摘 要 行政裁決制度在我國的行政法律制度當(dāng)中有著重要的意義，它極大地優(yōu)化了司法資源的配置，提高了解決糾紛的效率，樹立了政府的權(quán)威。然而在我國這一具體制度在運(yùn)用時(shí)還存在諸多問題，亟待我們?nèi)ネ晟?。本文從對行政裁決的概念與特征的剖析入手，探討了行政裁決這一概念與類似概念的區(qū)別，確定行政裁決的性質(zhì)，劃定行政裁決范圍，以期為我國社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制的完善添磚加瓦。

關(guān)鍵詞 行政裁決 糾紛解決機(jī)制 司法效率

作者簡介：黃晶晶，南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.227

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日益復(fù)雜的糾紛形式對糾紛解決機(jī)制提出了越來越多的要求。為了應(yīng)對這一迫在眉睫的問題，行政裁判制度逐漸發(fā)展起來，極大地減少了解決這些特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛所要經(jīng)歷的繁瑣程序以及耗費(fèi)的司法資源。2014年10月，黨中央作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2015年2月，最高人民法院《第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》提出，要“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等制度有效銜接”。①由此我們可以看出，在我國的糾紛審判中，對行政裁決日益增長的需求已經(jīng)得到了廣泛的關(guān)注與肯定。

一、行政裁決的概念

我國行政法學(xué)界對行政裁決的概念還是能夠達(dá)成一個(gè)比較統(tǒng)一的認(rèn)識，行政裁決是指“行政主體依照法律授權(quán)和法定程序，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的特定民事、經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行裁決的具體行政行為”。湖南省也曾出臺《湖南省行政程序規(guī)定》第109條對行政裁決的概念界定如下：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)。”但是在具體的民事糾紛當(dāng)中，涉及到不同領(lǐng)域的行政管理活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)在是否要作出行政裁決這個(gè)層面上仍然會(huì)猶豫不決，畢竟行政裁決與其他具體行政行為在概念上略有相似，所以時(shí)不時(shí)會(huì)造成混淆。

二、行政裁決的范圍

對于行政裁決的范圍，學(xué)界還未形成統(tǒng)一的意見與認(rèn)識，即如何將其與法院審理的民事糾紛范圍劃分開，我們先來梳理一下現(xiàn)有法條的規(guī)定。

我國《中華人民共和國民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”本條對民事訴訟的范圍做出了明確的指引與劃分。同時(shí)，該法第124條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決”。也就是說，在立法層面上對行政裁決解決民事糾紛給予了肯定并且預(yù)留了空間。值得注意的是，如果當(dāng)事人之間已經(jīng)形成了訴訟關(guān)系，則只能通過人民法院的民事訴訟程序來解決。

在之前的概念中我們提到行政裁決解決的是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，那么到底哪些民事糾紛屬于與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的呢？筆者采取的觀點(diǎn)是，“與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛”包括三種：（1）專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的民事糾紛;（2）具有較強(qiáng)政策性的民事糾紛;（3）糾紛的解決需要與其他行政行為相協(xié)調(diào)的。②在第一種民事糾紛中，法官遇到一些涉及到行政領(lǐng)域的民事糾紛，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識與經(jīng)驗(yàn)，在作出判決時(shí)能力不足需要行政裁決來予以協(xié)助。③第二種民事糾紛由政策的變動(dòng)所引起，法官對政策的不了解也使其無法高效、準(zhǔn)確地解決這些糾紛。而政策的制定者顯然是解決這類民事糾紛的不二人選。第三種糾紛具體是指在民事與行政交叉領(lǐng)域所產(chǎn)生的糾紛，例如醫(yī)療事故糾紛案件、知識產(chǎn)權(quán)糾紛案件、土地糾紛案件等。④在對這些民事糾紛作出裁決之前，先前行政機(jī)關(guān)作出的行政行為結(jié)果顯得尤為重要，如果我們把這類案件歸到司法管轄的領(lǐng)域，那么同一個(gè)民事糾紛的前半部分須提交行政機(jī)關(guān)，而后再由司法機(jī)關(guān)審理，不僅浪費(fèi)了大量的人力物力，還極有可能會(huì)產(chǎn)生前后裁決結(jié)果矛盾的現(xiàn)象。

