李琳

（河南警察學(xué)院警察管理系，河南 鄭州 450046）

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，各級(jí)政府利用新的技術(shù)優(yōu)化辦事流程、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，提升政務(wù)效能顯得尤為重要。智慧政務(wù)作為各級(jí)政府提升治理能力和高效履職的重要手段，在提高國(guó)家和政府社會(huì)治理能力、深化行政管理體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中地位日益凸顯，尤其是國(guó)家在十八屆五中全會(huì)中提出“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”的思路后，加快智慧政務(wù)發(fā)展，提升智慧政務(wù)效能已成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。

一、智慧政務(wù)建設(shè)的理論依據(jù)

智慧政務(wù)即利用云計(jì)算、移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、知識(shí)管理等技術(shù)，提高政府在辦公、監(jiān)管、服務(wù)、決策的智能水平，形成高效、敏捷、公開(kāi)、便民的新型政府政務(wù)辦公模式，是電子政務(wù)的升級(jí)版。

（一）國(guó)外本領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代末80年代初，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家的政府中，爆發(fā)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)“新公共管理革命”，國(guó)外諸多學(xué)者從市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、流程再造、顧客至上等領(lǐng)域進(jìn)行研究。在這些研究中，將信息化納入政府流程改革中，建立“電子政務(wù)”成為公共管理革命諸多學(xué)者的共識(shí)。智慧政務(wù)作為電子政務(wù)發(fā)展的高級(jí)階段，也是歷史和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。國(guó)外智慧化政務(wù)的發(fā)展在國(guó)外一些國(guó)家發(fā)展相對(duì)較早、較成熟，國(guó)外的學(xué)者也針對(duì)智慧政務(wù)的發(fā)展進(jìn)行研究，主要集中于技術(shù)研究，并從智慧政務(wù)技術(shù)角度、經(jīng)濟(jì)影響因素、提高管理效率與服務(wù)效率角度等方面進(jìn)行了深入地研究。

（二）國(guó)內(nèi)本領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的政府改革于20世紀(jì)80年代興起，這與以政府再造為核心的新公共管理革命不謀而合，二者關(guān)于政府改革目標(biāo)的基本面是一致的，即推動(dòng)政府改革，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府治理能力，提高政府工作效率。作為新公共管理革命最重要的內(nèi)容之一，智慧政務(wù)將會(huì)為政府轉(zhuǎn)型提供重要推動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有效的技術(shù)支撐。國(guó)內(nèi)本領(lǐng)域發(fā)展主要從對(duì)基礎(chǔ)概念的理論、技術(shù)角度、對(duì)智慧政務(wù)建設(shè)、基于國(guó)內(nèi)外智慧城市與智慧政務(wù)的實(shí)踐等方面進(jìn)行了研究。

（三）國(guó)內(nèi)外學(xué)界現(xiàn)有研究成果有以下幾方面值得借鑒

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)查閱發(fā)現(xiàn)，涉及電子政務(wù)方面問(wèn)題研究的文獻(xiàn)1357篇，其中涉及電子政務(wù)系統(tǒng)、電子政務(wù)平臺(tái)等方面文章435篇，涉及電子政務(wù)362篇；涉及智慧政務(wù)方面問(wèn)題研究的僅有173篇文獻(xiàn)；涉及在國(guó)家治理現(xiàn)代化與智慧政務(wù)的研究?jī)H有3篇。部分學(xué)者以“科學(xué)技術(shù)”與“政府改革”的融合作為關(guān)注點(diǎn)，通過(guò)理論研究的方式對(duì)政府改革提出建議，進(jìn)一步提高政府的效能。鮮有學(xué)者從政府在新技術(shù)的融合中的效能（效率、效果、效益）的狀況，以及通過(guò)“實(shí)證調(diào)研”的方式，尋找并改進(jìn)政府改革中存在的問(wèn)題，這也成為管理學(xué)、尤其是公共管理學(xué)研究的前沿領(lǐng)域。智慧政務(wù)作為改革重要方面，河南省政府智慧政務(wù)效能的研究已成為政務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)，是提高政府公共服務(wù)能力和水平的必然趨勢(shì)。

第一，從不同的社會(huì)視角研究智慧政務(wù)效能問(wèn)題，凸顯服務(wù)型政府與智慧政務(wù)的緊密聯(lián)系，這為本課題研究提供了重要的基礎(chǔ)鋪墊。

