曾荔　崔乘銘

摘 要 十九屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及隨后出臺(tái)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》吹響了新一輪行政執(zhí)法體制改革的號(hào)角，本輪行政執(zhí)法體制改革聚焦機(jī)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)界分、履職機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)，重在改造“軀體”。在綜合行政執(zhí)法從試點(diǎn)到全面推進(jìn)過程中，執(zhí)法主體之構(gòu)建、完善顯然是重中之重。本文從甘肅省綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)際出發(fā)，提出完善綜合行政執(zhí)法主體改革的四條對(duì)策建議，以期為甘肅省綜合行政執(zhí)法工作的順利開展提供自己的一點(diǎn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞 綜合行政執(zhí)法 主體改革 地方

基金項(xiàng)目：2020年度中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）創(chuàng)新工程科研支撐項(xiàng)目“行政執(zhí)法合法化研究”（編號(hào)：20ZCYB17）。

作者簡介：曾荔，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）政治和法律教研部講師，博士研究生在讀，研究方向：西北地方治理;崔乘銘，西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府治理。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.229

一、甘肅省綜合行政執(zhí)法主體改革存在的問題檢視

（一）綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立依據(jù)權(quán)威性不足

從宏觀來講，設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有《憲法》、各級(jí)《組織法》《行政處罰法》《行政許可法》之規(guī)定，但以上憲法法律對(duì)設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體的規(guī)定非?；\統(tǒng)、比較抽象，對(duì)具體如何設(shè)立并沒有詳細(xì)法律規(guī)定[1]。實(shí)踐中，各地包括甘肅在內(nèi)設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體之依據(jù)主要是規(guī)范性文件，比如甘肅省的嘉峪關(guān)市、定西市和蘭州新區(qū)分別依據(jù)《甘肅省人民政府關(guān)于同意嘉峪關(guān)市開展綜合執(zhí)法工作實(shí)施方案的批復(fù)》（甘政函〔2015〕43號(hào)）、《甘肅省人民政府關(guān)于同意定西市開展綜合執(zhí)法工作實(shí)施方案的批復(fù)》（甘政函〔2015〕100號(hào)）、《甘肅省人民政府關(guān)于蘭州新區(qū)開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作實(shí)施方案的批復(fù)》（甘政函〔2015〕126 號(hào)）三個(gè)文件設(shè)立了嘉峪關(guān)市、定西市和蘭州新區(qū)綜合行政執(zhí)法局。按規(guī)范性文件設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體，其優(yōu)點(diǎn)是推進(jìn)相關(guān)改革的效率高、速度快，但也有明顯的不足之處，一方面，設(shè)立之合法性受到質(zhì)疑。盡管依前述憲法法律之規(guī)定，設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體之合法性不應(yīng)存在問題，但由于前述法律僅為原則性規(guī)定而非具體操作規(guī)程，綜合行政執(zhí)法主體之設(shè)置程序、職權(quán)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置均無法律層面之明確規(guī)定，所以在操作層面仍然要經(jīng)受合法性之檢視與考驗(yàn);另一方面，因?yàn)橐?guī)范性文件和法律法規(guī)相比，其權(quán)威性、規(guī)范性相對(duì)較低，制度化水平不高，故依其設(shè)立事關(guān)廣大人民群眾切身利益的執(zhí)法機(jī)關(guān)還是顯得比較隨意、不夠嚴(yán)肅，最終導(dǎo)致權(quán)威性大打折扣。比如，蘭州新區(qū)是甘肅省確定的綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)區(qū)域，2016年6月28日隆重啟動(dòng)了試點(diǎn)改革，設(shè)立了“蘭州新區(qū)綜合行政執(zhí)法局”，但改革僅僅一年，該局就被撤銷，權(quán)威性受到了影響。

（二）綜合行政執(zhí)法主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的問題

第一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與綜合行政執(zhí)法職能不匹配問題。設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，一個(gè)重要的原則就是要和綜合行政執(zhí)法職能相匹配[2]。實(shí)踐中在綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的一個(gè)突出問題是設(shè)置的機(jī)構(gòu)在承擔(dān)和發(fā)揮綜合行政執(zhí)法職能方面欠缺必要的論證和分析，綜合行政執(zhí)法主體到底要承擔(dān)什么樣的職能？職能如何發(fā)揮？需要哪些機(jī)構(gòu)有機(jī)配合才能更低成本更大效率發(fā)揮功能？這些問題缺乏深入的、科學(xué)的論證，為設(shè)置而設(shè)置的問題比較突出。

