華亞溪 鄭先武

（1.南京大學(xué)，江蘇 南京，210046）

2019 年末至2020 年2 月，新冠肺炎疫情在不到三個(gè)月的時(shí)間內(nèi)蔓延至全球二百多個(gè)國家和地區(qū)，截至2020 年10 月17 日19 時(shí)43 分，全球共39 196 259 人確診，1 101 298 人死亡，①“WHO Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO， https：／ ／covid19.who.int／， 訪問時(shí)間：2020 年10 月18 日。前所未有的大規(guī)模傳染性疾病使人們重新認(rèn)識(shí)了全球性危機(jī)與公共衛(wèi)生安全治理。 學(xué)界對(duì)新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)的研究，可分為國家、區(qū)域、全球三個(gè)層次。 在國家層次上，新冠肺炎疫情的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)最終是對(duì)各國國家制度的挑戰(zhàn)，社會(huì)主義制度的優(yōu)越性是中國應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的制勝法寶，這種優(yōu)越性突出表現(xiàn)為黨和國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民路線和集中力量辦大事的動(dòng)員能力；②參見田克勤、張林：“全球抗疫下的中國制度和治理優(yōu)勢思考”，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020 年第4 期，第9-17 頁；武市紅等：“深刻認(rèn)識(shí)我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，持續(xù)推動(dòng)我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2020年第3 期，第1-6 頁；毛清蕓、陳旭遠(yuǎn)：“基于突發(fā)公共事件處理的中國特色社會(huì)主義制度：保障特點(diǎn)、實(shí)踐優(yōu)勢與現(xiàn)實(shí)啟示”，《理論月刊》，2020 年第5 期，第48-54 頁。相比之下，美國等一些西方國家的治理失序，除了主觀上認(rèn)知不足、價(jià)值觀念差異，主要原因在于制度上的公共衛(wèi)生治理權(quán)力分化和治理能力不足。①參見王聰悅：“美國公共衛(wèi)生治理：沿革、經(jīng)驗(yàn)與困境”，《當(dāng)代世界》，2020 年第4 期，第49-56 頁；余金成、李浩：“西方主流政治應(yīng)對(duì)疫情失誤原因探究”，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020 年第5 期，第1-7 頁。同時(shí)，在區(qū)域、全球?qū)哟紊弦渤霈F(xiàn)了治理失靈現(xiàn)象。 區(qū)域?qū)哟巫畹湫偷陌咐菤W盟，制度性強(qiáng)、一體化程度高的歐盟在此次疫情面前作為不足，未能發(fā)揮一個(gè)超國家地區(qū)組織應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和團(tuán)結(jié)各國的作用。②參見孫吉?jiǎng)伲骸靶鹿诜窝滓咔榕c全球治理變革”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第5 期，第83-84 頁；靳永翥、越遠(yuǎn)躍：“疫情防近代的治理效能：國際表現(xiàn)、中國鏡鑒與制度補(bǔ)益”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第6 期，97-104 頁。然而，中國—日本、中國—東盟、中國—非洲都在不同程度上取得跨國、跨區(qū)域合作治理效果，③參見羅圣榮、馬晚晨：“公共衛(wèi)生合作與中國—東盟命運(yùn)共同體構(gòu)建”，《國際展望》，2020 年第4 期，第60-78 頁；王丹、劉繼同：“中國參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點(diǎn)”，2019 年第4 期，第78-90 頁；張潔：“中國與東南亞的公共衛(wèi)生治理合作——以新冠疫情治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第5期，第24-42 頁；劉海方：“新冠肺炎全球大流行下非洲的抗疫和中非合作”，《國際政治研究》，2020 年第3 期，第73-83 頁。成為全球衛(wèi)生安全治理的重要補(bǔ)充。 在全球?qū)哟紊?，疫情?duì)全球化、全球產(chǎn)業(yè)鏈造成嚴(yán)重沖擊，④張麗娟：“2020 新議題：全球經(jīng)濟(jì)不確定性、全球化轉(zhuǎn)型與國際合作治理”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第8 期，第1-11 頁。全球治理赤字凸顯。 關(guān)于全球衛(wèi)生安全治理失靈的原因主要有以下四種觀點(diǎn)：第一，全球治理體系本身存在的脆弱性、系統(tǒng)性和制度性問題，⑤孫吉?jiǎng)伲骸靶鹿诜窝滓咔榕c全球治理變革”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第5 期，第83-84 頁。全球衛(wèi)生安全治理未能建立起統(tǒng)一框架，⑥張超漢、馮啟倫：“全球衛(wèi)生合作治理——以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角”，《河北法學(xué)》，2020 年第8 期，第2-20 頁。聯(lián)合國體系、世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，下文簡稱“世衛(wèi)組織”）、政府間國際組織和全球市民社會(huì)組織在全球治理中未發(fā)揮應(yīng)有作用。⑦參見俞可平：“新冠肺炎危機(jī)對(duì)國家治理和全球治理的影響”，《天津社會(huì)科學(xué)》，2020 年第4 期，第70-73 頁；史本葉、馬曉麗：“后疫情時(shí)代的全球治理體系重構(gòu)與中國角色”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第60-71 頁。第二，民粹主義、單邊主義和強(qiáng)權(quán)政治導(dǎo)致國際合作缺失，戰(zhàn)略競爭日趨嚴(yán)重，國際關(guān)系向地緣政治偏移，國際責(zé)任的承擔(dān)意識(shí)下滑。⑧秦亞青：“合作：命運(yùn)共同體發(fā)展的鐵律”，《國際問題研究》，2020 年第3 期，第27-32 頁。第三，觀念層面問題，狹隘的利己主義、政治偏見和種族偏見破壞了全球合作抗疫的努力。⑨王天韻：“從抗擊新冠疫情的國際實(shí)踐看全球衛(wèi)生治理改革”，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020 年第4 期，第25-34 頁。第四，國家意愿問題，當(dāng)今世界的醫(yī)療資源主要集中在國家手中，國際機(jī)制缺乏調(diào)動(dòng)國內(nèi)資源的合法手段，造成治理能力不足，一國的國內(nèi)政治及治理能力深刻影響其參與國際合作的意愿。⑩趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第27-42 頁。受疫情沖擊，世界在短期內(nèi)出現(xiàn)全球化“熔斷”“反全球化”“逆全球化”現(xiàn)象，但從長期來看全球化的趨勢不會(huì)逆轉(zhuǎn)，大國應(yīng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)后疫情時(shí)代的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任。?張勁松：“后疫情時(shí)代抗疫常態(tài)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，《江漢論壇》，2020 年第8 期，第15-22 頁。

一、新問題的提出與研究視角

在新冠肺炎疫情快速擴(kuò)散的情況下，全球性安全危機(jī)對(duì)世界提出了新挑戰(zhàn)，安全治理不再局限于一個(gè)國家、地區(qū)或是全球?qū)用娴陌踩珣?zhàn)略制定或應(yīng)急體系的提升，而是緊急狀態(tài)下不同行為體（科學(xué)行為體、政治行為體、公眾）在不同領(lǐng)域（科學(xué)、政治、社會(huì)）、不同層次（國家、區(qū)域、全球）推動(dòng)安全治理的具體舉措。 已有研究對(duì)國家、區(qū)域、全球?qū)哟蔚囊咔閼?yīng)對(duì)舉措作出了大量分析，但很少有研究將三個(gè)層次結(jié)合起來探討。 世界各國、各地區(qū)應(yīng)對(duì)疫情的方式不同，相同的是都經(jīng)歷了對(duì)新冠肺炎從“無知”到“認(rèn)知”，再到將其確認(rèn)為安全威脅并采取緊急應(yīng)對(duì)措施的過程——新冠肺炎疫情的安全化進(jìn)程，這為使用安全化理論分析國家、區(qū)域、全球三個(gè)層次的新冠肺炎疫情安全化進(jìn)程提供了可能。 本文在已有研究的基礎(chǔ)上，借由哥本哈根學(xué)派的安全化理論嘗試進(jìn)行一些探索：一是，打破哥本哈根學(xué)派對(duì)安全化的消極看法，將安全行為體推動(dòng)新冠肺炎疫情安全化的進(jìn)程（科學(xué)議程、政治議程與安全議程）視為安全治理的一種緊急模式——安全化治理，具體分析國家、區(qū)域、全球?qū)哟蔚陌踩卫韺?shí)踐；二是，聚焦安全化的核心變量——安全行為體（政治行為體、科學(xué)行為體、公眾），以主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配度、不同領(lǐng)域間行為體互動(dòng)有效性為指標(biāo)，考察新冠肺炎疫情的安全化治理在全球、區(qū)域、國家層次的成功與失敗，并提出改進(jìn)方向。