行政裁決范圍的劃分不論對完善理論研究還是在實(shí)踐中都有著重要的意義。

首先，有助于設(shè)立行政裁決初衷的實(shí)現(xiàn)。因行政裁決針對的民事糾紛有時(shí)會(huì)與普通司法程序?qū)徖淼拿袷掳讣煜?，所以劃清范圍使得一個(gè)民事糾紛案件在選擇訴訟時(shí)只能選擇其中一個(gè)途徑，而不是模棱兩可。

其次，有助于保護(hù)相對人的權(quán)益。行政裁決范圍的模糊不清，使得行政機(jī)關(guān)在面對需要裁決的糾紛時(shí)抱著僥幸心理推卸責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的不作為會(huì)使相對人的權(quán)利得不到及時(shí)的確認(rèn)和保護(hù)。

最后，劃分行政裁決范圍是行政裁決不逾越司法權(quán)力的有效防護(hù)欄。⑤

三、我國行政裁決制度存在的問題

（一）相關(guān)法律及構(gòu)想亟待完善

目前我國行政法學(xué)界對行政裁決的理論研究還不夠透徹，除了已經(jīng)大致把握的概念以外，對行政裁決的范圍、性質(zhì)、功能等有待進(jìn)一步地厘清。在缺乏國家層面的立法設(shè)計(jì)情況之下，行政裁決的發(fā)展緩慢甚至有退縮的趨勢，尤其是與西方國家相比。

（二）沒有統(tǒng)一的行政裁決程序

受到長期以來重實(shí)體，輕程序思維的影響，我國行政法部門中的程序法構(gòu)建整體還不太完善，隨著近年來行政復(fù)議法、行政訴訟法的修改以及司法解釋的出臺，這一漏洞正在逐漸填補(bǔ)。現(xiàn)有法律條文對行政裁決的規(guī)定多側(cè)重于權(quán)力的實(shí)體性授予，而對行政裁決在實(shí)施過程中需要遵守的程序規(guī)則的描述寥寥無幾。⑥行政主體在行使行政裁決這一行政職權(quán)時(shí)缺乏約束，容易造成行政職權(quán)的濫用。如果不能遵守程序的合法，那么就不會(huì)有實(shí)體的合法，為了符合程序的正當(dāng)性原則，可以參考司法領(lǐng)域的公開審理、回避等制度。

（三）行政裁決權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)不能保障相對獨(dú)立

行政裁決是一種行政機(jī)關(guān)保持中立裁判人的行政管理活動(dòng)，而行政執(zhí)行又叫行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對違法者進(jìn)行強(qiáng)制其履行義務(wù)的一項(xiàng)行政行為。為了保障行政裁決結(jié)果的中立性，兩種行政權(quán)理應(yīng)分離。行政裁決主體必須有自己獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)、組織方法以及管理制度?，F(xiàn)有配套制度的缺乏導(dǎo)致了行政裁決權(quán)行使的專業(yè)性和獨(dú)立性不足。

（四）行政裁判的范圍在不斷縮小

由于缺乏具體的法律法規(guī)的指引，部分行政機(jī)關(guān)為了推卸責(zé)任，或者是為了避免不必要的行政訴訟的發(fā)生，在處理與行政管理領(lǐng)域密切相關(guān)的民事糾紛時(shí)注重于調(diào)解、仲裁等其他方式，行政裁決制度形同虛設(shè)。在當(dāng)下“行政國家”理念的影響之下，涉及到公眾生活領(lǐng)域的方方面面正在被納入到行政管理的范圍當(dāng)中，我們不僅沒有順應(yīng)這一潮流，反倒出現(xiàn)了與現(xiàn)代國家行政化管理相反的發(fā)展軌跡，究其原因，部分行政機(jī)關(guān)和行政人員的行政惰性不容忽視。

四、完善我國行政裁決制度

（一）建立健全相關(guān)法律條文

行政裁決在實(shí)施過程當(dāng)中有相當(dāng)多的漏洞，原因就是沒有具體的法律規(guī)制。在完善中國特色社會(huì)主義法律體系的大框架下，我們也應(yīng)該對行政裁決的概念、范圍、程序性規(guī)則做進(jìn)一步的具體規(guī)定。在立法模式上，單獨(dú)立法未免顯得過于“隆重”，畢竟行政裁決行為只是眾多具體行政行為中的一種，我們可以把完善行政裁決制度的法律條文納入行政程序法的大規(guī)則下，這其中可以包括行政裁決的主體授權(quán)、程序規(guī)則、基本原則、救濟(jì)手段等。還可以對行政裁決進(jìn)行細(xì)化與分類，不同類型的行政裁決行為可以執(zhí)行具體的裁決標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)手段。