第二，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之結(jié)構(gòu)不成比例問題。從組織學(xué)意義上講，綜合行政執(zhí)法主體要發(fā)揮功能，需要有決策機(jī)構(gòu)、綜合事務(wù)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)共同配合。同時(shí)，以上三類機(jī)構(gòu)的配置比例亦應(yīng)科學(xué)，一般而言合比例的配置應(yīng)該是業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的比例要高于其他兩類機(jī)構(gòu)，至于具體如何占比，應(yīng)根據(jù)執(zhí)法工作實(shí)際需要科學(xué)設(shè)計(jì)。從甘肅省的試點(diǎn)情況來看，顯然對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)占比問題沒有周密的進(jìn)行設(shè)計(jì)，依過去傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)配置內(nèi)部機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象比較普遍。

（三）綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面存在的問題

身份差別待遇是綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面存在的基礎(chǔ)問題，執(zhí)法素質(zhì)與能力低下是始終沒有得到根本性解決的問題。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，綜合行政執(zhí)法人員在編制方面有行政編、事業(yè)編、工人編，實(shí)際中相同的工作與編制上不同的身份、差別的待遇必然引起不平等感。

第二，人員法律知識(shí)專業(yè)化水平不足引起的工作能力低下。綜合行政執(zhí)法人員除部分法科人員外還包括有退役軍人、體工隊(duì)退役人員、其他人員，這些人員專業(yè)素養(yǎng)普遍較低，與綜合行政執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員高水平的法律素質(zhì)要求不符。同時(shí)由于文化知識(shí)的欠缺也制約了其進(jìn)一步的專業(yè)學(xué)習(xí)及培訓(xùn)，故而缺乏實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，有的無法勝任專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法工作。[3]

（四）社會(huì)公眾及執(zhí)法人員參與綜合行政執(zhí)法改革程度低的問題

很多地方在綜合行政執(zhí)法體制改革中并沒有公眾參與環(huán)節(jié)，相關(guān)政策、制度在制定過程中層級(jí)復(fù)制多，主動(dòng)創(chuàng)制少。具體表現(xiàn)為：

第一，決策文件公開不足。綜合行政執(zhí)法主體設(shè)立的規(guī)范性文件公開不足，社會(huì)公眾缺乏參與的前提條件。省級(jí)文件還能公開，省以下文件老百姓了解并不太多。

第二，社會(huì)公眾及執(zhí)法人員參與權(quán)和參與程序沒有受到足夠重視。指導(dǎo)各地綜合行政執(zhí)法改革的規(guī)范性文件內(nèi)容本身或與落實(shí)與文件有關(guān)的措施中也沒有社會(huì)公眾和執(zhí)法人員參與的規(guī)定。

第三，社會(huì)公眾和廣大執(zhí)法人員的參與意識(shí)較弱、參與水平低。以上社會(huì)公眾的參與綜合行政執(zhí)法程度的不足，既有改革主導(dǎo)者方面的原因，也有社會(huì)公眾本身的因素，但主因還是主導(dǎo)者沒有創(chuàng)造公眾參與改革的機(jī)會(huì)。綜合行政執(zhí)法行為是直接面對(duì)群眾的行政行為，設(shè)立直面群眾的執(zhí)法機(jī)關(guān)，不考慮群眾的感受，不采納他們的合理意見，從改革程序來講，有違改革的民主性。

二、完善甘肅省綜合行政執(zhí)法主體改革之對(duì)策建議

（一）明確綜合行政執(zhí)法主體之法律地位

提高綜合行政執(zhí)法改革制度化建設(shè)水平，包括立法和規(guī)范性文件兩個(gè)方面。就立法而言，甘肅省在改革中重點(diǎn)要解決的是沒有立法的問題。甘肅下一步要依法推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法工作，理應(yīng)貫徹“先立法、后改革”的原則，在省級(jí)層面和市、州層面同時(shí)啟動(dòng)或加快綜合行政執(zhí)法立法進(jìn)度，保證綜合行政執(zhí)法工作有法可依，保證綜合行政執(zhí)法主體構(gòu)建之合法性、權(quán)威性。就規(guī)范性文件而言，甘肅省下一步改革的重點(diǎn)當(dāng)為提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量。在立法暫時(shí)缺位的情況下，規(guī)范性文件是綜合行政執(zhí)法改革最重要的制度依據(jù)，必須嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件，提升規(guī)范性文件制度化建設(shè)水平[4]。

（二）合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)

