杜汋 孫華君

2019年12月，湖北省武漢市暴發(fā)了新冠肺炎疫情，并逐步擴散至全國。習近平總書記在中共中央政治局常委會研究加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓[1]。鑒于此，我們從鋪敘事件入手，考察疫情防控工作如何得以順利開展，為今后的疫情防控工作提供參考依據(jù)。

1 新型冠狀病毒肺炎疫情防控的應急組織

2020年1月20日，國家衛(wèi)生健康委員會宣布將新型冠狀病毒肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，將新型冠狀病毒肺炎納入《國境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病管理[2]。2020年1月22日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應急響應，嚴格實行屬地管理制度，指出區(qū)域內(nèi)各單位不分行政隸屬關(guān)系，都要接受統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[3]。

此外，國家衛(wèi)生健康委員會牽頭成立應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，成員單位共32個部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負責同志任組長，明確職責，分工協(xié)作，形成防控疫情的合力。2020年1月25日，習近平總書記主持中共中央政治局常務委員會會議，研究新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作。會議決定，黨中央成立應對疫情工作領(lǐng)導小組，在中央政治局常務委員會領(lǐng)導下開展工作。黨中央向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出指導組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作。

2 新型冠狀病毒肺炎疫情防控的應急反應

2.1 武漢地區(qū)實行封閉管制

為了有效切斷病毒傳播途徑，2020年1月23日，武漢市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營，機場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉，并呼吁市民無特殊原因不要離開武漢[4]。2020年1月24日，武漢市網(wǎng)約出租車停止運營，巡游出租車實行單雙號限行[5]。同日，原湖北省委書記、原省新冠肺炎防控指揮部指揮長主持召開會商會，強調(diào)對近兩天外省新增的、與武漢有接觸史的病例，進行逐一倒查出城方式，及時補上管控環(huán)節(jié)漏洞，對有令不行、失職失察的，依照有關(guān)規(guī)定嚴肅查處。2020年1月25日，武漢市過江隧道關(guān)閉，三環(huán)內(nèi)過江橋梁通行實施體溫檢測管控[6]。2020年1月26日，除經(jīng)許可的保供運輸車、免費交通車、公務用車外，中心城區(qū)區(qū)域?qū)嵭袡C動車禁行管理[7]。2020年2月10日，湖北全省住宅小區(qū)實行封閉管理，原則上只保留一個出入口，人員進出必須測量體溫并登記，嚴禁體溫超過37.3℃的來訪人員出入[8]。

2.2 停止人員聚集性活動

2020年1月1日，有關(guān)部門對華南海鮮批發(fā)市場采取休市措施，并加強對市場環(huán)境衛(wèi)生學的處置，對市場進行消毒衛(wèi)生處置，開展垃圾清理、消毒工作。2020年1月26日，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于延長2020年春節(jié)假期的通知》，延長春節(jié)假期，各地大專院校、中小學、幼兒園推遲開學[9]。部分省市采取了博物館、美術(shù)館、圖書館、文化館閉館，動物園、公園閉園，景區(qū)景點和娛樂場所暫停營業(yè)，暫停演出活動，暫停開放宗教活動場所，在建建筑工地推遲開工復工時間，電影撤檔等一系列措施。

2.3 公共場所佩戴口罩

為了保護易感人群，武漢市人民政府于2020年1月22日發(fā)布通告，決定在武漢市公共場所實施佩戴口罩的控制措施。國家機關(guān)、企事業(yè)單位工作人員在崗期間應當佩戴口罩。各單位法定代表人或者主要負責人為本單位控制措施實施的第一責任人。各公共場所經(jīng)營者應當要求進入其場所的顧客佩戴口罩后方可進入其經(jīng)營的公共場所，并在場所入口處設(shè)置醒目、清晰的佩戴口罩的提示；對未佩戴口罩進入場所者應當予以勸阻，對不聽勸阻的人員向相關(guān)主管部門報告，由各相關(guān)主管部門按照各自職責依法處理[10]。