（二）明確行政裁決程序

程序正當(dāng)是實(shí)體法公正的第一要義，在司法程序中民事訴訟法這一程序法保障了民法的程序正義，行政裁決因其準(zhǔn)司法的特征也應(yīng)當(dāng)向司法審判的這一優(yōu)點(diǎn)積極看齊。良好的行政裁決程序有助于高效地解決相應(yīng)的民事糾紛，提高行政機(jī)關(guān)在普通民眾心中的形象。筆者認(rèn)為行政司法應(yīng)當(dāng)遵循申請——受理——陳述答辯——審理裁決——（救濟(jì)）——執(zhí)行。在這一過程中也要嚴(yán)格執(zhí)行公平原則，實(shí)行回避制度，即行政裁決人是相對人親屬、朋友或具有其他利害關(guān)系的需要回避，不可以參與行政裁決。行政裁決最后形成的裁判文書也要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的要求來書寫并及時(shí)送達(dá)給相對人。但是整體上行政裁決可以簡化一些不必要的司法程序，這是為了提高行政裁決的效率，也是行政裁決在程序上優(yōu)于司法審判的一個(gè)特點(diǎn)。

（三）保證行政裁決權(quán)的獨(dú)立性

行政裁決權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的混淆干擾了其公正性。任何具有司法特征的權(quán)力必然要具備其獨(dú)立性，不受到外力的干擾，才能做到公平公正原則。司法獨(dú)立，是人類在漫長的法律制度探索實(shí)踐中總結(jié)出的一條亙古不變的真理。這里的獨(dú)立包括有獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)，裁判的工作人員經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)與選任，獨(dú)立的監(jiān)督體系等。在涉及到行政管理活動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)的民事糾紛，我們可以常設(shè)一些裁決機(jī)構(gòu)，把其與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來，在人員的選用上，同時(shí)也要做到分離，這些裁決機(jī)構(gòu)的工作人員不受其他行政權(quán)力的干預(yù)，獨(dú)立行使其行政裁決權(quán)，其任免也需由法定的程序來進(jìn)行，并有完備的薪資和保障體系。將裁判權(quán)分立開來有助于厘清行政權(quán)力的內(nèi)部體制，使得各部門各司其職，分工合作。

（四）確定行政裁決的范圍

為了使行政裁決的功能得到最大的發(fā)揮，要確定行政裁決的范圍問題。既不能使范圍過大，這會(huì)造成行政權(quán)的濫用，也不能使范圍過小，前文提到了行政裁決范圍不斷退縮會(huì)導(dǎo)致的后果。在這里我們需要把握一個(gè)較為合理的范圍來適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。每個(gè)國家行政裁決的范圍都是不相同的，我們不能生搬硬套其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，而是要取其精華，棄其糟粕，結(jié)合我國的具體國情做出自己的選擇?？梢栽O(shè)立行政裁決的糾紛種類應(yīng)該包括知識產(chǎn)權(quán)糾紛、土地資源糾紛、醫(yī)療事故糾紛等與行政領(lǐng)域產(chǎn)生交叉的民事糾紛。鑒于行政裁決的糾紛多種多樣，法律也難免有疏漏的時(shí)候，用一一例舉的方式不能窮盡糾紛的種類，可以在最后設(shè)置一個(gè)兜底條款作為彌補(bǔ)，使行政裁決的立法范圍劃分更為全面。

注釋：

① 齊樹潔.完善我國行政裁決制度的思考[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（6）：8-12.

② 薛凌云.行政裁決救濟(jì)制度研究[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007：12-13.

③ 曹志明，王志超.集成電路布圖設(shè)計(jì)專有權(quán)保護(hù)相關(guān)問題研究——國內(nèi)首例侵權(quán)糾紛行政裁決案件引發(fā)的思考[J].知識產(chǎn)權(quán)，2018（7）：60-67.

④ 陶品竹.完善行政裁決制度應(yīng)當(dāng)思考的幾個(gè)問題[J].人民法治，2018（17）：34-36.

⑤ 葉必豐，等.行政裁決：地方政府的制度推力[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）.

⑥ 王文惠.行政裁決法律制度主要問題探究[J].法學(xué)雜志，2010（2）.