(jù)傳輸、存儲(chǔ)、運(yùn)行分析的網(wǎng)絡(luò)及信息化成本、故障處理成本、信息系統(tǒng)升級(jí)成本。而且監(jiān)測(cè)工作一個(gè)重要意義在于向行政管理提供管理依據(jù)，如果環(huán)境監(jiān)測(cè)出來的數(shù)據(jù)只是多了一些數(shù)字，不管再怎么治也不能使環(huán)境污染物再減少、環(huán)境質(zhì)量已難提升，那么這樣的環(huán)境監(jiān)測(cè)是無(wú)意義的。

三、在環(huán)境管理成效考核上，以客觀監(jiān)測(cè)指標(biāo)為首要依據(jù)

建立健全生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等基本制度，本來就是環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容之一，開展成效考核，實(shí)質(zhì)上就是如何將法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落到地上的過程。

中央環(huán)境保護(hù)督察組是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案》設(shè)立的部際間聯(lián)合工作組，由環(huán)保部牽頭成立，中紀(jì)委、中組部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，是代表黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開展的環(huán)境保護(hù)督察。但是，在環(huán)境保護(hù)督察中，各級(jí)政府的管理與開會(huì)研究所占的比重不小。實(shí)際上，作為一級(jí)地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，更重要的工作意義在于為一方人民提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，即一地區(qū)的總體的空氣質(zhì)量、地表水地下水等水體質(zhì)量、土壤質(zhì)量以及噪聲、輻射等達(dá)標(biāo)情況，這些應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)“面”上工作、是重點(diǎn)，而對(duì)于企業(yè)排污、點(diǎn)位污染，這些是環(huán)境保護(hù)“點(diǎn)”上工作、是緣由。環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)以客觀監(jiān)測(cè)指標(biāo)為基準(zhǔn)，督察一地，即按環(huán)境監(jiān)測(cè)要求，選多少個(gè)點(diǎn)位，測(cè)大氣指標(biāo)、水質(zhì)指標(biāo)、土壤指標(biāo)等，多少是達(dá)標(biāo)的，多少是超標(biāo)的，根據(jù)達(dá)標(biāo)或優(yōu)質(zhì)的數(shù)量比例，客觀評(píng)價(jià)某地的環(huán)境狀況。

同時(shí)，環(huán)境狀況都是針對(duì)某一地塊、某一地區(qū)的，結(jié)合我國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)職能情況，縣（市、區(qū)）級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置較為健全、轄區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)完善、地域空間內(nèi)環(huán)境治理可一定程度自行調(diào)控，省、市有行政管轄卻實(shí)際無(wú)地可管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有地管卻無(wú)力管，因此，應(yīng)以“縣”級(jí)行政機(jī)構(gòu)作為環(huán)境保護(hù)督察的基本對(duì)象，而不是中央督察各省、省督察各市、市督察各縣、縣督察各鄉(xiāng)。以“縣”級(jí)行政機(jī)構(gòu)作為基本對(duì)象的環(huán)境保護(hù)督察，落實(shí)環(huán)保舉措和完成環(huán)境保護(hù)任務(wù)在“縣”，省、市提供政策、協(xié)調(diào)、資金等支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合落地落實(shí)。不管中央檢查省，還是省檢查市，都是檢查轄區(qū)內(nèi)所有縣（市、區(qū)）或抽樣縣（市、區(qū)），從各縣（市、區(qū)）監(jiān)測(cè)指標(biāo)結(jié)果，來評(píng)價(jià)某市、某省的環(huán)境保護(hù)工作情況。環(huán)境保護(hù)工作完成好的，可要求提供方法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；環(huán)境保護(hù)工作完成差的，再查其工作落實(shí)情況、工作措施不力等問題。我國(guó)幅員面積大，地區(qū)發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)水平層次多，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的工作起點(diǎn)、對(duì)象也明顯不同，但是有統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境管理治理的成效就是看達(dá)到國(guó)家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的程度、看人民群眾生活生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的滿意程度。因此，不在于開了多少會(huì)、發(fā)了多少文件、跑了多少次現(xiàn)場(chǎng)，而在于環(huán)境到底好了沒有、問題解決了沒有、按進(jìn)度是否真的能解決，用更簡(jiǎn)單的機(jī)制、更少的時(shí)間、更少的資金人力成本辦好一件事情，方為“見效”“高效”。