李永峰 王順

摘?要：為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，增值稅改革正在逐步深化。當(dāng)前，增值稅征收管理在基層實(shí)踐過程中存在陳舊的思想觀念與日新月異的增值稅改革不相符，傳統(tǒng)的征管模式與多元化的社會發(fā)展需要不相符等問題。本文從納稅遵從、流程控制和部門責(zé)任的角度分析，提出確立增值稅改革新理念、建立稅收共治新格局、推進(jìn)增值稅高效征管新模式、營造納稅服務(wù)新環(huán)境和健全增值稅征管監(jiān)管新機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：增值稅?征收管理?改革

近幾年，我國政府以稅制改革為抓手，有力地拉動了經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了地區(qū)平衡發(fā)展。其中，深化增值稅改革是重要內(nèi)容之一。在稅制變化、社會發(fā)展的新時期，隨著增值稅改革的不斷深入，增值稅的征收管理也一直處于一種動態(tài)的、不斷變革的過程之中。

一、增值稅征收管理在基層實(shí)踐過程中存在的主要問題

深化增值稅改革促進(jìn)了我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)了市場的活力。但是我國增值稅制度與西方發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，增值稅改革仍然任重道遠(yuǎn)。增值稅的征收管理作為增值稅制度的重要組成部分，面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，尤其是在2018年國稅地稅征管體制改革后，各方面的原因?qū)е略鲋刀愓魇展芾碇械囊恍┟苋找嫱怀觥?/p>

（一）陳舊的思想觀念與日新月異的增值稅改革不相符

深化增值稅改革工作覆蓋行業(yè)范圍廣，改革變動大，涉及企業(yè)多，基層和社會各方面的準(zhǔn)備時間較為緊張。根據(jù)國家稅務(wù)總局網(wǎng)站的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018—2019年深化增值稅改革的兩年間，稅務(wù)機(jī)關(guān)及有關(guān)部門陸續(xù)出臺了涉及增值稅改革的各類相關(guān)政策文件40余項(xiàng)，尤其是2018年國稅地稅征管體制改革落實(shí)之年，出臺文件更多。不論從增值稅的征管層面，還是從普通納稅者的納稅層面看，改革政策的不斷變動對改革實(shí)施路徑、基層政策執(zhí)行實(shí)踐及社會各方面的反應(yīng)都產(chǎn)生了較大影響。一是政府層面的認(rèn)識和準(zhǔn)備不足。包括各層級稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府在內(nèi)的一些部門、單位，對深化增值稅改革的重大意義及政策實(shí)施路徑、宣傳、后續(xù)影響等認(rèn)識不到位，思想上不夠重視，這就會導(dǎo)致在改革的落實(shí)過程中改革效果大打折扣。二是國稅地稅征管體制改革進(jìn)程影響增值稅征管效率。國稅地稅征管體制改革是我國稅務(wù)發(fā)展過程中的重要事件，對原國稅地稅進(jìn)行合并，稅務(wù)部門組織機(jī)構(gòu)重新整合，人員崗位和職責(zé)不斷調(diào)整，管理方式不斷轉(zhuǎn)變，都對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部提出了新的挑戰(zhàn)，這其中會產(chǎn)生許多影響增值稅征管效率的因素。例如在稅務(wù)機(jī)關(guān)人員融合過程中，原地稅干部對增值稅業(yè)務(wù)不熟悉，培訓(xùn)教育跟進(jìn)慢，造成增值稅征收管理崗位人手不足，這成為阻礙增值稅征收管理效率提高的重要原因。三是部分納稅人思想懈怠。近年來，基于“放管服”改革和優(yōu)化納稅服務(wù)的要求，稅務(wù)部門為更好地落實(shí)改革政策，采取了由納稅人“自主判斷、自主申報、自主享受”的征收管理方式，這對納稅人的主動性和專業(yè)性都提出了很高的要求。而很多納稅人尤其是中小型企業(yè)納稅人不想也不愿去主動配合增值稅改革，加上其自身財務(wù)水平有限，多依靠專業(yè)性不高、責(zé)任心不強(qiáng)的代帳公司和會計處理涉稅業(yè)務(wù)，這些原因都會導(dǎo)致改革政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，也會給增值稅的征收管理帶來負(fù)面影響，致使許多增值稅改革措施落實(shí)不到位。