安全不是一種絕對(duì)靜止的狀態(tài)，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，其中涵蓋兩方面：一是，不對(duì)原有狀態(tài)或承認(rèn)的價(jià)值觀構(gòu)成威脅；二是，如果這樣的威脅存在，行為體有能力以合理的代價(jià)保護(hù)自身免于該種威脅，即獲取安全。①鄭先武著：《安全、合作與共同體：東南亞安全區(qū)域主義理論與實(shí)踐》，南京大學(xué)出版社，2009 年，第51 頁，第49 頁。哥本哈根學(xué)派將安全威脅的出現(xiàn)并被確立為“安全問題”的動(dòng)態(tài)過程解釋為安全化，但其對(duì)安全化本身持消極態(tài)度，認(rèn)為安全化是一種不得已的政治選擇，去安全化才是長時(shí)間范圍的最優(yōu)選項(xiàng)，因?yàn)樗馕吨鴽]有問題需要用像“威脅我們”這樣的話語來表達(dá)。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.然而也有不少學(xué)者將安全化本身視為一種治理模式，米勒·卡巴雷羅-安東尼（Mely Caballero-Anthony）認(rèn)為，由于非傳統(tǒng)安全議題不在傳統(tǒng)安全議程范疇中，為了確保非傳統(tǒng)安全威脅在短時(shí)間內(nèi)得到足夠的關(guān)注和資源，安全化變得至關(guān)重要，識(shí)別威脅并將之安全化是安全治理的首要階段；③Mely Caballero-Anthony， Negotiating Governance on Non-Traditional Security in Southeast Asia and Beyond，Columbia University Press， 2018， p.18.魏志江等人認(rèn)為，公共衛(wèi)生議題的“安全化”有助于國家政府或相關(guān)的國際組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一部署、調(diào)動(dòng)資源以應(yīng)對(duì)威脅。④魏志江、鄭宇晴：“論公共衛(wèi)生的‘安全化’與‘去安全化’——中日抗擊新冠肺炎疫情的模式論析”，《國際安全研究》，2020 年第5 期，第134-156 頁。對(duì)于短時(shí)間內(nèi)直接危及人類生命健康或使社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的緊急性威脅，以最快的速度啟動(dòng)安全化進(jìn)程，迫使行為體采取緊急行動(dòng)來應(yīng)對(duì)，是實(shí)現(xiàn)安全治理最快速有效的方式。

就此次新冠肺炎疫情的安全化治理來說，國家、區(qū)域、全球三個(gè)層次都啟動(dòng)了安全化進(jìn)程，但不同層次的安全化治理效果不同，國家間、區(qū)域間的安全化治理效果也存在差別。 是什么影響了新冠肺炎疫情的安全化進(jìn)程？ 為何中、美兩個(gè)大國都在國內(nèi)啟動(dòng)了安全化進(jìn)程，但中國取得了理論上預(yù)期的治理效果，而美國卻沒有？ 世界大國國內(nèi)的安全化治理又如何在區(qū)域、全球?qū)用嫔闲纬捎绊懀?全球衛(wèi)生安全治理的未來走向如何？ 本文通過分析影響安全化進(jìn)程的核心變量以及國家、區(qū)域、全球安全化進(jìn)程的具體案例來回答以上問題。

二、安全化的核心變量與新冠肺炎疫情的安全化進(jìn)程

在哥本哈根學(xué)派關(guān)于安全化的定義中有三個(gè)要素：安全行為體、指涉對(duì)象、存在性威脅，三者通過安全語言建構(gòu)起完整的安全化進(jìn)程。 其中，指涉對(duì)象在國家、區(qū)域、全球?qū)哟蔚恼斡绊懥桶踩戏ㄐ詭缀跏呛愣ǖ?，安全語言行為的話語建構(gòu)性又會(huì)弱化存在性威脅的真實(shí)性對(duì)安全化進(jìn)程的重要程度，因此，只有安全行為體是真正影響安全化進(jìn)程的核心變量。 在具體實(shí)踐中，安全行為體對(duì)安全化進(jìn)程的影響反映在兩個(gè)指標(biāo)中：主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配度、不同領(lǐng)域間行為體的互動(dòng)有效性。

2.1 核心變量：主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配度

哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，“安全（security）是一種將政治議題超越已有游戲規(guī)則并將之框定為一種特殊類型的政治或高于政治的行為。 由此，安全化可以被視為政治化的一種極端形式”。⑤同②，p.23。具體來說，安全化是安全行為主體（actors）⑥常常是權(quán)力與政治精英，也不排除其他能夠享受公共資源者。通過宣布一個(gè)指涉對(duì)象受到“存在性威脅”影響，并經(jīng)過安全言語行為動(dòng)員公眾（audience），⑦安全化理論中的安全“語言—行為”接收者“audience”應(yīng)翻譯為“受眾”，由于新冠肺炎疫情涉及所有公眾，本文將其統(tǒng)一翻譯為“公眾”。獲得將存在性威脅安全化的合法性，從而緊急動(dòng)用非常規(guī)手段應(yīng)對(duì)安全威脅的過程。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-26.指涉對(duì)象、安全行為體及存在性威脅是哥本哈根學(xué)派安全分析的三要素，三者通過安全語言行為建構(gòu)起完整的安全化進(jìn)程。 安全語言行為的任務(wù)不是分析一些客觀威脅是否真的威脅到指涉對(duì)象，而是通過話語建構(gòu)“什么是威脅以及集體如何應(yīng)對(duì)威脅的共識(shí)”，通過給某一事物貼上“安全”標(biāo)簽，行為體聲稱需要且有權(quán)利以非常規(guī)的方式來對(duì)待它”，否則“將無法補(bǔ)救”。②同①，p.26。因此，存在性威脅是否真的對(duì)指涉對(duì)象構(gòu)成安全威脅并不重要，重要的是這些存在性威脅能否在安全話語建構(gòu)中，通過論證其優(yōu)先性和緊迫性被主體間共同確認(rèn)為安全威脅。 這樣，安全語言行為的話語建構(gòu)性弱化了存在性威脅的影響力，安全行為體和指涉對(duì)象成為安全分析的主要變量。

又因?yàn)橹干鎸?duì)象在國家、區(qū)域、全球?qū)哟蔚恼斡绊懥εc安全化合法性幾乎是恒定的，安全行為體及其如何推動(dòng)安全化的三大議程成為安全化成功與否的核心變量。 “指涉對(duì)象是受到存在性威脅但有著合理生存需求的事物”，需要“足夠顯著、能夠產(chǎn)生大規(guī)模政治影響”，一個(gè)成功的指涉對(duì)象由其規(guī)模和大小決定，“中等規(guī)模層次的有限集體（Limited Collectivity）（比如國家、民族、文明）是最經(jīng)得起檢驗(yàn)的安全化指涉對(duì)象，因?yàn)樗鼈冊谂c另一些有限集體對(duì)抗時(shí)，會(huì)自我強(qiáng)化，這樣的互動(dòng)增強(qiáng)了‘我們感’”，③同①，pp.35-37。更能建構(gòu)起集體合作應(yīng)對(duì)安全威脅的共識(shí)。 區(qū)域?qū)哟魏腿驅(qū)哟蔚闹干鎸?duì)象所能凝聚的“我們感”較弱，由此產(chǎn)生的政治影響力和安全化合法性較低，推動(dòng)安全化進(jìn)程的動(dòng)力無法與國家層次相提并論。

“安全化的行為體是踐行安全語言行為的某個(gè)人或某個(gè)群體，常見的安全化行為體有政治領(lǐng)袖、官僚集團(tuán)、政府、游說者和壓力集團(tuán)”，也可能是某個(gè)領(lǐng)域具有影響的組織、集體，他們通過宣布指涉對(duì)象受到存在性威脅，從而將這一威脅安全化。 在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，推動(dòng)安全化的行為體大致可分為三類：科學(xué)領(lǐng)域中從事科學(xué)研究及相關(guān)工作的科學(xué)行為體，政治領(lǐng)域中具有高度政治影響力和權(quán)力合法性的政治行為體，以及社會(huì)領(lǐng)域中由多元化個(gè)體組成的公眾。“安全是個(gè)有組織的界域，行為體間的權(quán)力關(guān)系是不平等的”，誰的安全話語更容易被公眾接受，誰就處于權(quán)力地位，因此，在特定領(lǐng)域應(yīng)由“在表達(dá)安全上更有特權(quán)”的行為體來主導(dǎo)，④同①，pp.31-40。成功的安全化進(jìn)程需要主導(dǎo)性安全行為體與其享有話語權(quán)的領(lǐng)域相匹配，這是本文判斷安全化成功與否的第一個(gè)指標(biāo)——主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配度。

2.2 核心變量：不同領(lǐng)域間行為體的互動(dòng)有效性

理論上，任何一個(gè)公共事務(wù)都可以置于從“非政治化”⑤即該事務(wù)不需要國家介入處理，也未進(jìn)入公共討論和決策的議程。通過“政治化”⑥即該事務(wù)成為公共政策的一部分，需要政府決策和資源分配上的傾斜或其他形式的公共治理。到“安全化”⑦即該事務(wù)成為一個(gè)存在性威脅，需要超出政治程序常規(guī)范疇采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)。的光譜中。⑧同①，pp.23-24。這一安全化的演進(jìn)過程具體表現(xiàn)為：科學(xué)議程（科學(xué)證實(shí)安全威脅確實(shí)存在）、政治議程（政府和政府間決定如何對(duì)待安全威脅），最后到達(dá)安全議程（政府立即授權(quán)，采取非常規(guī)措施）。⑨同①，pp.23-26，71-75。下面以中國為例，具體闡述新冠肺炎疫情安全化的三個(gè)議程。