綜合行政執(zhí)法主體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是綜合行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的組織載體，也是綜合行政執(zhí)法主體的基本組成單元。設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，首先要確保為實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法職能服務(wù)。其次，不同層級(jí)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間在設(shè)置機(jī)構(gòu)方面應(yīng)有所區(qū)別、分別設(shè)立，不宜“上行下效”。層級(jí)不同，承擔(dān)的職能亦有差別，省、市（州）級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要功能應(yīng)為業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，縣（區(qū)）級(jí)則應(yīng)突出業(yè)務(wù)執(zhí)行。再次，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置比例方面，市（州）應(yīng)重點(diǎn)考慮執(zhí)法監(jiān)督的占比，基層應(yīng)加大并突出業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的比例。最后，一切內(nèi)部機(jī)構(gòu)特別是基層綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置均要有利于執(zhí)法人員執(zhí)法主動(dòng)性、獨(dú)立性的發(fā)揮。需要強(qiáng)調(diào)的是綜合行政執(zhí)法人員依法履職是其義務(wù)，但履行義務(wù)并不意味著要否定執(zhí)法人員的個(gè)體獨(dú)立性，尊重執(zhí)法人員的個(gè)體獨(dú)立性恰恰在合作行政、協(xié)助行政中更能發(fā)揮好作用。

（三）提高社會(huì)公眾與執(zhí)法人員參與度

綜合行政執(zhí)法工作的終極目的是為了實(shí)現(xiàn)人民福祉，而綜合行政執(zhí)法主體又是實(shí)現(xiàn)這一福祉主體。因此，讓福祉的最終享受者——社會(huì)公眾與任務(wù)實(shí)際執(zhí)行者——執(zhí)法人員參與到綜合行政執(zhí)法主體之構(gòu)建過程來，理所當(dāng)然。就社會(huì)公眾與執(zhí)法人員的參與機(jī)制而言，首先要解決的是參與制度“有”與“無”的問題。改革實(shí)踐中，可在綜合行政執(zhí)法改革總體制度設(shè)計(jì)中為社會(huì)公眾與執(zhí)法人員參與備置渠道，也可單獨(dú)就參與性問題單獨(dú)建章立制，確保提升社會(huì)公眾與執(zhí)法人員的參與程度，確保綜合行政執(zhí)法主體構(gòu)建能“接地氣”。其次，應(yīng)設(shè)計(jì)方便可行、實(shí)際管用的參與制度。實(shí)踐中，可仿照現(xiàn)行法律中有關(guān)聽證等行政相對(duì)人參與行政決定之程序設(shè)計(jì)綜合行政執(zhí)法改革中的參與制度。最后，設(shè)計(jì)出來的制度應(yīng)保證參與主體既能順利參與，又能說上話、說真心話，通過參與制度的落地實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法改革之民主性。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)建設(shè)

第一，摒棄身份差異，同等對(duì)待每一個(gè)執(zhí)法者。盡量實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)執(zhí)法者的同等待遇，實(shí)現(xiàn)同一地區(qū)不同執(zhí)法部門之間執(zhí)法人員的同等待遇，實(shí)現(xiàn)同一執(zhí)法部門相似業(yè)務(wù)不同身份執(zhí)法人員之間的同等待遇。

第二，健全保障機(jī)制，保證執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)人員保障。保證一線執(zhí)法人員福利待遇不低于同單位機(jī)關(guān)工作人員的福利待遇，維護(hù)執(zhí)法人員的職業(yè)尊榮感。

第三，提高準(zhǔn)入門檻，吸納優(yōu)秀人才。多年來城管執(zhí)法的“惡名”給正在進(jìn)行的綜合行政執(zhí)法仍然有負(fù)面影響，建議借綜合行政執(zhí)法改革良機(jī)，在隊(duì)伍整合過程中吸納大量優(yōu)秀人才，重塑綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍形象[5]。

第四，扎實(shí)做好培訓(xùn)工作。現(xiàn)代社會(huì)管理事務(wù)復(fù)雜多變，進(jìn)行系統(tǒng)的常態(tài)化培訓(xùn)特別重要。無論是黨委政府的培訓(xùn)主管部門還是綜合行政執(zhí)法部門本身，均要建立常態(tài)化的培訓(xùn)機(jī)制，切實(shí)在培訓(xùn)不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和道德素養(yǎng)。

第五，試行綜合行政執(zhí)法掛職制度。仿照實(shí)踐中在各地推行的公務(wù)人員晉職到信訪部門掛職制度，組織人事部門可試行到綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掛職，在綜合行政執(zhí)法部門掛職、就職履歷可作為晉職條件。

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