卿 倩

（中國民用航空飛行學(xué)院圖書館 四川廣漢 618307 ）

1 引言

隨著國際競爭的激烈化及競爭領(lǐng)域的多元化，國家軟實力越來越成為評價一個國家國際競爭力的重要指標。全民閱讀作為一項公共文化服務(wù)基礎(chǔ)工程，在提高我國國民思想道德修養(yǎng)和科學(xué)文化素質(zhì)，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動社會文明進步中的作用日益顯著，對于我國提升國家軟實力具有重要意義。各地豐富多樣的全民閱讀活動如火如荼地進行，為實現(xiàn)對全民閱讀工作的有效部署，作為全民閱讀工程的主導(dǎo)者，各級政府陸續(xù)出臺并不斷完善全民閱讀相關(guān)政策，力求建立健全的全民閱讀政策體系，從而為全民閱讀事業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。從2014年起，國務(wù)院政府工作報告連續(xù)六年提出“倡導(dǎo)全民閱讀”。2017年6月，國務(wù)院法制辦辦務(wù)會議審議并原則通過了《全民閱讀促進條例（草案）》?！秶摇笆濉睍r期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》將全民閱讀工程列為“十三五”時期公共文化服務(wù)重大工程之一[1]?！度耖喿x“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》則對我國的全民閱讀工作進行了全面部署，為全民閱讀事業(yè)的中長遠發(fā)展指引了方向。

國家政策是地方政府制定地方政策時的宏觀依據(jù)，且一定程度上是地方政策內(nèi)容的宏觀表達和集中體現(xiàn)，我們往往可以通過國家政策來了解國家在該政策領(lǐng)域的宏觀現(xiàn)狀。因此本文從政策計量的視角，對我國國家級全民閱讀政策進行調(diào)查和分析，挖掘總結(jié)我國國家級全民閱讀政策主題，并根據(jù)時間線梳理出我國全民閱讀政策發(fā)展的格局。

2 政策文本收集與選擇

首先，筆者以“全民閱讀”“閱讀”“讀書”等作為全文和標題字段的檢索詞，在北大法律檢索數(shù)據(jù)庫中進行檢索，以2020年3月20日為截止日期，共得到現(xiàn)行有效且內(nèi)容涉及全民閱讀的國家級政策文件173篇。其次，全民閱讀政策屬于政府信息公開內(nèi)容，因此本文將新聞出版局、文化廳等全民閱讀相關(guān)部門網(wǎng)站作為檢索平臺，對北大法律檢索數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果進行補充和完善。再次，由于政策數(shù)量龐大，為了降低選擇誤差，本文對政策文本類型進行篩選，主要選取法律法規(guī)、決定、指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃、管理辦法、實施細則、專項通知這幾大類型，最終共得到國家級全民閱讀專項政策69篇，相關(guān)政策96篇，總計165篇，其中以全民閱讀作為政策的制定目標或文件內(nèi)容重點突出全民閱讀的政策為專項政策，政策中的部分內(nèi)容與全民閱讀相關(guān)的政策為全民閱讀相關(guān)政策，結(jié)果如表1所示。

表1 政策樣本一覽（局部）

3 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局

3.1 詞頻統(tǒng)計

首先，利用詞頻統(tǒng)計軟件分別對每部專項政策的全部內(nèi)容以及相關(guān)政策的全民閱讀相關(guān)內(nèi)容進行詞頻統(tǒng)計。然后，基于詞頻提煉出高頻詞作為每項政策的關(guān)鍵詞，得到共計105個關(guān)鍵詞。最后，對一些含義相近的關(guān)鍵詞進行合并，如“老年人”和“老齡”，并排除低頻關(guān)鍵詞，得到關(guān)鍵詞列表，如表2所示。表中的詞頻并不是對應(yīng)的詞語在政策內(nèi)容中出現(xiàn)的次數(shù)，而是被提煉出來作為政策關(guān)鍵詞的次數(shù)。