其一，“科學(xué)議程根植于（主要是自然）科學(xué)和非政府活動(dòng)中”，科學(xué)家和研究機(jī)構(gòu)提供一系列已經(jīng)或可能的安全威脅清單，證實(shí)安全威脅的存在，并發(fā)出安全預(yù)警。 2019 年12 月27 日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院向武漢市江漢區(qū)疾控中心報(bào)告不明原因肺炎病例，⑩“武漢市衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)”，湖北省衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。安全化開啟科學(xué)議程，科學(xué)行為體一方面探究新型生物病毒，另一方面及時(shí)對(duì)外公布科學(xué)研究進(jìn)展和安全預(yù)警信息。 12 月31 日，湖北省衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布情況通報(bào)，稱部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)接診的多例肺炎病例與華南海鮮城有關(guān)聯(lián)，武漢市組織同濟(jì)醫(yī)院、湖北省疾控中心及中科院武漢病毒所等單位的醫(yī)學(xué)專家進(jìn)行會(huì)診，初步調(diào)查后認(rèn)為上述病例系病毒性肺炎。①“武漢市衛(wèi)健委關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報(bào)”，湖北省衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站，2019 年12 月31 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／fbjd／dtyw／201912／t20191231_1822343.shtml。2020 年1 月7 日，中國疾控中心成功分離新型冠狀病毒毒株，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)初步確認(rèn)新冠病毒為疫情病原，1 月10 日，中國疾控中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)初步研發(fā)出病毒檢測試劑盒，1 月12 日，這種“不明原因的病毒性肺炎”正式確名為“新型冠狀病毒感染的肺炎”，同日中國向世界衛(wèi)生組織提交新型冠狀病毒基因組序列信息，在全球流感共享數(shù)據(jù)庫（GISAID）發(fā)布，實(shí)現(xiàn)科研信息全球共享。②“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在科學(xué)議程中，中國應(yīng)對(duì)安全威脅的初期安全化舉措主要由國家衛(wèi)健委、國家疾控中心、湖北省衛(wèi)健委、武漢市衛(wèi)健委，以及武漢的各大醫(yī)院具體實(shí)施，以醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)學(xué)專家為主的科學(xué)行為體主導(dǎo)了科學(xué)議程。 科學(xué)行為體可以用皮特·哈斯（Peter M. Haas）提出的知識(shí)共同體（epistemic community）來理解，“知識(shí)共同體是由在特定領(lǐng)域具有公認(rèn)的專業(yè)知識(shí)和能力的專業(yè)人員組成的網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)該領(lǐng)域或領(lǐng)域問題相關(guān)的政策知識(shí)擁有權(quán)威”。③Peter M. Haas， “Epistemic Communities and International Policy Coordination”， International Organization， Vol. 46， No. 1，1992， p.3.科學(xué)議程是對(duì)威脅的安全化行動(dòng)的權(quán)威評(píng)估，“必須符合學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（無論這些標(biāo)準(zhǔn)多么專制），這些權(quán)威評(píng)估是政治行為體的決策依據(jù)，而普通民眾只能信任或不信任專業(yè)人士，并在直覺的基礎(chǔ)上做出政治選擇”。④Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.72-73.科學(xué)行為體在科學(xué)議程中探究病毒、檢測病毒、公開信息等安全化舉措，使中國乃至世界建立起對(duì)新型病毒的初步認(rèn)知，為政治議程和安全議程的應(yīng)對(duì)舉措奠定了基礎(chǔ)。

其二，“政治議程本質(zhì)上是政府和政府間的，它包括處理問題的公共決策過程和公共政策”。⑤同④，p.72。當(dāng)安全威脅嚴(yán)重到需要進(jìn)入政治決策范疇時(shí)，政治議程就開啟了。 科學(xué)議程和政治議程沒有嚴(yán)格的界限，“二者常常相互重疊，相互塑造”。⑥同④，p.71。湖北省衛(wèi)健委在2020 年1 月5 日發(fā)布疫情情況通報(bào)，“不明原因肺炎病例上升到59例”，⑦“武漢市衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)”，湖北省衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。并且呈現(xiàn)蔓延趨勢，這說明安全威脅已無法單獨(dú)在科學(xué)領(lǐng)域得到解決。 2020 年1 月7日，中共中央總書記習(xí)近平主持召開中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，對(duì)做好不明原因肺炎疫情防控工作提出要求，應(yīng)對(duì)疫情的工作正式進(jìn)入高級(jí)政治決策范疇。 19 日深夜，經(jīng)專家組研判，明確新冠病毒出現(xiàn)人傳人現(xiàn)象，⑧同②。表明應(yīng)對(duì)安全威脅的范圍需要全面擴(kuò)大，這一科學(xué)預(yù)警推動(dòng)政治介入上升到更高層次。 在中央政府指揮下，各級(jí)地方政府、新聞媒體、醫(yī)療專家通過廣播、電視、微信和微博等多種媒介渠道，向中國公眾發(fā)布安全信息和個(gè)人防護(hù)建議，依托信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和基層行政體系對(duì)公眾進(jìn)行最廣泛的動(dòng)員。

政治議程由政治行為體主導(dǎo)。 政治議程的主要任務(wù)是確立安全威脅和進(jìn)行政治動(dòng)員，確立安全威脅涉及政府和公眾如何看待科學(xué)議程的觀點(diǎn)，對(duì)政治議程來說，最重要的不是威脅是真實(shí)的還是推測的，而是它們“推測的緊急事件”是否構(gòu)成一個(gè)政治問題。⑨同④， p.73。在政治議程中確立安全威脅是安全行為體間的建構(gòu)活動(dòng)，除了媒體的傳導(dǎo)和政府的號(hào)召，“動(dòng)員公眾過程中‘語言—行為’（speech-act）扮演著重要作用，而

語言的功能必須與權(quán)力結(jié)合在一起”，⑩李開盛：“‘去安全化’理論的邏輯與路徑分析”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2015 年第1 期，第56-57 頁。這就決定了本身已具備合法統(tǒng)治權(quán)力的政治行為體是最具動(dòng)員能力的安全行為體，在政治議程中具有主導(dǎo)作用。

其三，安全議程是安全行為體從動(dòng)員公眾中獲得合法性，打破政治常規(guī)，建構(gòu)新的安全化治理秩序的過程。 哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，安全化開始的標(biāo)志是打破政治常規(guī)，“如果一個(gè)關(guān)于存在性威脅的優(yōu)先性和緊迫性的辯論，能夠使安全化行為體打破原本限制他們的程序或規(guī)則，那么我們就見證了一個(gè)安全化例證”；而安全化完成的標(biāo)志是“公眾接受安全威脅是既成事實(shí)”。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-31.前者爭議較少，后者常遭人詬病，保羅·羅伊（Paul Roe）就認(rèn)為，安全化的成功與否并非取決于公眾是否接受威脅，而是取決于公眾對(duì)安全政策的響應(yīng)，即在打破常規(guī)的基礎(chǔ)上新建立的安全治理秩序，并保證其實(shí)施。②Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， pp.616-623.本文同意羅伊的觀點(diǎn)，認(rèn)為安全化的成功最終歸結(jié)于安全行為體的實(shí)踐，而不是觀念認(rèn)同。

中國在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的安全議程中，打破政治常規(guī)，建立、踐行安全化治理秩序表現(xiàn)為以下五大安全舉措：一是阻斷病毒傳播，2020年1 月23 日10 時(shí)起關(guān)閉離開湖北、武漢的一切通道。 二是成立最高指揮系統(tǒng)，建立緊急安全治理機(jī)制，中共中央于1 月25 日成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組；國務(wù)院建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，部署全國疫情防控工作，23 日至29 日，全國各省陸續(xù)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，全國疫情防控大規(guī)模展開。 三是政策傾斜與資源調(diào)配，自1 月24 日至3 月8 日，全國共調(diào)集346 支國家醫(yī)療隊(duì)、4.26 萬名醫(yī)務(wù)人員、900 多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，調(diào)集4 萬名建設(shè)者和上千臺(tái)機(jī)械設(shè)備修建醫(yī)院。 四是全民參與，通過超常規(guī)的社會(huì)隔離和人性化的社會(huì)管控措施，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控、群防群控防控體系，在全國范圍內(nèi)實(shí)施史無前例的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)舉措。 五是信息公開與國際合作，自1 月3 日起，中國定期向世界衛(wèi)生組織、美國等有關(guān)國家和歐盟、東盟等地區(qū)組織通報(bào)疫情信息，分享科研成果和診療方案，協(xié)助中國—世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家考察組在中國開展實(shí)地調(diào)研。③中國應(yīng)對(duì)新冠疫情的安全化舉措?yún)⒁姡啊犊箵粜鹿诜窝滓咔榈闹袊袆?dòng)》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在安全議程中，以國家政府為核心的政治行為體發(fā)揮了主導(dǎo)作用。 一方面，為保障安全化治理秩序的實(shí)施提供制度支持；另一方面，協(xié)調(diào)科學(xué)行為體、公眾廣泛參與秩序?qū)嵺`。 公眾是踐行安全化治理秩序最基礎(chǔ)的行為體，科學(xué)行為體則依托其專業(yè)知識(shí)，在建立安全化治理秩序、制定具體安全化措施的過程中擁有話語權(quán)，也是向公眾普及疫情知識(shí)、輔助政治動(dòng)員的主要力量。 科學(xué)行為體、政治行為體和公眾在安全化進(jìn)程中構(gòu)成一個(gè)有機(jī)循環(huán)體（參見圖1），并在有效互動(dòng)的基礎(chǔ)上打破政治常規(guī)，建構(gòu)安全治理秩序，重建安全狀態(tài)。 不同領(lǐng)域間行為體的互動(dòng)有效性是本文判斷安全化成功與否的第二個(gè)指標(biāo)。