第二，拓展了不同專業(yè)領(lǐng)域?qū)χ腔壅?wù)效能的剖析，這為本課題研究提供了較為寬廣的視域。

第三，提供了多樣化的研究方法，其中比較、系統(tǒng)分析與實(shí)證的研究方法也將為本課題研究所借鑒。

（四）上述研究成果在以下方面有待進(jìn)一步厘清和完善

第一，研究成果的專業(yè)面較窄，主要集中在電子政務(wù)領(lǐng)域，缺乏提升智慧政務(wù)效能融合性的研究成果；介紹性研究比較多，系統(tǒng)深入性研究比較少；國(guó)外的相關(guān)研究數(shù)量和水平領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)研究。

第二，提升智慧政務(wù)效能對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用與影響定位不準(zhǔn)，站位不高；缺乏將智慧政務(wù)與國(guó)家治理現(xiàn)代化、地方政府特色相聯(lián)系，缺乏整體和系統(tǒng)性。

第三，部分實(shí)證分析研究存在著以偏概全的現(xiàn)象；研究視角過(guò)窄，局限于智慧政務(wù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、使用等層面。

二、政府“智慧政務(wù)”建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近幾年的網(wǎng)絡(luò)+建設(shè)，目前全國(guó)各?。ê髯灾螀^(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）均已建成省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，國(guó)務(wù)院30多個(gè)部門也建設(shè)并開(kāi)通了本部門的業(yè)務(wù)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，國(guó)家在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“六個(gè)統(tǒng)一”的主體功能也初步建設(shè)完成，“中國(guó)政府一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”與地方政府、各業(yè)務(wù)部門對(duì)接工作開(kāi)始啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)（國(guó)發(fā)〔2018〕27號(hào)）、（國(guó)辦發(fā)〔2018〕45號(hào)）等文件，要求各級(jí)政府要加快推進(jìn)“智慧政務(wù)”工作，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)在線服務(wù)系統(tǒng)，要求“智慧政務(wù)”達(dá)到“只用一網(wǎng)、只進(jìn)一門、只辦一次”的目標(biāo)，并對(duì)具體的工作提出了標(biāo)準(zhǔn)。各省市已制定了符合地方特色的“智慧政務(wù)”工作的具體實(shí)施方案。在2019年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理多次提到“智慧政務(wù)”方面的問(wèn)題，要求各級(jí)政府繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+”工作，加強(qiáng)智能、監(jiān)管和督查等方面的創(chuàng)新，提高地方政府的行政效率，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將放、管、服三者與互聯(lián)網(wǎng)+進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使社會(huì)公眾和企業(yè)只用一網(wǎng)、只進(jìn)一門、只辦一次，真正實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”、“智慧政府”的藍(lán)圖。

（一）“智慧政務(wù)”實(shí)施方案不統(tǒng)一，存在地區(qū)差異化

各省市在國(guó)家的要求下，均已出臺(tái)“智慧政務(wù)”的具體實(shí)施方案，并開(kāi)始進(jìn)行初步建設(shè)。在項(xiàng)目調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的不均衡發(fā)展，各省市“智慧政務(wù)”建設(shè)存在較大的差異化。具體體現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份較經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份建設(shè)好，省會(huì)城市較其他城市建設(shè)好，城市較鄉(xiāng)村建設(shè)好，呈現(xiàn)“二元化差異”。《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》翟云學(xué)者（2019）：各省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)的平均值僅為79.95分，目前有10個(gè)省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力的指標(biāo)分?jǐn)?shù)低于全國(guó)平均值，存在區(qū)域分化現(xiàn)象。[1]

（二）“智慧政務(wù)”數(shù)據(jù)融合性和共享性差

各省市根據(jù)實(shí)施方案的部署，均已建成“智慧政務(wù)”平臺(tái)，并以“一證通用、一次登錄、全網(wǎng)通辦”作為各省市平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)。但據(jù)調(diào)研顯示，因“智慧政務(wù)”平臺(tái)涉及科技、教育、人力資源社會(huì)保障、公安、司法等多個(gè)政府部門，線上線下、內(nèi)部外部的數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一。具體表現(xiàn)在部門內(nèi)部數(shù)據(jù)整合不統(tǒng)一，融合性較差，外部數(shù)據(jù)對(duì)接和共享存在缺乏制度和機(jī)制保障，無(wú)法順暢進(jìn)行共享和融合，出現(xiàn)“數(shù)據(jù)壁壘”、“數(shù)據(jù)孤島”等現(xiàn)象。在實(shí)際運(yùn)作中，因信息未高效共享，各部門協(xié)同性差，存在“一數(shù)多元、重復(fù)采集、重復(fù)辦理”等問(wèn)題。