表2 國家政策內(nèi)容高頻關(guān)鍵詞列表

3.2 構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣

首先對政策文本進行標準化格式處理，再利用文獻題錄信息統(tǒng)計分析工具SATI構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，為下文中的因子分析提供數(shù)據(jù)支撐，結(jié)果如表3所示。

表3 國家政策高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣（局部）

3.3 因子分析

為了進一步挖掘各關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系，為政策內(nèi)容主題的分析提供更科學(xué)的參考依據(jù)，本文利用SPSS對關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣進行因子分析，對矩陣中的變量進行降維處理，得到主成分。

結(jié)果顯示（表4），特征值在1以上的成分數(shù)為10，且前10個主成分的累計貢獻率達到78.307%，可見前10個主成分一定程度上能夠表達足夠信息。

表4 總方差分解表

根據(jù)因子分析所輸出的旋轉(zhuǎn)成分矩陣，將全民閱讀國家級政策的關(guān)鍵詞分為9組，根據(jù)每組關(guān)鍵詞對應(yīng)的政策內(nèi)容，概括出每一組關(guān)鍵詞的主題，如表5所示，分組結(jié)果將為下文的政策主題分布格局總結(jié)提供依據(jù)。

表5 關(guān)鍵詞分組表

3.4 我國國家級全民閱讀政策主題分布格局總結(jié)

經(jīng)過以上分析，并結(jié)合我國國家級全民閱讀政策的具體內(nèi)容，本文將國家級全民閱讀政策的內(nèi)容格局總結(jié)為以下幾個主題。

3.4.1 部署基層閱讀活動工作，打造全民閱讀品牌項目

開展基層閱讀活動是實施全民閱讀工程最直接的途徑，不僅豐富了公民的閱讀參與形式，還對全民閱讀進行了有效的宣傳和推廣。一般以國家為地域單位的大型閱讀活動工作流程復(fù)雜，對人力、物力、財力投入的需求也比較高，需要多機構(gòu)配合組織開展。為了保證活動的有效進行，政府有關(guān)部門往往會出臺專項通知和工作辦法，對活動進行安排。例如國家新聞出版廣電總局自2014年起，連續(xù)四年發(fā)布了關(guān)于開展“百社千?！遍喿x活動的通知，對活動目的、活動安排、活動內(nèi)容以及組織保障進行說明和部署。我國全民閱讀活動的開展針對性較強，閱讀活動通知類政策中尤其以青少年、兒童以及老年人為目標群體出臺的專項通知較多，例如連續(xù)舉辦了三屆的“少兒報刊閱讀季”活動。此外，我國還十分重視閱讀活動品牌的打造，品牌閱讀活動往往更具地域特色，有較強的社會影響力，多部全民閱讀專項政策都提出鼓勵各級政府打造以“書香系列”為代表的閱讀活動品牌。

3.4.2 倡導(dǎo)全民閱讀，促進精神文明建設(shè)和中華文化傳承

閱讀是實現(xiàn)文化建設(shè)和文化傳播的有效途徑，文化建設(shè)又是社會主義精神文明建設(shè)的基本內(nèi)容，與其相關(guān)的文化、精神、社會主義等詞匯頻頻出現(xiàn)在全民閱讀政策內(nèi)容中，可見多部政策都將“倡導(dǎo)全民閱讀”寫進社會主義精神文明建設(shè)的工作內(nèi)容。如中共中央制定并發(fā)布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提到要推動物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，倡導(dǎo)全民閱讀[2]。全民閱讀的文化傳播功能在推動中華民族文化傳承中發(fā)揮著其特有的作用，在一些全民閱讀推廣活動的專項通知中，多次將優(yōu)秀的民族圖書作為推薦讀物，以期發(fā)揮其引導(dǎo)作用，不斷豐富人民群眾的精神文化生活。