三、新冠肺炎疫情的多層次治理

應(yīng)對(duì)全球性威脅的理想型安全化治理，是通過安全化舉措在國家、區(qū)域、全球?qū)用嫔蠈?shí)現(xiàn)多層次治理。 多層次治理最初由加里·馬克斯（Gary Marks）在探討歐盟的結(jié)構(gòu)政策時(shí)提出，“由于廣泛的制度建設(shè)和決策再分配過程推動(dòng)先前集中于國家的功能向上轉(zhuǎn)移至超國家層次，向下轉(zhuǎn)移至地方／區(qū)域?qū)哟危诔瑖?、國家、區(qū)域和地方幾個(gè)領(lǐng)土層次（territorial tiers）形成持續(xù)的政府間談判體系”，多層次治理由此產(chǎn)生。④Gary Marks，“Structural Policy and Multilevel Governance in the EC”， in Alan Cafruny and Glenda Rosenthaleds.， State of the European Union： The Maastricht Debate and Beyond， Lynne Rienner，1993， p. 392.伴隨著權(quán)力的再分配，多層次治理形成兩大特征：一是，決策超出了核心代表機(jī)構(gòu)的范圍；二是，正式權(quán)力從中央國家向上延伸到超國家機(jī)構(gòu)、向下轉(zhuǎn)移至次國家政府。①Lisbet Hooghe and Gary Marks， “Types of Multi-level Governance”， European Integration Online Papers， Vol.5， No.11， 2001，p.1.這種權(quán)力的上延和下放為多層次安全化治理提供了可能，安全化理論是哥本哈根學(xué)派基于民族國家結(jié)構(gòu)特性提出來的，但安全化也可以同時(shí)在國家、區(qū)域、全球三個(gè)既相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的權(quán)力層次發(fā)生。 只是在區(qū)域和全球?qū)哟?，安全行為體依靠的力量從民族國家的統(tǒng)治權(quán)力變成無政府狀態(tài)下全球組織或區(qū)域機(jī)制的治理權(quán)威，政治動(dòng)員的對(duì)象從公眾上升為國家。

圖1 安全化進(jìn)程中的安全行為體互動(dòng)

國家始終是世界政治的核心行為體，國家（尤其是大國）層次的安全化治理會(huì)對(duì)區(qū)域、全球?qū)哟萎a(chǎn)生廣泛影響。 新冠疫情并沒有讓世界各國團(tuán)結(jié)起來共同抗擊病毒，反而成為各國相互競爭的新載體。②張清敏：“新冠疫情考驗(yàn)全球公共衛(wèi)生治理”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第55 頁。這種競爭首先在全球?qū)用嬲归_，具體表現(xiàn)為中美競爭影響世界衛(wèi)生組織在疫情應(yīng)對(duì)中的作用，同時(shí)表現(xiàn)為與中美兩國密切相關(guān)的東亞、大西洋兩岸地區(qū)疫情治理效果的差異。 以下從國家層次出發(fā)，探討中、美兩國國內(nèi)安全化治理如何在全球?qū)哟?、區(qū)域?qū)哟卧斐捎绊憽?/p>

3.1 國家層次的新冠肺炎疫情安全化治理

國家層次的安全化治理已在中國應(yīng)對(duì)新冠肺炎的安全化舉措中具體闡述，下面通過探究美國國內(nèi)的新冠肺炎疫情安全化進(jìn)程，分析美國疫情治理效果有限的原因。 事實(shí)上不少學(xué)者已就此給出答案，有政治制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、民眾思想意識(shí)、國家治理理念及文化邏輯等方面的根本差異說、③參見謝地、王齊：“抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——從‘三方博弈’看中美兩國抗疫的策略、效果及原因》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》，2020 年4 期，第193-223 頁；林利民：“全球戰(zhàn)‘疫’對(duì)世界格局有何影響”，《人民論壇》，2020 年第14 期，第40-43 頁；孫明霞：“危機(jī)治理的中西差異及其文化邏輯——以新冠肺炎疫情防控應(yīng)對(duì)為例”，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020 年第3 期，第46-52 頁。美國公共衛(wèi)生體系的結(jié)構(gòu)缺陷說、④劉波：“疫情暴露美國公共衛(wèi)生體系的結(jié)構(gòu)性缺陷”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第32-34 頁；黨派斗爭說⑤宋國友：“黨派斗爭阻礙美國抗擊疫情：表現(xiàn)、原因及影響”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第21-23 頁。及反智主義說⑥劉恩東：“反智主義的本質(zhì)及社會(huì)根基分析——基于美國社會(huì)的問題審視”，《人民論壇》，2020 第23 期，第128-131 頁。等。 本文以安全化進(jìn)程中主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配程度、不同領(lǐng)域間安全行為體互動(dòng)有效性作為指標(biāo)，得出安全化視角下的答案。

美國新冠肺炎疫情安全化的科學(xué)議程是在與中國的信息交流過程中逐步展開的。 2020 年1 月4 日，中國疾控中心負(fù)責(zé)人與美國疾控中心負(fù)責(zé)人通電話，介紹疫情有關(guān)情況，雙方同意就信息溝通和技術(shù)協(xié)作保持密切聯(lián)系。 自1 月27日至2 月18 日，中國方面先后六次同美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（Health and Human Services Department，簡稱HHS）、美國國家過敏癥和傳染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases，簡稱NIAID）、美國疾病預(yù)防控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC）分享疫情防控信息，美國也參加了世界衛(wèi)生組織的聯(lián)合專家考察組到中國武漢等地進(jìn)行實(shí)地考察。①“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。可以說在疫情暴發(fā)最初階段，美國完全知曉新冠肺炎疫情的擴(kuò)散性及嚴(yán)重性，但其科學(xué)行為體沒有引起足夠重視。 2020 年1 月31 日下午，美國宣布新冠肺炎疫情構(gòu)成全國公共衛(wèi)生緊急事件，但只采取了針對(duì)一般性流感的舉措來應(yīng)對(duì)。 作為美國公共衛(wèi)生治理體系的中樞機(jī)構(gòu)，美國疾病預(yù)防控制中心對(duì)新冠肺炎疫情嚴(yán)重程度的預(yù)警不足，整體應(yīng)對(duì)速度緩慢，在初期拒絕世界衛(wèi)生組織使用的檢測試劑，堅(jiān)持自主研發(fā)，一定程度上延誤了應(yīng)對(duì)疫情的時(shí)間。②劉波：“疫情暴露美國公共衛(wèi)生體系的結(jié)構(gòu)性缺陷”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第33 頁。

美國政治議程的啟動(dòng)以2020 年1 月29 日白宮應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作組的成立為標(biāo)志，工作組由衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長亞歷克斯·阿扎（Alex Azar）領(lǐng)導(dǎo)，成員包括美國國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩（Robert C. O’Brien）、美國疾病預(yù)防控制中心主任羅伯特·雷德菲爾德（Robert Redfield）、美國國家衛(wèi)生研究院高級(jí)官員安東尼·福奇（Anthony Fauci），以及其他幾位政府官員。③“白宮成立應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒特別小組 美衛(wèi)生部長牽頭”，央視新聞網(wǎng)，2020 年1 月30 日，http：／ ／news.cctv.com／2020／01／30／ARTIWYmYKkk5XgGzXmagLR9o200130.shtml。這樣的人員配置理論上有利于科學(xué)行為體和政治行為體充分互動(dòng)，但事實(shí)有違初衷。 一是政治行為體輕視了科學(xué)證據(jù)和科學(xué)行為體發(fā)出的安全預(yù)警，早在1 月初，美國多名專家曾發(fā)出警告，但美國政府沒有給予足夠重視，白宮始終保持樂觀態(tài)度。④同②，第32 頁。這種態(tài)度也直接影響了政治行為體在政治議程中對(duì)公眾的動(dòng)員方向，例如，3 月4 日美國副總統(tǒng)邁克·彭斯（Mike Pence）在新聞發(fā)布會(huì)上說，美國公眾感染新冠病毒的風(fēng)險(xiǎn)“仍然很低”，強(qiáng)調(diào)“美國人沒有必要買口罩”。⑤“美國新冠肺炎感染病例超百例，彭斯：美國人感染風(fēng)險(xiǎn)仍然很低，沒必要買口罩”，環(huán)球網(wǎng)，2020 年3 月5 日，https：／ ／3w.huanqiu.com／a／c36dc8／3xICXLnWleH？ agt＝11。二是政治行為體與科學(xué)行為體之間互動(dòng)有效性較低。 據(jù)美國政治新聞網(wǎng)9月12 日?qǐng)?bào)道，自從沒有醫(yī)學(xué)背景的前特朗普競選團(tuán)隊(duì)官員邁克爾·卡普托（Michael Caputo）在2020 年4 月被任命為衛(wèi)生與公眾服務(wù)部的發(fā)言人以來，疾病預(yù)防控制中心的《發(fā)病率與死亡率周報(bào)》經(jīng)常被審閱修改，一些與特朗普政府“口徑不一致”的科學(xué)報(bào)告直接被取消或延遲發(fā)布。《發(fā)病率和死亡率周報(bào)》是疾病預(yù)防控制中心向外界通報(bào)新冠肺炎傳播情況的主要媒介，許多公共衛(wèi)生專家對(duì)該中心報(bào)告面臨的政治干預(yù)表示擔(dān)憂。⑥D(zhuǎn)an Diamond，“Trump Officials Interfered with CDC Reports on Covid-19”， Politico， September 11， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／09／11／exclusive-trump-officials-interfered-withcdc-reports-on-covid-19-412809.

