摘?要：從2003年“非典”之后，我國基層公共衛(wèi)生治理能力不斷提升，但依然面臨法治基礎薄弱、突發(fā)傳染病應對預案體系不健全、基層醫(yī)療體系建設不足、地區(qū)間醫(yī)療服務供需失衡等挑戰(zhàn)。新時期要不斷拓展建設路徑，完善公共衛(wèi)生應急管理體制，構建基層公共衛(wèi)生治理的法治基礎，培養(yǎng)基層公共衛(wèi)生綜合人才，夯實基層醫(yī)療機構的資源儲備，不斷調整和提高基層公共衛(wèi)生治理能力。

關鍵詞：基層公共衛(wèi)生?治理能力?突發(fā)事件

基層公共衛(wèi)生機構因其貼近群眾且具有較強的地緣性、親緣性和熟悉性，在國家公共治理中占據(jù)舉足輕重的位置。因此，在全面推行醫(yī)療體制改革的過程中，需要不斷推進基層公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以適應和應對公共衛(wèi)生的日常管理和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

一、我國突發(fā)公共衛(wèi)生管理取得的成果

我國的突發(fā)公共衛(wèi)生管理狀況從2003年的“非典”后進入發(fā)展的快車道，不僅建立了“一案三制”的應急管理體系，而且在2008年成立應急管理部，對應急管理從單一的災種分類到全災種管理的階段。經(jīng)過近20年的時間，我國突發(fā)公共衛(wèi)生治理取得了一定的成效。一是政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應時間大大縮短，能夠在第一時間發(fā)布應急預案，并能迅速采取應對措施。二是各級地方政府聯(lián)系緊密，信息共享、資源儲備和醫(yī)護人員對口支援。三是高度重視應急管理，有較為完善的領導體系。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能有條不紊地進行。四是第一時間向公眾公布公共衛(wèi)生事件的基本信息，使民眾及時了解事件的真相，與此同時，信息流動形成一個良性的循環(huán)溝通系統(tǒng)，政府機構也可以獲得民眾反饋的信息，這對于政府決策具有一定的積極意義。五是應急管理從“事后”轉移到“事前”，更為重視事前的預警機制建設。從法律法規(guī)的制定、物資的儲備、人員培訓到應急管理指揮協(xié)調的分配等方面進行完善。

二、2020年后基層公共衛(wèi)生治理面臨的新挑戰(zhàn)

（一）基層公共衛(wèi)生法治基礎薄弱

完善的法律體系是滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要的堅實基石?；鶎庸残l(wèi)生治理的有效性依賴于法律制度的健全。目前我國關于公共衛(wèi)生方面的法律有《突發(fā)事件應對法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，以及配套法規(guī)《傳染病防治法實施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。此次突如其來的新冠肺炎也暴露出我國關于公共衛(wèi)生方面法治建設的缺失，如《公共衛(wèi)生法》《野生動物保護法》《生物安全法》等。另外，有的法律設計的不夠全面，如缺乏對醫(yī)護人員安全的相關法律法規(guī)的出臺，針對此次新冠肺炎國家衛(wèi)生健康委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部于2020年2月7日聯(lián)合印發(fā)了《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》，保障疫情防控期間醫(yī)務人員的健康和安全。

（二）突發(fā)傳染病應對預案體系不健全

2003年“非典”之后，衛(wèi)生應急預案體系逐步建立，但基層醫(yī)療機構應急預案的操作性不強、因地制宜性不夠、重“應急”輕“預防”等問題仍然存在。完整的應急預案體系能使基層醫(yī)療機構和醫(yī)護人員結合預案有效地應對，對防控疾病的傳播和醫(yī)務人員的感染有重要的意義和作用?；鶎俞t(yī)療機構應對突發(fā)傳染病的能力不足，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應急預案的缺失會致使基層醫(yī)療機構防控秩序、人員配備、感染預防都不能有序進行，從而延誤疾病的預防和控制。要加強疾病信息收集和利用能力;重視對信息的監(jiān)測、共享;重大公共衛(wèi)生事件的快速響應、研判、處置的能力。

（三）基層醫(yī)療體系建設不足

黨的十九屆四中全會通過決定，我國將健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。但目前的基層公共衛(wèi)生醫(yī)療體系還不能滿足人們對公共衛(wèi)生的需求。第一，基層公共衛(wèi)生醫(yī)務人員的培養(yǎng)和使用問題，這對于強化重大疫情的救治、甚至對于公共衛(wèi)生醫(yī)療體系建設都是至關重要的?；鶎俞t(yī)療專業(yè)人員短缺，人才流失，這與基層醫(yī)療的較大需求是相互矛盾的。第二，基層醫(yī)療機構的診療條件、院前急救設施、傳染疾病的研究和臨床治療、分級診療制度建設、基礎設施和物資配備等。第三，“重應急、輕預防”仍不同程度地存在。預防是健全公共衛(wèi)生應急管理體制的關鍵，并且將預防前移，這對防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件將具有重大意義。第四，人們對基層醫(yī)療的信任度不夠，有意愿尋求“大醫(yī)院”。

（四）地區(qū)間醫(yī)療服務供需失衡

隨著社會的發(fā)展，我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)已經(jīng)基本解決了人們的就醫(yī)難問題，但醫(yī)療服務資源、人才與醫(yī)療需求還存在較大的缺口，尤其是基層醫(yī)療設施和物資儲備總體仍然欠缺，主要表現(xiàn)為地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在差距?；鶎庸残l(wèi)生機構服務廣大群眾，但從國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)看，卻呈現(xiàn)供給小于需求。2019年我國醫(yī)療機構1014000個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構960000個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構占全國的94.7%。2018年我國各類醫(yī)療衛(wèi)生機構診療人次數(shù)83.08億人次，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構診療人次數(shù)44.06億人次。各類醫(yī)療衛(wèi)生機構入院人數(shù)25454.33萬人，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構入院人數(shù)4376.18萬人。衛(wèi)生機構床位數(shù)840.41萬張，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)158.36萬張。每萬人擁有城市執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)40人，每萬人擁有農村執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)18人;另外，欠發(fā)達地區(qū)或者貧困地區(qū)醫(yī)療醫(yī)院急缺，有的地區(qū)甚至連衛(wèi)生所都沒有。