（二）傳統(tǒng)的征管模式與多元化的社會發(fā)展需要不相符

近年來稅務(wù)信息化建設(shè)全面、深入發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)已積累和沉淀了大量的稅收數(shù)據(jù)資源，為增值稅征收管理提供了穩(wěn)固的支撐，也為深化增值稅改革提供了堅實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。但是傳統(tǒng)的征管模式無法有效發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢。一是部門協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)整合還有欠缺。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為政府公共管理部門，仍處于傳統(tǒng)規(guī)制導(dǎo)向的官僚體制中，單位之間、部門之間、系統(tǒng)之間各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致稅收數(shù)據(jù)相對分散，缺乏稅務(wù)大數(shù)據(jù)方面整體的規(guī)劃和有效的管理，造成數(shù)據(jù)重復(fù)、資源浪費(fèi)，影響了征收管理數(shù)據(jù)的應(yīng)用質(zhì)效。二是增值稅發(fā)票方面的風(fēng)險仍然較高。我國現(xiàn)行增值稅制度采用的是增值稅發(fā)票抵扣的方式，增值稅發(fā)票是將生產(chǎn)到消費(fèi)之間各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來的重要介質(zhì)。隨著我國增值稅制度的不斷改革和發(fā)展，增值稅抵扣范圍越來越大，增值稅發(fā)票的覆蓋面也越來越廣，虛開增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等違法行為一直屢禁不止，對增值稅發(fā)票的管理難度一直很大。因此，深化增值稅改革的關(guān)鍵，就是要在增值稅征收管理過程中通過先進(jìn)的信息化手段，降低增值稅發(fā)票的管理風(fēng)險，依法懲戒虛開增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等違法行為。三是增值稅風(fēng)險防控機(jī)制不夠完善。在深化增值稅改革的進(jìn)程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)政策變化和當(dāng)?shù)貙?shí)際建立了一系列的征管平臺，同時也專門成立了風(fēng)險評估部門，應(yīng)對日常的風(fēng)險評估工作，但都沒有形成完整系統(tǒng)的體系，也沒有形成針對不同行業(yè)不同類別的增值稅納稅人的風(fēng)險進(jìn)行防控的機(jī)制。這種不夠完善的監(jiān)督機(jī)制和分散管理的平臺給基層增值稅的征收管理帶來了一定的難度。

二、影響我國增值稅征收管理的因素分析

本文運(yùn)用公共管理理論對深化增值稅改革進(jìn)程中增值稅征收管理影響要素進(jìn)行歸類分析，為優(yōu)化和完善增值稅征收管理提供新的思路和模式。

（一）納稅遵從

在深化增值稅改革過程中，國稅地稅征管體制改革是實(shí)現(xiàn)原國稅地稅傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿餍畔⒒瘺Q策支持與現(xiàn)代化管理模式的良好契機(jī)。同時納稅服務(wù)部門必須將納稅人的利益訴求和權(quán)利保障當(dāng)做工作重點(diǎn)，將納稅群體視作服務(wù)對象，創(chuàng)新納稅服務(wù)方式，進(jìn)而建立起服務(wù)型征收管理的基本理念，為社會公眾提供更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)自身職能的充分轉(zhuǎn)變。而這也就要求稅務(wù)部門和地方政府關(guān)注納稅人的稅收遵從動態(tài)，及時有效解決征收管理過程中涉及管理者和被管理者的諸多矛盾和問題。另外納稅遵從的另一個重要組成部分就是納稅群體，通過行之有效和持之以恒的制度建設(shè)、宣傳輔導(dǎo)、管理流程完善等路徑，促使納稅群體樹立依法納稅理念，進(jìn)而提升納稅群體的自覺納稅意識。

（二）流程控制

在當(dāng)前政府的各項(xiàng)改革中，流程控制應(yīng)當(dāng)視為重中之重，并通過組織和雇員授權(quán)有效體現(xiàn)。納稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以職能分工為基本原則，進(jìn)而對增值稅征收管理流程導(dǎo)向進(jìn)行全面再造。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)以國稅地稅征管體制改革為契機(jī)，通過扁平化管理模式，開展管理組織重構(gòu)和工作流程再造，來減少增值稅征收管理過程中涉及的部門與層級，繼而使管理范圍全面擴(kuò)充，不斷提升組織內(nèi)部與外部的信息溝通水平，強(qiáng)化管理流程的韌性和應(yīng)變能力。最終打造科學(xué)、高效的增值稅改革管理新流程，借助行之有效的信息管理手段來提升增值稅征收管理質(zhì)量。