3.4.3 完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系

閱讀基礎(chǔ)設(shè)施是推動全民閱讀戰(zhàn)略有效實施的必要條件，是將政策指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工程實施的重要保證。開展全民閱讀活動是我國構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的一項重要部署，我國多部政策都提出通過完善公共文化設(shè)施，促進全民閱讀。我國城鎮(zhèn)地區(qū)的閱讀基礎(chǔ)設(shè)施主要包括公共圖書館、社區(qū)閱覽室、報刊欄、實體書店、企業(yè)書屋等，而農(nóng)村地區(qū)閱讀基礎(chǔ)設(shè)施則較為單一，以農(nóng)家書屋為主。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后是阻礙全民閱讀活動開展的現(xiàn)實性因素，因此在國家新聞出版廣電總局連續(xù)多年制定的年度全民閱讀工作安排中，都提出要完善全民閱讀設(shè)施體系。例如，《關(guān)于開展2015年全民閱讀工作的通知》提出，“加快社區(qū)書屋、職工書屋、連隊書屋、寺廟書屋等基礎(chǔ)閱讀設(shè)施建設(shè)”“加強流動借書車、自助借書機等流動借閱設(shè)施建設(shè)”[3]。

3.4.4 對出版市場進行監(jiān)管，保證全民閱讀資源的有效供給

閱讀資源是開展全民閱讀活動最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，出版政策則是全民閱讀資源有效供給的保障，與其相關(guān)的出版、出版物、出版?zhèn)髅降汝P(guān)鍵詞大量出現(xiàn)在全民閱讀政策中。這主要是因為全民閱讀政策的制定主體是國家新聞出版廣電總局（現(xiàn)國家新聞出版署），其重要職能之一便是對出版市場和出版業(yè)進行監(jiān)督管理，因此在其出臺的大量全民閱讀政策中，很多都是從出版和發(fā)行的角度，去規(guī)范和監(jiān)管全民閱讀資源供給，保證出版市場能夠為全民閱讀提供充足的合法、優(yōu)質(zhì)、標準化的圖書、報紙、音像制品等多種形式的閱讀資源。例如國家新聞出版廣電總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在2015年“4·23世界讀書日”期間開展優(yōu)秀出版物展示展銷及優(yōu)惠售書活動的通知》，明確要求“各出版單位以及發(fā)行單位要認真做好“4·23世界讀書日”期間優(yōu)秀出版物供貨和貨源儲備等工作”[4]。

3.4.5 滿足特殊群體的基本閱讀需求，保障公民基本閱讀權(quán)利

聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《圖書憲章》第一條規(guī)定，每個人都有閱讀的權(quán)利，社會有責任保證每個人都有機會享受閱讀的利益[5]。 2016年9月，《國家人權(quán)行動計劃（2016—2020年）》首次將全面實施全民閱讀工程寫入其中。然而，受到經(jīng)濟條件、地理位置、個人身體素質(zhì)、文化程度等方面的影響，公民的閱讀參與情況具有較大差異。為了實現(xiàn)公民享受閱讀權(quán)利的公平性，保障特殊群體的基本閱讀需求，我國多部全民閱讀政策都包含了促進資源配置公平的傾斜政策。傾斜政策針對的對象既包括農(nóng)民工、殘疾人、老年人、留守兒童等特殊群體，也包括老少邊窮等特殊地區(qū)。例如，《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》要求“切實加強針對殘障人士、外來務(wù)工人員、貧困地區(qū)居民等困難群體、特殊群體的閱讀服務(wù)，保障其基本閱讀需求”[6]。

3.4.6 發(fā)揮閱讀的教育功能，促進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)

閱讀是公民的基本權(quán)利，而閱讀權(quán)本質(zhì)上屬于受教育權(quán)的范疇，保障公民閱讀權(quán)是實現(xiàn)其受教育權(quán)的途徑之一。閱讀的教育功能在全民閱讀中的體現(xiàn)便是促進學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)。“全民化”是全民閱讀活動的基本特征，因此要堅持閱讀進學(xué)校、進社區(qū)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進企業(yè)、進機關(guān)，不斷擴大全民閱讀普及范圍，讓公民通過閱讀開闊視野、提高文化素質(zhì)，樹立終身學(xué)習(xí)意識，有效推動學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。例如，在由中共中央及國務(wù)院聯(lián)合制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中，要求加快發(fā)展繼續(xù)教育，“倡導(dǎo)全民閱讀。廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”[7]。