2.4 流動人口管理

基層自治組織通過對來自疫情發(fā)生地區(qū)武漢市的人員進行摸排登記，追蹤并督促其采取居家醫(yī)學觀察等措施，監(jiān)測其健康狀況，及時發(fā)現(xiàn)、報告異常情況并采取防控措施，有效防止疫情向社區(qū)輸入。家庭醫(yī)生、預防保健醫(yī)生等基層醫(yī)務人員通過對疫區(qū)返回人員進行每天兩次體檢并進行規(guī)范管理，進一步落實居家醫(yī)學觀察等防控措施，每日隨訪健康狀況，指導觀察對象更加靈敏地監(jiān)測自身情況的變化，并隨時做好記錄，根據(jù)需要做好患者的隔離控制和轉(zhuǎn)送定點醫(yī)院等準備工作。

2.5 制定技術(shù)標準和規(guī)范

在疾病預防控制方面，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎病例監(jiān)測方案》《新型冠狀病毒感染的肺炎病例流行病學調(diào)查方案》《新型冠狀病毒感染的肺炎可疑暴露者和密切接觸者管理方案》《新型冠狀病毒感染的肺炎實驗室檢測技術(shù)指南》等技術(shù)文件[11]；在醫(yī)療救治方面，國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》[12]《醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)新型冠狀病毒感染預防與控制技術(shù)指南》[13]等技術(shù)文件；在實驗室生物安全方面，國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳發(fā)布了《新型冠狀病毒實驗室生物安全指南》[14]等技術(shù)性文件。

2.6 新型冠狀病毒肺炎的實驗室檢查

武漢市標本檢測速度慢等問題，嚴重影響到新型冠狀病毒肺炎的快速診斷。據(jù)了解，這主要與標本的送檢流程有關(guān)。最初，采集的標本由轄區(qū)疾控中心轉(zhuǎn)運到市疾控中心，市疾控中心轉(zhuǎn)運到省疾控中心，最終轉(zhuǎn)運到國家指定檢測機構(gòu)，整個流程需3天～5天。2020年1月16日，試劑盒發(fā)放至湖北省，湖北省疾控中心每天可檢測樣本200多份。2020年1月22日，試劑盒發(fā)放至各定點救治醫(yī)院、發(fā)熱定點診療醫(yī)院的對口幫扶醫(yī)院以及武漢市疾控中心等10家機構(gòu)，每天可檢測樣本近2 000份。

2.7 新型冠狀病毒肺炎的診療

隨著疫情發(fā)展，武漢市發(fā)熱患者增多趨勢明顯，存在發(fā)熱門診就診排長隊、留觀床位緊張的現(xiàn)象。對此，有關(guān)部門征用了一些醫(yī)院作為發(fā)熱患者定點診療醫(yī)院，并征用了一些學校的宿舍樓等作為疑似和發(fā)熱患者的醫(yī)療隔離點。同時，武漢市二級以上綜合醫(yī)院設(shè)置發(fā)熱門診，開展預檢分診和一般發(fā)熱患者的診療。指定發(fā)熱門診不得以任何理由拒收患者。在此基礎(chǔ)上，2020年1月23日，武漢表示將在武漢蔡甸新建“火神山醫(yī)院”，用于集中收治新型冠狀病毒肺炎患者。2020年1月25日，武漢市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部決定，在武漢市江夏區(qū)黃家湖新建“雷神山醫(yī)院”。

此外，有關(guān)部門通過指引出現(xiàn)呼吸道癥狀無發(fā)熱者到基層醫(yī)療機構(gòu)就診；指引發(fā)熱患者到發(fā)熱門診就診；指引新型冠狀病毒感染者到定點醫(yī)院就診，以實現(xiàn)疫情相關(guān)患者的分級診療。一些單位通過建立互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院，用戶可以在3分鐘內(nèi)獲得專業(yè)醫(yī)師指導。針對輕癥及非發(fā)熱癥狀的復診或簽約患者，醫(yī)生在線開具電子處方，藥品直接配送上門，最大程度降低了外出感染病毒風險。發(fā)熱相關(guān)癥狀經(jīng)呼吸科、感染科、內(nèi)科專家咨詢后，需要進一步去醫(yī)院就診檢查的患者也會得到相應的科學指導。一些零售藥店，也對前來購買治療發(fā)熱、咳嗽藥品的人員，詳細詢問、了解有關(guān)情況，力勸患者及時到醫(yī)院就診。