（三）部門責(zé)任

在增值稅征收管理過程中，稅務(wù)部門要改變以往政府管理模式中的官僚作風(fēng)，進(jìn)一步強(qiáng)化共治理念，廣泛采取授權(quán)或分權(quán)方式落實(shí)增值稅深化改革?，F(xiàn)代政府治理理論強(qiáng)調(diào)運(yùn)用專業(yè)化管理方法和經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行政府管理，全面提升政府管理績效。國稅地稅征管體制改革以后，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對地方政府和上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的雙向職責(zé)，同時又應(yīng)當(dāng)向社會公眾提供良好的稅收服務(wù)。然而結(jié)合我國國地稅合并后的基層實(shí)際情況，由于上級稅務(wù)機(jī)關(guān)、地方政府及納稅群體的相互關(guān)系尚未真正厘清，部門職能和社會協(xié)助的邊界還有些模糊，因而無法使相互之間形成有效的監(jiān)督、評價和反饋機(jī)制，這就要求政府部門要通過社會共治和規(guī)范管理模式使傳統(tǒng)的官僚體制得以根本性剔除，提高行政效率。

三、深化我國增值稅征收管理的思考

（一）確立增值稅改革新理念

用與時俱進(jìn)的思想理念指導(dǎo)實(shí)際工作。一是開展深入、全面、及時的深化增值稅改革宣傳。結(jié)合各地方的實(shí)際情況，對增值稅納稅人進(jìn)行全覆蓋、分階段、強(qiáng)重點(diǎn)的政策培訓(xùn)和有針對性的實(shí)際操作培訓(xùn)，提高宣傳輔導(dǎo)的精準(zhǔn)度和納稅人稅法遵從度。特別要做好深化增值稅改革涉及新舊政策銜接的輔導(dǎo)工作，積極應(yīng)用新媒體、移動終端等渠道，幫助納稅人及時了解改革信息，準(zhǔn)確適用稅收政策，確保改革進(jìn)程平穩(wěn)有序。二是加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)和增值稅征收管理隊伍建設(shè)。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要加大內(nèi)部培訓(xùn)力度，組織學(xué)習(xí)最新的政策法規(guī)和新的管理理念。改革落實(shí)過程中，要在打牢干部隊伍思想根基的基礎(chǔ)上，合理配置人力資源，建設(shè)高素質(zhì)增值稅征收管理隊伍，形成崗責(zé)明確、分工合理、順暢高效的增值稅征收管理運(yùn)行機(jī)制，以適應(yīng)增值稅深化改革的需要。三是消除認(rèn)識誤區(qū)提高改革大局意識。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)、地方政府應(yīng)當(dāng)消除對增值稅改革的認(rèn)識誤區(qū)和思想束縛，樹立與時俱進(jìn)的改革創(chuàng)新意識。從全局的角度出發(fā)，通盤考慮政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄傳統(tǒng)的官僚主義和形式主義傾向，充分調(diào)動稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的改革積極性、主動性和創(chuàng)造性，實(shí)事求是地把深化增值稅改革置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，推動地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）建立稅收共治新格局

深化增值稅改革的各項(xiàng)措施政策性強(qiáng)、涉及面廣，落實(shí)落地需要各方面積極參與、協(xié)同推進(jìn)，形成政府主導(dǎo)、部門合作、內(nèi)部聯(lián)動、社會協(xié)同的良好局面。一是支持發(fā)展基層稅務(wù)中介，促進(jìn)稅務(wù)中介的良性高質(zhì)量發(fā)展。稅務(wù)中介是十分重要的社會力量，應(yīng)當(dāng)充分利用稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，幫助不同行業(yè)不同類別的企業(yè)及時理解增值稅改革政策，降低增值稅征收管理層面的稅務(wù)風(fēng)險。二是加強(qiáng)外部協(xié)調(diào)溝通。稅務(wù)部門和地方政府及相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)、匯報、參與機(jī)制，積極爭取在調(diào)整預(yù)算時充分考慮增值稅稅率下調(diào)帶來的減收因素，合理確定稅費(fèi)收入預(yù)算水平，積極參與政府治理決策。三是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)的反饋交流。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，加強(qiáng)與重點(diǎn)行業(yè)的行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會的溝通協(xié)作和反饋交流，及時了解重點(diǎn)行業(yè)動向和地區(qū)實(shí)際情況，全面掌握增值稅改革對行業(yè)的影響以及在基層的落實(shí)成效。