4 我國全民閱讀政策發(fā)展趨勢

4.1 全民閱讀立法進程

全民閱讀立法進程可通過國務(wù)院每年制定發(fā)布的年度立法工作計劃中的《全民閱讀促進條例》（以下簡稱《條例》）相關(guān)內(nèi)容來體現(xiàn)。2013年，閱讀立法首次被納入年度立法工作計劃，成為81件研究項目之一，新聞出版廣電總局起草《條例》，以“保障和改善民生、維護社會公平正義與和諧穩(wěn)定”[8]為目的，標志著我國全民閱讀立法工作正式啟動。2014年，《條例》的起草工作作為研究項目之一，被納入有關(guān)“著力保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理體制”[9]的立法項目范疇中。2015年，《條例》的起草工作成為立法工作計劃中的預(yù)備項目，作為有關(guān)“堅持社會主義先進文化前進方向、促進文化發(fā)展”[10]的6個立法項目之一，全民閱讀立法工作有了實質(zhì)性進展。2016年，《條例》成為提請全國人大常委會審議的預(yù)備項目。2016年2月，國家新聞出版廣電總局起草了《條例(征求意見稿)》，向社會公開征求意見。2017年，立法工作計劃將《條例》作為力爭年內(nèi)完成的項目。2017年6月，國務(wù)院法制辦辦務(wù)會議審議并原則通過了《條例（草案）》。2018年，為“堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛”[11]，國務(wù)院提請全國人大常委會制定《條例》，以正式賦予《條例》法律意義，但截至2020年3月，《條例》仍然未經(jīng)立法部門正式制定和頒布。

目前，我國仍然處于國家層面閱讀立法空白期，缺少一部立法機構(gòu)正式頒布的能夠在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一施行的全民閱讀專項法律，學(xué)界、政界、民間組織等不同領(lǐng)域的不同主體紛紛呼吁閱讀立法盡快落實。從2013年起，《全民閱讀促進條例》的起草、審議和制定連續(xù)被納入年度立法工作計劃，從研究項目到預(yù)備項目，再到力爭年內(nèi)完成的項目，最后到提請立法部門制定通過，我國全民閱讀立法工作正在持續(xù)不斷的推進之中，全民閱讀正逐步進入法制化軌道。

4.2 長效機制構(gòu)建進程

為保障全民閱讀政策得以有效執(zhí)行并發(fā)揮其預(yù)期功能，我國陸續(xù)發(fā)布的多項政策都對全民閱讀工作長效機制進行了統(tǒng)籌部署。2013年，《國家新聞出版廣電總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定“組織實施全民閱讀推廣活動”[12]是出版管理司的部門職責，這是國家政策首次明確全民閱讀活動實施部門及其職責?！?015年新聞出版（版權(quán)）工作要點》強調(diào)“籌備建立國家全民閱讀促進委員會”[13]。2016年，《關(guān)于開展2016年全民閱讀工作的通知》指出：“各省級新聞出版廣電行政部門要更加積極主動承擔起全民閱讀工作職能，加強內(nèi)部全民閱讀工作機構(gòu)的設(shè)立和隊伍建設(shè)。”[14]2017年，《全民閱讀促進條例（草案）》在總則中提出：“國家建立全國全民閱讀工作協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌各部門、各單位、各社會團體和各種社會力量的協(xié)調(diào)合作，共同促進全民閱讀?！盵15]

全民閱讀長效機制在政策中具體表現(xiàn)為兩個方面：一是專設(shè)或指定全民閱讀工作部門，明確各部門的功能和職責；二是強調(diào)建立工作協(xié)調(diào)機制，整合不同主體的力量，形成工作合力。從各司其職到統(tǒng)籌協(xié)作，兩種手段雙管齊下，共同為全民閱讀工作的長期有效開展保駕護航。