（三）“智慧政務(wù)”智能化和安全性有待提高

國(guó)家已出臺(tái)“政府一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求”，各省市已根據(jù)國(guó)標(biāo)中15個(gè)方面的規(guī)范和要求，建立各省市的“智慧政務(wù)”平臺(tái)。在建設(shè)中，各省市根據(jù)國(guó)標(biāo)中15個(gè)方面的內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化，盡管平臺(tái)已設(shè)置各業(yè)務(wù)部門的模塊，但因智能化較低，總體存在：重政府信息查詢，輕各類事件審批辦理；一數(shù)多元，重復(fù)審批；一事多頭共管等問(wèn)題；政府受理方式單一，未融合新技術(shù)。為社會(huì)公眾和企業(yè)提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的政府服務(wù)是“智慧政務(wù)”建立的初衷，但“智慧政務(wù)”平臺(tái)未便捷行政辦理流程，就有悖初衷。另外，“智慧政務(wù)”平臺(tái)涉及部門和數(shù)據(jù)信息較多，安全建設(shè)與平臺(tái)建設(shè)同等重要，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各省市較為重視平臺(tái)的安全建設(shè)，但未能實(shí)時(shí)跟蹤防護(hù)。由于互聯(lián)網(wǎng)滲透和攻擊的威脅時(shí)時(shí)存在，需要及時(shí)調(diào)整先進(jìn)的防護(hù)措施，應(yīng)對(duì)平臺(tái)和數(shù)據(jù)信息的安全。[2]

（四）“智慧政務(wù)”中監(jiān)管和監(jiān)督工作模塊較少

目前，“智慧政務(wù)”平臺(tái)推行政府政務(wù)服務(wù)較多，在監(jiān)管領(lǐng)域方面的應(yīng)用較少。公正監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代公平競(jìng)爭(zhēng)的保障，如何使用“智慧政務(wù)”平臺(tái)，推進(jìn)監(jiān)管改革，也是2019年政府工作報(bào)告中提出的重點(diǎn)。另外，平臺(tái)建設(shè)，需全流程、多方位的督查參與。目前，各省市“智慧政務(wù)”平臺(tái)中沒(méi)有固定的督查模塊，更沒(méi)有建立有效的制度和機(jī)制作為保障，平臺(tái)的辦事質(zhì)量、辦事效率、群眾滿意度等問(wèn)題急需監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范和健全。

三、探索新時(shí)期“智慧政務(wù)”的有效路徑

（一）流程再造，打破信息和部門壁壘

美國(guó)學(xué)者M(jìn)ichael Hammer 和Jame Champy在20世紀(jì)90年代提出“流程再造”，即為滿足顧客需要，達(dá)到顧客滿意度，打破現(xiàn)有企業(yè)按照職能設(shè)置的管理模式。根據(jù)需要，組建全新的部門和業(yè)務(wù)流程?！爸腔壅?wù)”不僅是信息技術(shù)的融合和共享，而且是部門和人員之間的合并和重組?？茖又频墓芾眢w制雖有優(yōu)點(diǎn)，但信息傳遞過(guò)慢、層級(jí)過(guò)多，嚴(yán)重影響當(dāng)代政府的行政決策能力。因此，建立新時(shí)期“智慧政務(wù)”平臺(tái)，提升政府公共服務(wù)效能。首先，需要梳理政府部門的職能，進(jìn)行政府改革，合并職能相同的部門，形成有效協(xié)同機(jī)制。其次，梳理信息歸口的權(quán)限。根據(jù)業(yè)務(wù)辦理流程和信息的歸屬，解決“一數(shù)多元”的問(wèn)題。最后，根據(jù)信息壁壘產(chǎn)生的原因，建立信息中樞系統(tǒng)，統(tǒng)一收納、提取信息庫(kù)中的信息，建立信息之間的互通、互聯(lián)機(jī)制。[3]

（二）創(chuàng)新“智慧政務(wù)”模式

“智慧政務(wù)”平臺(tái)是在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展下誕生的，它為社會(huì)公眾與政府之間建立了一座便于聯(lián)系的橋梁。各級(jí)政府要在國(guó)標(biāo)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新“智慧政務(wù)”模式，將新技術(shù)、新便利帶給社會(huì)公眾。首先，加強(qiáng)各級(jí)政府創(chuàng)新意識(shí)培養(yǎng)。各級(jí)政府和其公務(wù)人員已具備較強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)，但創(chuàng)新意識(shí)較弱。需要通過(guò)宣傳、培訓(xùn)等各種方式，改變固有模式，緊跟科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新服務(wù)模式。其次，要不斷更新“智慧政務(wù)”平臺(tái)服務(wù)模式。現(xiàn)階段科學(xué)技術(shù)發(fā)展極其迅猛，“智慧政務(wù)”不能保持一成不變，要在基本模塊不變的基礎(chǔ)上，及時(shí)進(jìn)行更新，增加新的模塊，增加新的溝通形式。最后，各級(jí)政府要增加平臺(tái)創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的預(yù)算與投入，建成現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)“市民中心”或“行政服務(wù)中心”，提高政府的公共服務(wù)效能。