2020 年3 月13 日，特朗普政府宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，啟動(dòng)安全化的安全議程，由于前期不重視科學(xué)預(yù)警延誤疫情應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)，加之行為體互動(dòng)有效性較低，政治行為體未能在安全議程中協(xié)調(diào)多元行為體共同建立起有效的安全化治理秩序。 這其中也有美國體制方面的原因，美國的憲法結(jié)構(gòu)將公共衛(wèi)生的主要責(zé)任交付給各州，各州又通過授權(quán)傳到市（Cities） 和鎮(zhèn)（Counties），通常情況下聯(lián)邦政府的公共衛(wèi)生法律權(quán)力有限，但這種有限權(quán)力能在緊急狀態(tài)下擴(kuò)大。 截至2020 年3 月27 日，全美50 個(gè)州和聯(lián)邦政府都宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，理論上由緊急狀態(tài)產(chǎn)生的行政權(quán)力是全面的，包括停止商業(yè)運(yùn)作、限制活動(dòng)、限制公民權(quán)利和自由、征用財(cái)產(chǎn)等。①Rebecca Haffajee， Wendy E. Parmet， and Michelle M.Mello， “What Is a Public Health ‘Emergency’？”， The New England Journal of Medicine， Vol. 371， No. 11， 2014， p. 986.美國有學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)邦政府本可以利用這一緊急權(quán)力，在統(tǒng)一防疫政策、制定強(qiáng)制措施、加大財(cái)政投入采購醫(yī)療設(shè)備等方面有所作為。②Rebecca L. Haffajee et. al， “Thinking Globally， Acting Locally —The U.S. Response to Covid-19”， The New England Journal of Medicine， Vol.382. No.22， 2020， pp.e75（2-3）.然而實(shí)際的抗疫工作落到了2 684 個(gè)州級(jí)、地方的獨(dú)立公共衛(wèi)生部門上。③Polly Price， “A Coronavirus Quarantine in America Could Be a Giant Legal Mess”， Route-fifty， https：／ ／www.route-fifty.com／health-human-services／2020／02／coronavirus-quarantine-americacould-be-giant-legal-mess／163155／， 訪問時(shí)間：2020 年9 月17 日。唯一統(tǒng)一執(zhí)行的“居家令”（Stay-at-home Orders）在各州的實(shí)施情況還不一致。 截至4 月3 日，“居家令”在33 個(gè)州完全實(shí)施，13 個(gè)州部分實(shí)施，其余州沒有實(shí)施，④同②。這種“居家令”沒有強(qiáng)制力，完全靠人們自愿遵守，無法滿足美國科學(xué)界提出的防疫安全要求。 此外，以美國聯(lián)邦政府為首的政治行為體支持公眾游行甚至主辦集會(huì)，4 月美國多地爆發(fā)的“反居家令”游行大多是在特朗普政府批準(zhǔn)下進(jìn)行的，安東尼·福奇警告說，示威者抗議州長頒布的居家令將取得“適得其反”的效果，可能會(huì)進(jìn)一步延遲美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。⑤“美國多地爆發(fā)‘反居家令’游行 福奇：之前的努力恐將付諸東流”，《中國日?qǐng)?bào)》，2020 年4 月21 日。6 月11日特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)公布的競選集會(huì)登記信息中包括一份免責(zé)聲明，警告與會(huì)者如果感染了病毒不能追究活動(dòng)的責(zé)任，⑥Brianna Ehley， “CDC Warns against Large Gatherings as Trump Plans Campaign Rallies”， Politico， June 12， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／06／12／cdc-warns-large-gatherings-315521.這也是為什么多國專家指出美國“為保經(jīng)濟(jì)和選票，采取了非常消極的抗疫態(tài)度和措施”。⑦“多國專家指出美國政府應(yīng)對(duì)不力導(dǎo)致美疫情嚴(yán)重”，新華網(wǎng)，2020 年5 月12 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2020-05／12／c_1125975489.htm。

相比之下，中國的新冠肺炎疫情安全化治理取得預(yù)期效果。 雖然在安全化進(jìn)程開啟后，部分遭遇疫情沖擊較重的地區(qū)出現(xiàn)城市應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、城市應(yīng)急管理粗放、政府信息公開不及時(shí)，以及政府輿論引導(dǎo)能力薄弱等問題，⑧黃征學(xué)等：“從疫情防控看大城市如何健全應(yīng)急管理系統(tǒng)”，《中國發(fā)展觀察》，2020 年第C2 期，第86-88 頁。但中共中央迅速成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一進(jìn)行政策調(diào)度和資源分配，由國務(wù)院新聞辦公室定時(shí)發(fā)布疫情消息穩(wěn)住安全秩序。 另外，中國高度重視科學(xué)行為體在安全化進(jìn)程中的作用，中國的抗疫專家鐘南山、李蘭娟、張文宏在疫情期間，除了參與制定防疫措施、診療方案，還通過電視、網(wǎng)絡(luò)媒介向公眾普及防疫知識(shí)，發(fā)揮了輔助政治行為體動(dòng)員公眾的作用，科學(xué)行為體在建立、踐行安全化治理秩序過程中的話語權(quán)得到充分展現(xiàn)。 2020 年9 月8 日，終南山獲得國家最高榮譽(yù)“共和國勛章”，而被譽(yù)為“美國鐘南山”的抗疫專家安東尼·福奇卻因“直言不諱”屢次被攻擊。

2020 年5 月1 日，在世衛(wèi)組織宣布新冠肺炎疫情仍然構(gòu)成“國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern，簡稱PHEIC）的情況下，中國疫情防控積極向好態(tài)勢發(fā)展，全國疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，并逐步恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，⑨“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。而美國則迅速驗(yàn)證了世界衛(wèi)生組織的預(yù)測，成為新的疫情中心。 通過對(duì)比中美兩國安全化行為體推動(dòng)新冠肺炎疫情安全化進(jìn)程的具體表現(xiàn)，美國安全化治理效果有限的原因在于：第一，主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域匹配程度相對(duì)較低，科學(xué)行為體未能在科學(xué)議程中發(fā)揮理論上的主導(dǎo)作用，出現(xiàn)部分政治行為體干預(yù)科學(xué)議程的現(xiàn)象；第二，不同領(lǐng)域的安全行為體互動(dòng)有效性較低，政治行為體與科學(xué)行為體的關(guān)系及他們在動(dòng)員公眾遵守安全秩序上出現(xiàn)內(nèi)在張力。 在安全化進(jìn)程中，“公眾可能接受安全化行為體亟需解決威脅的描述，也可能不接受，當(dāng)公眾不接受時(shí)，安全化行為體需要重新表述威脅，以超越公眾可接受的威脅范圍，使相應(yīng)的政策反應(yīng)也能達(dá)到所需水平”。①Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， p.622.美國部分政府要員不但沒有持續(xù)動(dòng)員公眾遵守安全秩序，反而無視科學(xué)行為體的警告，鼓勵(lì)游行集會(huì)，使得美國前期安全化治理投入未取得理想的預(yù)期效果。

3.2 全球?qū)哟蔚男鹿诜窝滓咔榘踩卫?/h3>

在新冠肺炎疫情快速蔓延的形勢下，世界各國已成為“因病相依”的全球命運(yùn)共同體，②晉繼勇：“美國全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略及其對(duì)世界衛(wèi)生安全體系的挑戰(zhàn)”，《國際安全研究》，2020 年第3 期，第77 頁。然而全球?qū)哟尾淮嬖谝粋€(gè)超國家政府來動(dòng)員世界各國共同應(yīng)對(duì)安全威脅，于是人們將希望寄托于具有執(zhí)行效力的世衛(wèi)組織。 有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)事物作為一種全球威脅而被安全化時(shí)，例外主義③例外主義（exceptionalism），即安全化理論中的超常規(guī)政治?？梢栽诔瑖覍?shí)體層面形成，并獲得決策權(quán)威來定義緊急事務(wù)、指導(dǎo)政治應(yīng)對(duì)措施，他們將世界衛(wèi)生組織的緊急治理作為例外主義的全球形式，認(rèn)為具有官僚決策色彩的世界衛(wèi)生組織的緊急治理使自身成為安全化的動(dòng)力。④Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， pp. 331-348.這是對(duì)國際組織治理權(quán)威的樂觀感受，事實(shí)上世衛(wèi)組織的權(quán)威是有限的，它本質(zhì)上屬于全球性科學(xué)行為體，難以推動(dòng)安全化的政治議程與安全議程，還在受到中美大國競爭的影響。