2.8 開展科研與國際交流

科技部等單位發(fā)布多批應急科研項目，助力疫情防控工作[15]。在病毒檢測方面，一些企業(yè)研發(fā)成功新型冠狀病毒檢測試劑盒并通過國家藥監(jiān)局應急審批程序，成功批準上市的抗擊疫情檢測產(chǎn)品。在抗病毒藥物方面，一些藥物已完成臨床試驗的注冊審批工作，病例入組工作也很快就位。2020年1月31日，外交部發(fā)言人華春瑩就世界衛(wèi)生組織發(fā)布新型冠狀病毒肺炎為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”答記者問，表示中國采取了最全面、最嚴格的防控措施。

2.9 維護社會穩(wěn)定

城市農(nóng)村合作社、生產(chǎn)企業(yè)、商場超市、菜市場等各方也積極行動，在特殊時期確保百姓的“菜籃子”、“米袋子”。此外，公安機關(guān)對一些犯罪嫌疑人生產(chǎn)銷售假冒口罩等疫情防護用品，依法采取刑事強制措施。

2.10 普及衛(wèi)生知識

很多基層自治組織積極開展健康教育，宣傳普及疫情防治知識和防控要求，引導公眾做好防控工作。一些高等院校、新聞出版單位，以文字、漫畫等不同形式，發(fā)布了不同版本的新型冠狀病毒肺炎防控指南。一些單位還設(shè)立了應對疫情心理援助熱線，向公眾提供心理支持、心理疏導等服務，預防與減輕疫情所致的心理困頓，防范心理壓力引發(fā)的極端事件。

2.11 跨區(qū)域醫(yī)療援助

國家衛(wèi)生健康委員會以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加強新冠肺炎患者的救治工作，維護好人民群眾的生命安全和身體健康。截至2020年2月14日，全國各地共派出了217支醫(yī)療隊，包括25 633名醫(yī)療隊員，還調(diào)集了3個移動的P3實驗室。其中在武漢市有181支醫(yī)療隊，包括20 374名醫(yī)療隊員，在其他城市有36支醫(yī)療隊，包括5 259名醫(yī)療隊員。

3 新型冠狀病毒肺炎疫情防控的部分獎罰舉措

3.1 獎勵

國家衛(wèi)生健康委員會指出，要深入挖掘在抗擊疫情中作出突出貢獻的醫(yī)務團隊和個人的先進事跡，利用電視、報紙、網(wǎng)站、微信公眾號等多種形式加大對醫(yī)務人員職業(yè)精神的宣傳力度[16]。2020年2月16日，退役軍人事務部、中央軍委政治工作部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于妥善做好新冠肺炎疫情防控犧牲人員烈士褒揚工作的通知》。通知指出，在新冠肺炎疫情防控工作中，直接接觸待排查病例或確診病例，承擔診斷、治療、護理、醫(yī)院感染控制、病例標本采集、病原檢測以及執(zhí)行轉(zhuǎn)運新冠肺炎患者任務等的醫(yī)務人員和防疫工作者因履行防控工作職責感染新冠肺炎以身殉職，或者其他犧牲人員，符合烈士評定條件的，應評定為烈士[17]。

3.2 督導檢查和責任追究

2020年1月24日，國務院辦公廳在“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺面向社會征集疫情防控工作問題線索和意見建議[18]。2020年1月29日，中央指導組派出督查組，趕赴黃岡市進行督察核查，黃岡市衛(wèi)生健康委員會主任、疾控中心主任無法當場回答定點醫(yī)院收治能力和具體床位數(shù)量的相關(guān)信息，故于2020年1月30日，經(jīng)黃岡市委研究同意，提名免去其職務，并按有關(guān)法律規(guī)定辦理。2020年2月9日，武漢市疫情防控指揮部要求武昌區(qū)向定點醫(yī)院轉(zhuǎn)運患者。在轉(zhuǎn)運過程中，工作滯后、銜接無序、組織混亂，跟車服務不到位，導致重癥患者長時間等待而情緒失控，造成惡劣影響。武漢市紀委監(jiān)委責成武昌區(qū)紀委監(jiān)委對其進行查處，對有關(guān)責任人員給予了誡勉談話、黨內(nèi)警告處分、免去職務等處理。