（三）將“智慧政務(wù)”智能化納入“智慧政府”建設(shè)

“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)不僅為政府提供“職能轉(zhuǎn)變”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”的平臺(tái)，而且通過(guò)該平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)管理和治理過(guò)程中的智能化，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的智慧化。因此，“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)與“智慧政府”建設(shè)相互依存，并為 “智慧城市”、“智慧社區(qū)”的建設(shè)提供了契機(jī)，推動(dòng)了“智慧政府”的快速發(fā)展。各地政府要將“智慧政務(wù)”的智能化建設(shè)納入“智慧政府”建設(shè)的方案中，有序的開(kāi)展，從開(kāi)放第一層級(jí)的行政事務(wù)辦理，到關(guān)聯(lián)重要核心層級(jí)的民生核心系統(tǒng)，以“智慧政務(wù)”為載體，打造政府公共服務(wù)的一體化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“智慧政府”。

（四）制定“智慧政務(wù)”實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核體系

“智慧政務(wù)”平臺(tái)建設(shè)，需要關(guān)注平臺(tái)中各階段建設(shè)工作的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)節(jié)，優(yōu)化現(xiàn)有的系統(tǒng)和資源信息，提升各級(jí)政府的公共服務(wù)效能。首先，對(duì)平臺(tái)進(jìn)行目標(biāo)管理。建設(shè)要從政府的總體部署安排開(kāi)始，逐步細(xì)化到各業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的細(xì)節(jié)指標(biāo)，制定細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置平臺(tái)和系統(tǒng)的目標(biāo)要求。其次，實(shí)施運(yùn)行監(jiān)控制度?！爸腔壅?wù)”平臺(tái)建設(shè)，不僅需要關(guān)注各級(jí)政府“智慧政務(wù)”的運(yùn)行終端，而且需要關(guān)注平臺(tái)運(yùn)行中各個(gè)階段的具體狀況，在結(jié)果目標(biāo)和過(guò)程目標(biāo)兩項(xiàng)監(jiān)控的運(yùn)行下，及時(shí)修正問(wèn)題。最后，要建立“智慧政務(wù)”平臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可通過(guò)“第三方評(píng)價(jià)機(jī)制”，對(duì)平臺(tái)運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并通過(guò)評(píng)價(jià)，查找原因，落實(shí)主體責(zé)任制。[4]

（五）增加“智慧政務(wù)”的監(jiān)督模塊，健全監(jiān)督機(jī)制

“智慧政務(wù)”不僅是政府提供公共服務(wù)的平臺(tái)，而且是突出以社會(huì)公眾為中心的平臺(tái)。社會(huì)公眾通過(guò)“智慧政務(wù)”平臺(tái)，表達(dá)社會(huì)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)在線政務(wù)的法治政府、廉潔政府建設(shè)。因此，一是各級(jí)政府要進(jìn)一步健全“智慧政務(wù)”在線監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)機(jī)制和制度建設(shè)，規(guī)范在線服務(wù)的運(yùn)行；二是增加在線政務(wù)的在線監(jiān)督模塊，增加在線服務(wù)中社會(huì)公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)“智慧政務(wù)”透明化；三是增加定期監(jiān)督反饋機(jī)制，各級(jí)政府要定期向社會(huì)公眾公布“智慧政務(wù)”的運(yùn)行狀況，特別是對(duì)社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)事件的辦理，實(shí)現(xiàn)政府在線運(yùn)行監(jiān)督和社會(huì)公眾全程監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，打造“透明政府”。

“智慧政務(wù)”既需要頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)期統(tǒng)籌的規(guī)劃，又需要各級(jí)政府和各業(yè)務(wù)部門相互協(xié)調(diào)、配合，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的“互通、互聯(lián)、互用”。就目前而言，“智慧政務(wù)”的建設(shè)僅在起步階段，需集國(guó)家、政府、社會(huì)三者互為配合，提升政府公共服務(wù)效能，推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)的步伐。