鄭久應(yīng)

（安慶市房地產(chǎn)市場管理處，安徽 安慶 246003）

一、問題糾紛產(chǎn)生背景

棚戶區(qū)改造是一項利國惠民政策，尤其是房票政策措施實施，即政府拆除老百姓房屋，折算成房價款，開具房票，老百姓憑房票購買商品房或二手房的行為。此舉多方互利共贏，一是滿足老百姓安置多元化需求，消化市場化商品房庫存；二是轉(zhuǎn)變拆遷老大難問題，推動城市改造進程；三是有利于政府對房地產(chǎn)市場管理的宏觀調(diào)控；四是改變城市面貌、改善人居環(huán)境，提高人民生活水平。自2008年中央啟動保障性安居工程以來，全國逐步推行棚戶區(qū)改造，僅2013年至2017年全國累計改造各類棚戶區(qū)2645萬套，惠及6000多萬居民，改造數(shù)量和惠及居民數(shù)量均比2008年至2012年翻了一番。作為中小城市安慶，近年來，棚戶區(qū)改造也在大范圍開展，拆遷房屋面積認定自然成為被拆遷人關(guān)注的焦點，申請棚改房屋面積復(fù)測的老百姓越來越多。有關(guān)復(fù)測面積糾紛集中反映的問題是：同一樓棟房屋，本應(yīng)面積套型一致的房子，其發(fā)證面積不一致。產(chǎn)生此種現(xiàn)象的根源是：以前建造的房屋竣工后，交付使用前，沒有對整幢房屋建筑面積進行測繪，沒有進行分戶面積計算，沒有辦理房屋初始登記，沒有電腦查詢信息。但個案面積不同卻千差萬別、莫衷一是。

二、面積不一致主要歷史原因形成

（一）上世紀(jì)80年代至90年代初，我市城區(qū)房屋是由市人民政府發(fā)證辦公室發(fā)證，但具體實施部門較多，如房管所、房管科、私房所等單位，管理分散，不集中統(tǒng)一，公有房屋建筑面積基本由本單位繪圖計算，私有房屋實行自行申報制度。

（二）相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范滯后，部門成立滯后，業(yè)務(wù)開展滯后。有關(guān)房產(chǎn)測繪技術(shù)規(guī)范方面，1991年國家正式發(fā)布了中華人民共和國測繪行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《房產(chǎn)測量規(guī)范》，到2000年8月1日國家才逐步完善，出臺國標(biāo)《房產(chǎn)測量規(guī)范》，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定缺失或不詳，已多年不適應(yīng)房地產(chǎn)市場化發(fā)展的需要。我市專業(yè)房產(chǎn)測繪部門直到1993年成立，1997年才取得房產(chǎn)測繪資質(zhì)，進行專業(yè)化運作。房屋初始登記（首次登記）業(yè)務(wù)按規(guī)定應(yīng)于1998年實施，因條件不成熟，我市直到2002年才開展。

（三）上世紀(jì)90年代中期，國家取消福利分房，推行市場化商品房，加快實行職工優(yōu)惠購買公有住房政策，房改售房時間緊、任務(wù)重，售房單位按公房證載圖紙（有些圖紙本身有誤）計算房屋面積出售公房，登記發(fā)證部門按房改售房合同面積登記，合同面積未經(jīng)審核即發(fā)證。有些單位照顧職工，明確規(guī)定其所售的公有住房共有面積不售，造成發(fā)證面積中不含共有面積或只含部分共有面積，甚至出現(xiàn)同一單位不同批次出售同一戶型的房屋面積不同。

（四）早期建筑規(guī)劃設(shè)計制度不健全、工作不規(guī)范。建筑規(guī)劃設(shè)計圖紙隨意變更，房屋建造變更的隨意性更大，如擅自加建、減建，擅自變更陽臺的封閉樣式等等導(dǎo)致面積不一致的亂象。