3.3 撫恤和補助

退役軍人事務部、中央軍委政治工作部指出，要落實好撫恤優(yōu)待政策，及時發(fā)放烈士褒揚金和撫恤金，積極開展慰問、懸掛光榮牌等活動，妥善解決烈士遺屬的實際困難[17]。部分省市還通過落實臨時性補助政策，對于直接接觸排查病例或確診病例，承擔診斷、治療、護理、醫(yī)院感染控制、病例標本采集和病原檢測等的工作人員以及參加疫情防控的其他醫(yī)務人員和防疫工作者按規(guī)定給予臨時性補助。

4 新型冠狀病毒肺炎疫情應急處置的保障

4.1 物資保障

2020年1月23日，武漢疫情防控指揮部開通24小時電話接收社會各界愛心捐贈。武漢市慈善總會負責接受捐款和通用物資，武漢市紅十字會負責接受醫(yī)用耗材、防護用品等專項物資，其中急需用于疫情防控的物資中口罩需求量較大。捐贈的款物原則上由武漢市疫情防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配使用。武漢市慈善總會、武漢市紅十字會依法依規(guī)公布捐贈接收和使用情況，接受社會監(jiān)督[19]。

工業(yè)和信息化部門迅速協(xié)調(diào)疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)克服困難，全力復工復產(chǎn)，竭盡全力保障重點地區(qū)、醫(yī)護人員防控物資需求，協(xié)調(diào)各方面做好原材料供應、物資調(diào)運等工作。2020年1月26日，財政部辦公廳發(fā)布通知，要求各地相關(guān)采購單位建立新型冠狀病毒肺炎疫情防控采購“綠色通道”，采購進口物資無需審批[20]。同日，海關(guān)總署發(fā)布公告，為用于新型冠狀病毒肺炎疫情進口捐贈物資辦理通關(guān)手續(xù)，開辟綠色通道，并重啟出入境人員填寫健康申明卡制度[21]。部分省市醫(yī)療保障部門加強采購監(jiān)控工作，密切關(guān)注醫(yī)藥價格，一旦出現(xiàn)藥物短缺，會啟動藥品直接掛網(wǎng)、直接議價、直接采購的措施，醫(yī)療機構(gòu)可以從平臺上直接與藥品生產(chǎn)企業(yè)議價，嚴重短缺時會組織帶量采購藥品。

4.2 資金保障

各級財政安排疫情防控資金，主要包括疫情防控專項補助、基本公共衛(wèi)生服務和基層疫情防控資金。部分省市醫(yī)療保障部門通過安排醫(yī)保支付應急專項資金，采取預付資金形式以減輕醫(yī)院墊付壓力，并在醫(yī)保總額外安排專項資金，對定點醫(yī)療機構(gòu)因治療新型冠狀病毒肺炎患者產(chǎn)生的醫(yī)療費用，不納入醫(yī)院總額預算控制指標。

4.3 法律保障

天津市人大常委會舉行會議，表決通過了《關(guān)于依法做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作切實保障人民群眾生命健康安全的決定》《關(guān)于禁止食用野生動物的決定》等法規(guī)性決定，為戰(zhàn)勝疫情、推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障。

5 新型冠狀病毒肺炎疫情防控的反思與啟示

通過疫情防控工作的開展，國家和政府各級機構(gòu)的應急能力、動員能力和治理能力得到充分體現(xiàn)，各級社會組織和企業(yè)的響應能力、自救能力和履行社會責任能力不斷提高，全體社會成員的參與能力、社會調(diào)試能力和自我保護能力顯著提升?？v然新型冠狀病毒肺炎疫情衍生出一系列沖突與矛盾，對人民群眾的日常生活帶來重大影響，但也恰恰是在這一過程中，我們清楚地觀察到國家如何通過運動式治理，將國家力量深入到基層社會之中，讓疫情防控工作在各地得以順利開展。