世衛(wèi)組織是全球公共衛(wèi)生治理的核心機(jī)構(gòu)。⑤See Kelley Lee， The World Health Organization， Routledge，2009.作為聯(lián)合國系統(tǒng)下的專門性國際組織，世衛(wèi)組織根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》建立了一個(gè)擁有治理權(quán)威的規(guī)范性機(jī)構(gòu)，其權(quán)威由專業(yè)性權(quán)威和授予性權(quán)威構(gòu)成，⑥專業(yè)性權(quán)威（expert authority）和授予性權(quán)威（delegated authority）源于黛博拉·阿萬特（Deborah D. Avant）等人提出的多種全球治理權(quán)威類型中的兩種，他們將世衛(wèi)組織視為一個(gè)全球衛(wèi)生治理者，世衛(wèi)組織的專業(yè)性權(quán)威源于其技術(shù)專長，授予性權(quán)威源于國家分配給世衛(wèi)組織在特定領(lǐng)域行動(dòng)的能力，框定了世衛(wèi)組織能做什么、不能做什么；柯林·麥克英納斯（Colin McInnes）認(rèn)為，這是世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)權(quán)威來源，并在此基礎(chǔ)上拓展出世衛(wèi)組織的能力性權(quán)威（capacity-based authority），即世衛(wèi)組織采取有效措施的能力。 本文認(rèn)為世衛(wèi)組織的能力性權(quán)威取決于專業(yè)性權(quán)威和授予性權(quán)威的結(jié)合，因此，采納阿萬特等人提出的世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)權(quán)威——專業(yè)性權(quán)威和授予性權(quán)威。 See Deborah D. Avant， Martha Finnemore， and Susan K. Sell， eds.， Who Governs the Globe？ Cambridge University Press， 2008， pp.1-31； Colin McInnes， “WHO’s Next？ Changing Authority in Global Health Governance after Ebola”，International Affairs， Vol.91， No.6， 2015， pp.1300-1301.二者決定了世衛(wèi)組織是一個(gè)具有政治決策功能的科學(xué)行為體。 其專業(yè)性權(quán)威源于科學(xué)行為體固有的專業(yè)價(jià)值，即哈斯提出的知識(shí)共同體在特定領(lǐng)域及相關(guān)政策擁有的專業(yè)權(quán)威，授予性權(quán)威源于國家授予世衛(wèi)組織的治理權(quán)威。

直到二十世紀(jì)九十年代，依靠舊有的《國際衛(wèi)生條例》作為政策工具的世衛(wèi)組織并沒有實(shí)質(zhì)性權(quán)力。 2003 年應(yīng)對(duì)非典（SARS）危機(jī)的成功使世衛(wèi)組織贏得了世界聲譽(yù)，成為其獲得更多授予性權(quán)威的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。⑦Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue ， Vol. 45， No. 4，2014， pp. 331-348.世衛(wèi)組織著手推動(dòng)在2005 年修訂《國際衛(wèi)生條例》，試圖將這種授予性權(quán)威制度化、合法化。 只是這種嘗試沒有獲得成功，首先，世衛(wèi)組織沒有獲得獨(dú)立確定或撤銷“國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件”的權(quán)力。確定此類事件意味著世衛(wèi)組織可以發(fā)布相關(guān)建議，要求各國對(duì)人員、物品及交通工具采取相應(yīng)的衛(wèi)生措施，并協(xié)調(diào)全球人力物力資源，必要時(shí)給予發(fā)生相關(guān)問題的地區(qū)以指導(dǎo)與幫助，⑧趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第35 頁。但《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定世衛(wèi)組織在確定“國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件”時(shí)，需要聽取緊急事務(wù)委員會(huì)的意見并視具體國家情況而定，⑨《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第十七條、第四十七條、第四十八條，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492-chi.pdf；jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 訪問時(shí)間：2020 年6 月22 日。同時(shí)還要“避免對(duì)國際交通和貿(mào)易造成不必要的干擾”。⑩《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第二條，世界衛(wèi)生組織， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 訪問時(shí)間：2020 年6 月22 日。其次，《國際衛(wèi)生條例》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是成員國的國家歸口單位，①《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第四條，世界衛(wèi)生組織， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 訪問時(shí)間：2020 年6 月22 日。世衛(wèi)組織與具體國家對(duì)接的時(shí)候往往也通過各國權(quán)力機(jī)構(gòu)中處于弱勢地位的衛(wèi)生部門，這意味著世衛(wèi)組織的建議轉(zhuǎn)化為國家層面政策偏好和執(zhí)行效率可能會(huì)受損，從而影響公共衛(wèi)生領(lǐng)域國際協(xié)調(diào)的質(zhì)量。②張?jiān)疲骸爸R(shí)—認(rèn)知共同體與東亞地區(qū)公共衛(wèi)生治理——中日合作的必要與前景”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第3 期，第39 頁。最后，締約國對(duì)《國際衛(wèi)生條例》有拒絕、保留和反對(duì)他國保留、諒解的權(quán)力。③同①，第六十一條、第六十二條。例如，美國明確表示不會(huì)對(duì)世衛(wèi)組織通報(bào)可能損害美國武裝力量的行為，而伊朗認(rèn)為美國此舉是“企圖躲避其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)”，認(rèn)為美國政府提出的保留沒有法律約束力，④《保留以及締約國與〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉相關(guān)的其他函件》，世 界 衛(wèi) 生 組 織 網(wǎng) 站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492 - chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 訪問時(shí)間：2020 年6 月22 日。此類保留、反對(duì)意見仍在持續(xù)，不斷削弱世衛(wèi)組織的授予性權(quán)威和協(xié)調(diào)能力。

世衛(wèi)組織的專業(yè)性權(quán)威來源于世界衛(wèi)生與疾病防控領(lǐng)域的科學(xué)行為體，以及圍繞他們形成的專業(yè)知識(shí)網(wǎng)絡(luò)。 龐大的科學(xué)行為體使世衛(wèi)組織在2003 年應(yīng)對(duì)非典危機(jī)時(shí)獲得成功，這種匯聚專家資源與科研力量的“聯(lián)合”生產(chǎn)模式，⑤湯蓓：“PHEIC 機(jī)制與世界衛(wèi)生組織的角色演進(jìn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第3 期，第47-48 頁。也在2020 年應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中發(fā)揮了巨大作用：一是組建全球科學(xué)行為體和知識(shí)智囊，召集來自世界各地的臨床管理、實(shí)驗(yàn)室病毒學(xué)、血清流行病學(xué)，以及診斷制劑、疫苗研發(fā)等方面的國際專家定期舉行網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，研討疫情應(yīng)對(duì)工作；二是向全球發(fā)布科學(xué)信息，截至2020年6 月29 日，世衛(wèi)組織共舉行了23 次會(huì)員國情況介紹和通報(bào)會(huì)議，并以31 種語言針對(duì)13 個(gè)不同主題提供了免費(fèi)培訓(xùn)，通過100 項(xiàng)新冠肺炎課程向全世界普及知識(shí)；三是提供科學(xué)建議，世衛(wèi)組織傳染病危害戰(zhàn)略與技術(shù)咨詢小組（STAGIH）共舉行了35 次會(huì)議，就可能對(duì)全球衛(wèi)生安全構(gòu)成威脅的傳染性危害提出獨(dú)立建議和分析。⑥數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2020 年6 月29 日。 “Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www.who.int／zh／newsroom／detail／29-06-2020-covidtimeline， 訪問時(shí)間：2020 年7 月11 日。這些舉措充分展現(xiàn)了世衛(wèi)組織作為科學(xué)行為體在世界科學(xué)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)性角色。

2019 年12 月31 日世衛(wèi)組織從駐華代表處、西太平洋區(qū)域辦事處《國際衛(wèi)生條例》聯(lián)絡(luò)點(diǎn)獲悉關(guān)于中國武漢出現(xiàn)“病毒性肺炎”病例的情況通報(bào)，2020 年1 月1 日，世衛(wèi)組織在應(yīng)急反應(yīng)框架下啟動(dòng)了用于協(xié)調(diào)總部、區(qū)域、國家三個(gè)級(jí)別應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事件管理支持小組（IMST），開啟了以世衛(wèi)組織為主導(dǎo)的科學(xué)議程。 此后，世衛(wèi)組織采取了一系列應(yīng)對(duì)措施，包括率領(lǐng)來自不同國家的25 名專家組成的中國—世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家考察組赴中國實(shí)地調(diào)研，向全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（GOARN）通報(bào)情況，通過《國際衛(wèi)生條例（2005）》事件信息系統(tǒng)分享信息、發(fā)布《疾病暴發(fā)新聞》報(bào)告并提出應(yīng)對(duì)建議等。 2020 年1 月30 日，在中國以外的四個(gè)國家（德國、日本、美國和越南）出現(xiàn)了（8例）人際傳播現(xiàn)象，證實(shí)了安全威脅的全球擴(kuò)散性，總干事譚德塞·阿達(dá)諾姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）接受突發(fā)事件委員會(huì)的建議，宣布新型冠狀病毒疫情為“國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件”，⑦“Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www. who. int／zh／news - room／detail／29 - 06 - 2020 -covidtimeline， 訪問時(shí)間：2020 年7 月11 日。將新冠肺炎疫情的安全預(yù)警上升到世衛(wèi)組織權(quán)限范圍內(nèi)的最高級(jí)別。