除此之外，基層嚴重缺乏公共衛(wèi)生專業(yè)人才，當突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，基層機關干部、村委會成員就成為防控的主體，易造成防控的非專業(yè)性。以此同時，構筑強大的醫(yī)護人員“心理防控墻”也很重要，醫(yī)護人員在疫情防控中面臨較大的心理壓力，心理負荷大、身心疲憊，易導致心理問題的形成，需要及時的心理關注和疏導。

三、基本思路：新時期基層公共衛(wèi)生治理的實施路徑

（一）完善公共衛(wèi)生應急管理體制

完善公共衛(wèi)生應急管理體制是保障人民生命健康的保障和基石。公共衛(wèi)生應急管理體制已經(jīng)不單純是公共醫(yī)療問題，還涉及社會發(fā)展和國家治理。我國公共衛(wèi)生應急管理體制還存在不足和短板，需要在實踐發(fā)展中不斷地完善，如法治不夠完備;相關應急預案操作性和針對性不夠;基層醫(yī)療機構人員流失、專業(yè)性不強、科研能力薄弱等。

完善的基層公共衛(wèi)生治理體系要形成以市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道衛(wèi)生服務中心和衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室為載體、重點醫(yī)院與基層醫(yī)院的醫(yī)聯(lián)體建設為中心、基層公共衛(wèi)生委員會為輔助機構。做好疾病的預防和控制工作，在預防上，增加突發(fā)公共衛(wèi)生防疫專項經(jīng)費的投入，大力增強專業(yè)人員的培訓、配備，做好相關預防知識的普及和宣傳工作;在疾病的控制方面，完善傳染病信息報送制度，確保信息獲得的及時和準確，促進信息數(shù)據(jù)的共享機制，這對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測預警、研判和評估具有重大作用。其次，強大的物資儲備是公共衛(wèi)生事件控制中的關鍵要素。另外，加強疾病的預防和健康理念的傳播，將公共衛(wèi)生安全知識領會并形成日常習慣。

（二）構建基層公共衛(wèi)生治理的法治基礎

公共衛(wèi)生應急管理體制依法規(guī)范、有序地推進是國家治理能力現(xiàn)代化的法律依據(jù)。公共衛(wèi)生法律法規(guī)要嚴格按照有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究來進行。首先，完善衛(wèi)生健康、生物安全、物資儲備方面的法律體系建設。其次，強化法律的適用性，提升公共衛(wèi)生預防和防控的法治化水平。在執(zhí)法過程中，嚴格按照法律要求，并嚴厲打擊突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的各類違法犯罪事件。與此同時，做好傳染病方面相關法律法規(guī)的普及，讓公民知法、懂法、守法、護法。在人才的培養(yǎng)、吸引人才方面，制定相應的法律法規(guī)和規(guī)章制度，以達到既能提升在崗醫(yī)護人員的工作積極性，又能提高其專業(yè)水平。

（三）培養(yǎng)基層公共衛(wèi)生綜合人才

雖然經(jīng)過多年來的醫(yī)療體制改革，但我國的基層醫(yī)療機構仍面臨人員結構不合理、職稱低、專業(yè)素質不高、發(fā)展空間有限、無法有效滿足基層群眾需求等問題。針對基層醫(yī)務人員匱乏的現(xiàn)狀，有專家提出在基層推行社區(qū)首診、雙向轉診和家庭醫(yī)生制度，認為可以促進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中防控能力的提升。加強基層公共衛(wèi)生人才的培訓和學習，完善其知識體系和應對突發(fā)事件的能力，可以吸引居民下沉到基層醫(yī)療機構，提高居民對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的信任度。為實現(xiàn)十九大提出的建立優(yōu)質高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務的醫(yī)改任務，要吸引畢業(yè)生、年輕醫(yī)生投身基層醫(yī)療隊伍;如何對所在區(qū)域居民的有效監(jiān)測和管理是關鍵;加強高校對公共衛(wèi)生流行病的教學和科研人才的碩士、博士人才的培養(yǎng)，使他們既能掌握文、理、醫(yī)、工、經(jīng)、公共管理等多學科綜合知識，又懂得系統(tǒng)防疫、應急響應。

（四）夯實基層醫(yī)療機構的資源儲備

國家治理能力現(xiàn)代化和應急管理水平的提升資源儲備是基礎?；鶎俞t(yī)院直接面向人民群眾，接觸面廣、人數(shù)較多，健全儲備體系也是公共衛(wèi)生治理體系現(xiàn)代化中重要的一環(huán)。加大基層公共衛(wèi)生機構的資金投入，對于物資儲備的種類、數(shù)量和結構要科學分配，建立統(tǒng)一的應急供應體系;對短期內大量需求的物資，要有序組織原材料供應、安排定點生產;完善跨部門、跨地區(qū)物資供應工作機制和信息共享系統(tǒng)。目前，可以借助網(wǎng)格化強化物資的供應信息的公開、物資的配送和分配工作，主要負責疾病預防和控制、防控檢查點值班、藥品的購買、居家生活、24小時疫情匯報等。

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（段宇宏，內蒙古國際蒙醫(yī)院）