（三）推進(jìn)增值稅高效征管新模式

以國稅地稅征管體制改革為契機(jī)，改革傳統(tǒng)征管模式，創(chuàng)新增值稅征管路徑，提高征收管理效率。一是將風(fēng)險防控應(yīng)用到增值稅征收管理全過程。建立健全事前事中事后流程控制機(jī)制，統(tǒng)一增值稅風(fēng)險應(yīng)對事項(xiàng)、機(jī)制和流程等，進(jìn)一步增強(qiáng)基層稅務(wù)干部防范執(zhí)法風(fēng)險的意識，并貫穿到增值稅日常管理的各個環(huán)節(jié)。二是加快大稅務(wù)數(shù)據(jù)信息化建設(shè)。優(yōu)化完善金稅三期、增值稅發(fā)票管理、出口退稅管理等信息系統(tǒng)，整合、共享、使用各類稅收數(shù)據(jù)，確保夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。形成系統(tǒng)升級應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，及時響應(yīng)增值稅改革政策對征收、申報、管理等相關(guān)系統(tǒng)的影響，保障系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)行。三是明確分級分類多元化管理。對增值稅納稅人按照行業(yè)、類型等進(jìn)行多元分級分類，明確各環(huán)節(jié)各層級征收管理職責(zé)，對增值稅納稅人和涉及增值稅業(yè)務(wù)科學(xué)分類管理。應(yīng)針對增值稅深化改革中涉及的制造業(yè)、金融業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的特點(diǎn)，以及不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實(shí)際特點(diǎn)，實(shí)施不同的增值稅征收管理措施。

（四）營造納稅服務(wù)新環(huán)境

優(yōu)化營商環(huán)境，才能確保在更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策落實(shí)過程中，真正讓企業(yè)享受到應(yīng)有的實(shí)惠，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是建設(shè)增值稅納稅服務(wù)文化。要樹立現(xiàn)代稅收治理理念，勇于打破傳統(tǒng)納稅服務(wù)模式，大膽探索實(shí)踐新的納稅服務(wù)路徑。將納稅服務(wù)與稅收執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，在嚴(yán)格依法行政的同時注重文明執(zhí)法，維護(hù)納稅人合法權(quán)益，提升納稅人滿意度。二是加快納稅服務(wù)信息化進(jìn)程。通過拓展技術(shù)應(yīng)用、精簡資料報送、優(yōu)化辦稅流程、探索制度突破等，實(shí)現(xiàn)“全程網(wǎng)上辦”“一網(wǎng)通辦”等互聯(lián)網(wǎng)辦稅方式全覆蓋，在稅收宣傳過程中運(yùn)用信息化技術(shù)手段，確保納稅人及時了解最新的改革動向和政策變化，讓納稅人繳費(fèi)人更快、更好地享受深化增值稅改革帶來的減稅降費(fèi)紅利。

（五）健全增值稅征管監(jiān)管新機(jī)制

納稅信用等級分類管理制度、稅收違法“黑名單”制度、聯(lián)合懲戒制度等，是稅務(wù)部門推進(jìn)社會信用體系、納稅誠信機(jī)制建設(shè)的有力措施。一是完善稅收誠信機(jī)制。積極參與到社會信用體系建設(shè)中，對內(nèi)加大增值稅征收管理在納稅信用等級認(rèn)定中的比重，對外將納稅信用、稅收貢獻(xiàn)與社會信用體系相關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)與相關(guān)政府部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等協(xié)同配合，綜合運(yùn)用公共信用評價和納稅信用評價體系。堅持正向激勵和反向約束相結(jié)合，要讓納稅信用好的納稅人感受到更多實(shí)實(shí)在在的便利，而對納稅信用較差甚至被納入“黑名單”的納稅人，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒，并采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。二是加強(qiáng)和規(guī)范稅務(wù)稽查。依托現(xiàn)代稅務(wù)信息技術(shù)，深化稅收大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對虛開增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等增值稅違法行為的重點(diǎn)部分強(qiáng)化針對性的稅務(wù)稽查，對違法納稅人依法處理，結(jié)合“黑名單”制度，進(jìn)行相應(yīng)懲戒，提高納稅人的稅法遵從度，進(jìn)而提升增值稅稅收管理的質(zhì)效。

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（李永峰，中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院。王順，中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）