世衛(wèi)組織用科學(xué)證據(jù)證實(shí)了全球性安全威脅的客觀存在，也向全世界發(fā)出了安全預(yù)警，但未能在國家間建構(gòu)起集體應(yīng)對(duì)安全威脅的共識(shí)。 世衛(wèi)組織的授予性權(quán)威并沒有因其專業(yè)性權(quán)威得到普遍增強(qiáng)。 一方面，其專業(yè)性建議未被完全采納，在世衛(wèi)組織不斷建議佩戴口罩、保持社交距離的情況下，部分國家反復(fù)出現(xiàn)“群體免疫”的呼聲。 另一方面，世衛(wèi)組織積極嘗試推進(jìn)政治議程，動(dòng)員世界各國協(xié)同合作，但其成效十分有限。 部分成員國擔(dān)心世衛(wèi)組織在緊急衛(wèi)生事件安全化過程中獲得的授予性權(quán)威會(huì)無限擴(kuò)大，變得難以約束。 因?yàn)椤熬o急狀態(tài)的邏輯不僅是一種暫時(shí)的政治決策模式，還會(huì)產(chǎn)生持久的制度影響，特別是當(dāng)例外主義與政治體系中的執(zhí)行授權(quán)結(jié)合起來，會(huì)擴(kuò)大其自由裁量權(quán)，用以對(duì)抗所描繪的安全威脅”，①Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， p. 335.正如哥本哈根學(xué)派指出，“安全化的命運(yùn)不是被特殊化就是被制度化”。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.部分成員國擔(dān)心世衛(wèi)組織在安全化進(jìn)程中獲得的授予性權(quán)威成為某個(gè)國家的代理工具，這種懷疑式恐懼在大國競爭的背景下被不斷放大，成為美國指責(zé)世衛(wèi)組織“政治化”的借口。 2020 年4 月14 日，美國以世界衛(wèi)生組織“應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情延誤”“世衛(wèi)組織被政治化”為由，宣布暫停資助世衛(wèi)組織，不僅侵蝕了全球衛(wèi)生安全的融資體系，也惡化了全球衛(wèi)生安全體系建構(gòu)所必需的國際政治合作基礎(chǔ)。③晉繼勇：“美國全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略及其對(duì)世界衛(wèi)生安全體系的挑戰(zhàn)”，《國際安全研究》，2020 年第3 期，第94 頁。7月7 日，美國正式向聯(lián)合國秘書長提交退出世衛(wèi)組織的通知，這是世界上最強(qiáng)大的政治行為體與最權(quán)威的科學(xué)行為體脫節(jié)的表現(xiàn)。

全球?qū)哟蔚陌踩卫砦传@得理論上的成功，從安全行為體的權(quán)力地位與領(lǐng)域匹配度來說，雖然具有政治決策功能，但世衛(wèi)組織本質(zhì)上仍是一個(gè)科學(xué)行為體，其表達(dá)安全語言行為所具有的權(quán)力地位在科學(xué)領(lǐng)域而非政治領(lǐng)域。 在科學(xué)議程中，世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)技術(shù)專長依然是國際規(guī)范的準(zhǔn)繩，但在政治議程中，世衛(wèi)組織的授予性權(quán)威、政治動(dòng)員能力有限。 而理論上本該主導(dǎo)全球?qū)哟握巫h程和安全議程的全球性政治行為體——聯(lián)合國，“在此次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中的作用微乎其微”，④孫吉?jiǎng)伲骸靶鹿诜窝滓咔榕c全球治理變革”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第5 期，第83 頁。未能動(dòng)員國家共同應(yīng)對(duì)安全威脅、協(xié)調(diào)多元行為體互動(dòng)，在全球?qū)哟谓?gòu)起安全化治理秩序。 在大國競爭日趨激烈的背景下，疫情治理及其產(chǎn)生的影響成為中美競爭的新焦點(diǎn)，以美國為代表的一些國家隨意詆毀科學(xué)、無視科學(xué)行為體的專業(yè)性權(quán)威，將破壞全球智識(shí)秩序作為大國競爭的手段，阻礙了全球?qū)哟蔚陌踩M(jìn)程。

3.3 區(qū)域?qū)哟蔚男鹿诜窝滓咔榘踩卫?/h3>

自2008 年金融危機(jī)以來，美國領(lǐng)導(dǎo)的“自由主義霸權(quán)秩序”的衰退和全球治理的失靈，凸顯了區(qū)域?qū)τ谑澜缰刃虻闹匾饬x，在2020 年新冠肺炎疫情暴發(fā)過程中，時(shí)間的差序性使全球新冠肺炎疫情治理呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，疫情先后由東亞、歐洲和北美三個(gè)地區(qū)往周邊蔓延，⑤張?jiān)疲骸靶鹿诜窝滓咔橄氯蛑卫淼膮^(qū)域轉(zhuǎn)向與中國的戰(zhàn)略選項(xiàng)”，《當(dāng)代亞太》，2020 年第3 期，第141-165 頁。區(qū)域成為應(yīng)對(duì)疫情的重要一環(huán)。 中美兩個(gè)大國截然不同的安全化治理路徑對(duì)與之相關(guān)的兩個(gè)區(qū)域——東亞、大西洋兩岸造成影響。 中國在取得一定治理成效后，積極融入以東盟為中心的區(qū)域性安全化治理，而特朗普政府以“美國優(yōu)先”為原則的安全化舉措屢次與歐洲盟國產(chǎn)生沖突。

安全威脅被科學(xué)議程證實(shí)為真，多發(fā)生在國家層次，區(qū)域行動(dòng)一般出現(xiàn)在科學(xué)證據(jù)證實(shí)安全威脅存在之后，安全化進(jìn)程直接進(jìn)入政治議程。 如果說全球?qū)哟蔚陌踩M(jìn)程依賴國際組織的治理權(quán)威推動(dòng)以國家為單位的政治行為體協(xié)同合作，那么區(qū)域?qū)哟蔚陌踩M(jìn)程更多依靠區(qū)域綜合機(jī)制推動(dòng)國家互動(dòng)，從而形成新的安全化治理秩序。 例如，東盟處于亞太地區(qū)制度安排的中心位置，提供了制度平臺(tái)，使東亞地區(qū)的制度化合作成為可能，⑥魏玲：“本土實(shí)踐與地區(qū)秩序：東盟、中國與印太構(gòu)建”，《南洋問題研究》，2020 年第2 期，第6 頁。無論是2003 年非典危機(jī)，還是2020 年新冠肺炎疫情危機(jī)，該區(qū)域的安全化治理皆圍繞以東盟（包括東盟“10+3”）為核心的區(qū)域機(jī)制展開。

2020 年2 月15 日，東盟《關(guān)于共同應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的東盟主席聲明》將新冠肺炎疫情確立為區(qū)域性共同安全威脅，宣布以“東盟共同體的集體行動(dòng)來應(yīng)對(duì)”，開啟東盟區(qū)域安全化治理的政治議程。 東盟主席聲明提出，“充分運(yùn)用已有區(qū)域機(jī)制協(xié)調(diào)合作應(yīng)對(duì)疫情”，“責(zé)成東盟衛(wèi)生部建立一個(gè)聯(lián)合外事、移民、交通等相關(guān)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)，確保東盟共同體以連貫整體的方式應(yīng)對(duì)疫情”。①“ Chairman’ s Statement ASEAN Collective Response Outbreak Coronavirus Disease ”， ASEAN， https：／ ／asean. org／chairmans - statement - asean - collective - response - outbreak -coronavirus-disease-2019／， 訪問時(shí)間：2020 年7 月21 日。涉及多部門多領(lǐng)域的綜合性安全治理網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，是東盟打破政治常規(guī)建立安全化治理秩序的表現(xiàn)。 這種安全治理秩序隨后上升到軍事防務(wù)領(lǐng)域，東盟國防部長聯(lián)合會(huì)議在2 月19 日重申加強(qiáng)防務(wù)合作，聯(lián)合東盟軍事醫(yī)學(xué)中心、東盟軍事醫(yī)學(xué)首腦會(huì)議、東盟軍事醫(yī)學(xué)會(huì)議和東盟防務(wù)部長擴(kuò)大會(huì)議的軍事醫(yī)學(xué)專家工作組，②“Joint Statement by the ASEAN Defence Ministers on Defence Cooperation against Disease Outbreaks”， ASEAN， https：／ ／asean.org／joint-statement-asean-defence-ministers-defense-cooperation-disease-outbreaks／， 訪問時(shí)間：2020 年7 月21 日。形成軍事領(lǐng)域的科學(xué)行為體協(xié)同應(yīng)對(duì)安全威脅。

隨著中國—東盟關(guān)于新冠肺炎問題特別外長會(huì)議、東盟與中日韓（東盟“10+3”）抗擊新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議的召開，東南亞區(qū)域應(yīng)對(duì)疫情的安全化進(jìn)程擴(kuò)大到整個(gè)東亞區(qū)域。新的安全化治理秩序延展開來：一是依托現(xiàn)有機(jī)制創(chuàng)造新的安全機(jī)制，中國倡議在中國—東盟衛(wèi)生部長會(huì)議、中國—東盟衛(wèi)生發(fā)展高官會(huì)議等現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立中國—東盟公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)疫情防控、治療和研究方面的政策對(duì)話與交流；③“中國—東盟關(guān)于新冠肺炎問題特別外長會(huì)聯(lián)合聲明”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／ziliao_ 674904／zt _ 674979／dnzt _ 674981／qtzt／kjgzbdfyyq _ 699171／t1748133.shtml，訪問時(shí)間：2020 年7 月18 日。二是安全治理內(nèi)容擴(kuò)張，新冠肺炎疫情治理的范圍從遏制疫情蔓延擴(kuò)大到提高公共衛(wèi)生治理水平、推動(dòng)地區(qū)盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，涉及的內(nèi)容包括確保糧食安全、保持物流順暢、為必要人員往來提供便利等方面，并考慮建立“10+3”重要醫(yī)療物資儲(chǔ)備，探討從現(xiàn)有“10+1” 合作基金和“10+3”合作基金中劃撥一定額度用于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件；三是在抗疫合作問題上的立場較為統(tǒng)一，在國內(nèi)“認(rèn)識(shí)到民眾參與疫情防控的重要性”，④“攜手抗疫：中國—東盟命運(yùn)共同體更加緊密”，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，2020 年4 月24 日，https：／ ／www.ndrc.gov.cn／fzggw／jgsj／kfs／sjdt／202004／t20200424_1226602_ext.html。在區(qū)域?qū)Ρ舜说南嗷ブС纸o予積極評(píng)價(jià)，在全球共同支持世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的抗疫領(lǐng)導(dǎo)作用。⑤張潔：“中國與東南亞的公共衛(wèi)生治理合作——以新冠疫情治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第5 期，第33 頁。