4.3 戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展進程

在我國的全民閱讀政策中，規(guī)劃類政策占有一定的比例，通過對這些政策進行梳理，可了解全民閱讀規(guī)劃進程。

自2013年起，國家新聞出版廣電總局連續(xù)8年發(fā)布了年度全民閱讀工作計劃，對每年的全民閱讀工作進行全局性部署。2010年，“倡導(dǎo)全民閱讀”被寫進《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，這是全民閱讀首次被列入國家長遠規(guī)劃中。2011年，“大力開展全民閱讀活動”成為《新聞出版業(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》的重點任務(wù)，同時全民閱讀工程入選新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程。2012年，“推動開展全民閱讀活動”作為民生事業(yè)規(guī)劃內(nèi)容被寫進《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》。2016年3月，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中，“全民閱讀”被列入文化重大工程。2016年10月，“大力推動全民閱讀”被作為《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》中的城鄉(xiāng)社區(qū)文化服務(wù)內(nèi)容。2016年12月，國家新聞出版廣電總局發(fā)布了《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃作為我國首部國家級全民閱讀專項規(guī)劃，對全民閱讀工作的長遠發(fā)展具有重大意義。2017年，《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“深入開展全民閱讀”作為重點任務(wù)，同時《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》提出要打造“全民閱讀基礎(chǔ)資源庫”。

2014年，“倡導(dǎo)全民閱讀”首次被寫入政府工作報告，并被列入重點工作之一。在此后的2015年至2018年，“倡導(dǎo)全民閱讀”分別作為“促進文化繁榮”“文化改革”“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“為人民過上美好生活提供豐富精神食糧”的重要內(nèi)容被寫入政府工作報告。

從上述的政策梳理可見，全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展有兩大方向。一是從年度計劃向長遠規(guī)劃發(fā)展[16]。全民閱讀工作不僅有年度計劃指導(dǎo)，還多次被納入五年或十年的長遠規(guī)劃中，體現(xiàn)了政府對于全民閱讀工作的長遠思考。二是從部門任務(wù)向國家安排發(fā)展。在 “十二五”時期，全民閱讀僅被作為部門工作規(guī)劃內(nèi)容，而“十三五”時期，全民閱讀則直接被寫進總體規(guī)劃綱要，并且發(fā)布了專門的全民閱讀發(fā)展規(guī)劃，此外，“倡導(dǎo)全民閱讀”還連續(xù)5年被寫入政府工作報告，這些規(guī)劃和部署正逐步推動全民閱讀邁向國家戰(zhàn)略的道路。

5 結(jié)語

在國家和地方政府及相關(guān)部門的支持之下，全國各地的全民閱讀活動方興未艾，我國全民閱讀活動呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象。然而繁榮景象的背后，這些活動是否真正提高了國民的閱讀參與程度，國民對于閱讀的參與熱情是否也如活動開展那般熱烈？從第十七次全國國民閱讀調(diào)查結(jié)果來看，我國國民的閱讀情況仍不容樂觀，近四成的成年國民認為自己的閱讀數(shù)量較少，僅有24.4%的國民對自己的閱讀情況評價表示滿意[17]。全民閱讀頂層設(shè)計相對滯后、公共閱讀設(shè)施投入不足[18]、閱讀社會化程度不高、閱讀資源分配不均等問題導(dǎo)致我國公民的閱讀參與程度仍然有限，我國全民閱讀工程的全面實施任重而道遠。在全民閱讀工作中，政策是全民閱讀事業(yè)健康發(fā)展的基本保障，只有在科學(xué)健全的政策的指導(dǎo)和規(guī)范之下，阻礙全民閱讀工作有序推進的問題才能得到有效解決。因此不斷建立健全全民閱讀政策體系將是我國政府推動全民閱讀戰(zhàn)略工程有效實施的長遠任務(wù)。