三、房改房上市交易過程中的慣用做法

2000年以前房屋登記發(fā)證，發(fā)證建筑面積基本來源于申請人申請辦證時對其單戶進行測繪計算的面積。對單位房改房出售給職工的房屋辦證，更是簡化方便，基本上是按單位和職工的購房合同面積發(fā)證。后期這類房屋上市交易或其產(chǎn)權(quán)人認為面積有異議時，房地產(chǎn)市場管理機構(gòu)通過審核其檔案資料信息，認為確實存在面積比較差異的，即派員現(xiàn)場復(fù)測，并按前期分攤計算規(guī)則（約定俗成的地方性規(guī)則）重新計算分攤，如面積增加的，再次通過房改政策增補購買，然后再行上市交易。但對建筑面積已經(jīng)超發(fā)的產(chǎn)權(quán)登記人，房地產(chǎn)市場管理機構(gòu)則很難勸其變更下調(diào)發(fā)證建筑面積。于是，面積不一致現(xiàn)象依然長期保存，問題矛盾一直潛伏在那里。房地產(chǎn)市場管理機構(gòu)和房改售房的產(chǎn)權(quán)人之間矛盾逐漸增大、工作量逐漸增大、信訪量逐漸增大，行政成本大大上升。

四、棚戶區(qū)改造激發(fā)棚改戶對棚改房屋價值追求

近年來，我市房價逐漸上升到高位期，受國家宏觀政策調(diào)控影響，棚戶區(qū)改造項目如火如荼，房票措施實施更刺激了老百姓拆舊房買新房的強烈欲望。我市棚戶區(qū)改造的房屋基本是1995年以前建造的，當(dāng)時還沒有公攤面積的有關(guān)計算規(guī)定，發(fā)證面積差異比比皆是。棚戶區(qū)改造突然激發(fā)了沉睡已久的矛盾，點燃了拆遷戶對發(fā)證面積不一致的強烈不滿，以至于出現(xiàn)發(fā)證面積正確住戶，拼比發(fā)證面積錯誤（多發(fā)）住戶的攀比現(xiàn)象，經(jīng)常出現(xiàn)面積計算規(guī)則（自墻、共墻問題、樓梯按戶、按面積分攤問題）的爭論不休現(xiàn)象，嚴(yán)重影響拆遷進度、工作秩序、政府公信力。

五、實踐意見建議

為了更好地服務(wù)政府棚戶區(qū)改造工作，本著尊重歷史、實事求是的原則，按照物權(quán)法、國有土地上房屋征收與補償條例等法律法規(guī)規(guī)定，對棚改房屋面積不一致問題，我們經(jīng)過多輪會議研究，并吸納相關(guān)城市經(jīng)驗，采取如下解決方案：

（一）棚戶區(qū)改造房屋面積認定，原則上以產(chǎn)權(quán)證記載面積為準(zhǔn)，不再進行面積復(fù)測，需要復(fù)測的，由房屋征收主體申請并報房屋征收部門同意委托房產(chǎn)測繪部門進行復(fù)測計算。此舉變產(chǎn)權(quán)人委托為征收部門委托，大大降低各種成本，提高了棚戶區(qū)改造進度，減少了不必要社會糾紛。

（二）按照房屋套內(nèi)面積進行結(jié)算安置。即棚戶區(qū)改造伊始，通過政策宣傳，實行拆除房屋套內(nèi)面積和安置房屋套內(nèi)面積一致的原則進行結(jié)算。該方案可以適合解決拆遷房屋與安置房屋公攤系數(shù)相差懸殊的情形。

（三）借鑒周圍地市相關(guān)經(jīng)驗完善房屋面積復(fù)測相關(guān)材料，征求市各區(qū)及征收辦意見，并報市棚改指揮部會議討論研究。如有關(guān)市區(qū)規(guī)定：當(dāng)相同套型房屋證載面積不一致時，按照就高不就低原則予以確認建筑面積和套內(nèi)面積。