在東亞區(qū)域安全化治理有序展開的同時(shí)，曾被視為區(qū)域合作典范的大西洋兩岸卻陷入了混亂。 特朗普政府于2020 年3 月13 日宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，在未與歐洲盟國事先溝通的情況下，禁止歐洲人前往美國，被認(rèn)為是自二十世紀(jì)七十年代初時(shí)任美國總統(tǒng)尼克松單方面宣布美元與黃金脫鉤以來，美國最嚴(yán)重的單邊主義行為。⑥王存剛：“大國博弈的新動(dòng)向與新變量”，《人民論壇》，2020 年第22 期，第25-27 頁。使歐洲盟國對(duì)美國領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生質(zhì)疑，這種質(zhì)疑將從根本上動(dòng)搖二戰(zhàn)以來建立的大西洋兩岸友好關(guān)系。 歐洲內(nèi)部的治理也出現(xiàn)混亂，2020 年3 月10 日，意大利駐歐盟大使毛里齊奧·馬薩里（Maurizio Massari）公開指責(zé)歐盟在應(yīng)對(duì)疫情中的不團(tuán)結(jié)，意大利此前面臨嚴(yán)峻疫情危機(jī)，要求歐盟激活歐洲民防聯(lián)盟機(jī)制，并請(qǐng)求其他歐盟國家支援醫(yī)療用品，但沒有國家響應(yīng)歐盟委員會(huì)的號(hào)召。⑦M(jìn)aurizio Massari， “Italy Needs Europe’s Help. The Coronavirus Crisis Must Be Met with European Solidarity and Quick，Effective Action”， Politico， March 10，2020， https：／ ／www.politico.eu／article／coronavirus-italy-needs-europe-help／.在抗擊疫情初期，歐洲共同體似乎又回到了絕對(duì)主權(quán)時(shí)代，歐盟成員國之間的合作精神受挫，英國“脫歐”、歐洲內(nèi)部右翼民粹主義勢力的崛起更是增加了合作的困難。⑧張弛、鄭永年：“新冠肺炎疫情、全球化與國際秩序演變”，《當(dāng)代世界》， 2020 年第7 期，第20 頁。根據(jù)世衛(wèi)組織提供的數(shù)據(jù)，截至2020年7 月28 日，歐洲確診新冠肺炎3 261 042 例，東南亞為1 838 380 例。⑨“Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO，https：／ ／covid19.who.int／， 訪問時(shí)間：2020 年7 月29 日。歐盟抗擊疫情初期的混亂充分說明了區(qū)域機(jī)制在安全治理中的作用最終取決于國家意愿而非其制度化水平。

與全球?qū)哟蜗啾?，部分區(qū)域?qū)哟蔚陌踩袨轶w互動(dòng)更充分，安全化治理有效性更高。 就主導(dǎo)安全行為體與領(lǐng)域匹配度而言，區(qū)域機(jī)制是具有高度政治影響力的政治行為體，以區(qū)域機(jī)制為核心的政治行為體具有在政治議程中表達(dá)安全語言行為的權(quán)力地位，比全球?qū)哟蔚目茖W(xué)行為體—世衛(wèi)組織更具政治影響力和組織協(xié)調(diào)力。 但通過對(duì)比不同區(qū)域的安全化治理效果可以看出，即便是政治行為體——區(qū)域機(jī)制要在政治議程和安全議程中發(fā)揮作用，也必須以區(qū)域國家的集體意愿為基礎(chǔ)，單一國家向區(qū)域發(fā)出的求救信號(hào)很難建構(gòu)起區(qū)域整體對(duì)安全威脅的共識(shí)。

結(jié) 語

哥本哈根學(xué)派的安全化理論自誕生至今引發(fā)了廣泛的學(xué)術(shù)討論，國內(nèi)外學(xué)界在吸收、批判安全化理論的同時(shí)，也在不斷變遷的時(shí)代背景下為安全化理論注入新的內(nèi)涵。 安全化理論拓寬了安全研究范疇，用建構(gòu)主義方法在安全問題與非安全問題之間架構(gòu)起一座橋梁——安全行為體通過安全語言行為動(dòng)員公眾，在主體間建構(gòu)起某一非安全問題已成為安全威脅的共識(shí)，從而獲得動(dòng)用非常規(guī)手段應(yīng)對(duì)安全威脅的合法性。 本文以分析國家、區(qū)域、全球多層次治理的效果為目標(biāo)，將重點(diǎn)放在了應(yīng)對(duì)安全威脅的安全化舉措上，相對(duì)忽略了安全威脅的話語建構(gòu)過程。 肯尼思·華爾茲（Kenneth Waltz）將理論定義為“人的頭腦中形成的一幅關(guān)于某一有限領(lǐng)域或范圍內(nèi)的行動(dòng)的圖畫……理論只能通過簡化來建立，使發(fā)揮作用的基本要素得到彰顯”，因此理論的解釋力是有其邊界和限度的。①［美］肯尼思·華爾茲著，信強(qiáng)譯：《國際政治理論》，上海人民出版社，2017 年版，第9-11 頁。安全化治理理論也僅限于解釋緊急性全球危機(jī)在不同層次的應(yīng)對(duì)效果。

緊急性全球危機(jī)不會(huì)以新冠肺炎為終點(diǎn)，人類從中獲取的教訓(xùn)，將為應(yīng)對(duì)下一次危機(jī)做準(zhǔn)備。 安全化治理形式也需進(jìn)一步調(diào)整完善：一是，需提高安全化議程中主導(dǎo)行為體與領(lǐng)域的匹配程度，尤其是在世界安全環(huán)境日趨復(fù)雜的形勢下加強(qiáng)對(duì)科學(xué)行為體的重視，即便科學(xué)知識(shí)和證據(jù)對(duì)縮小全球合作中政治分歧的作用微乎其微，也不應(yīng)放棄這種嘗試和努力。 二是，要提高不同領(lǐng)域間安全行為體互動(dòng)有效性。 在本次新冠肺炎疫情的安全化進(jìn)程中，科學(xué)行為體、政治行為體與公眾在溝通認(rèn)知上的差異與沖突，提高了新冠肺炎疫情的治理成本。 如何打破科學(xué)行為體與政治行為體之間既有的知識(shí)壁壘和信息處理方式差異，②程新斌等：“國家能力與非傳統(tǒng)安全——基于新冠肺炎疫情的再思考”，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2020 年第4 期，第189 頁。是今后改善緊急安全治理需要攻克的難關(guān)。 三是，要增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，讓最廣泛的安全行為體能在緊急危機(jī)下主動(dòng)、自愿遵守安全化治理秩序。 畢竟，“從長遠(yuǎn)來看，一種人類期望的積極動(dòng)員基礎(chǔ)，是基于個(gè)體行為意愿的可持續(xù)性，而非基于（對(duì)強(qiáng)制的）恐懼”。③Daniel Deudney， “The Case against Linking Environmental Degradation and National Security”， Millennium， Vol. 19， No. 3，1990， p.469.

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、自然環(huán)境的變化和全球化的發(fā)展，人類將面臨越來越多的“傳染性”安全威脅。 正如社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）所說的，當(dāng)前的金融危機(jī)、環(huán)境災(zāi)難、恐怖主義及其他各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)造了一個(gè)“全球風(fēng)險(xiǎn)共同體”，使國界成為無意義的東西，④［德］烏爾里希·貝克著，何博聞譯：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004 年版，第52-57 頁。實(shí)現(xiàn)全球安全治理是人類長期追求的目標(biāo)。 從理論上說，這一目標(biāo)需要國家、區(qū)域、全球多層次治理的結(jié)合；從實(shí)踐上看，“全球治理的實(shí)質(zhì)仍是大國治理，即便在全球治理的區(qū)域轉(zhuǎn)向中，大國依然是最主要的國際行為體”。⑤張?jiān)疲骸靶鹿诜窝滓咔橄氯蛑卫淼膮^(qū)域轉(zhuǎn)向與中國的戰(zhàn)略選項(xiàng)”，《當(dāng)代亞太》，2020 年第3 期，第141-165 頁。后疫情時(shí)代的全球治理，比起強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)治理理論中非國家行為體的能動(dòng)性，國家，尤其是大國，需要擔(dān)負(fù)起主要的治理責(zé)任。