陳麗萍

（南昌工程學(xué)院 土木與建筑工程學(xué)院，江西南昌 330000）

目前，我國城鎮(zhèn)化率不到60%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家約80%的水平。到2030年，我國城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)超過70%，將有超過十億人口生活在城市。要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，提高城鎮(zhèn)承載力和輻射帶動(dòng)力，必須加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，高水平實(shí)施城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)資金需求大、周期長，商業(yè)效益小于社會(huì)效益，主要由政府通過投融資解決，在當(dāng)前政府債務(wù)規(guī)模高企、風(fēng)險(xiǎn)防控管理趨嚴(yán)的形勢下，采取PPP模式市場化融資支持城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，是未來的發(fā)展方式，城鎮(zhèn)開發(fā)推廣PPP模式具有廣闊的發(fā)展空間。

一、城鎮(zhèn)開發(fā)PPP項(xiàng)目運(yùn)用的政策背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持快速增長，經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，已經(jīng)初步形成了“政府主導(dǎo)市場參與”的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，面臨著較多問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高、政府資金不足、效率低下等問題，成為制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的瓶頸。傳統(tǒng)模式下，政府作為單一投融資主體，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在很大局限性，一方面，政府部門的統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏全面性和長期性，往往以政績?yōu)閷?dǎo)向，資源配置不合理，監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)供給低效率。另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理運(yùn)營處于壟斷狀態(tài)，生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差。在這一背景下，采取PPP模式，通過政府與社會(huì)資本合作，引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)、人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢，互利合作，使得政府更加有效地行使發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管等職能，形成規(guī)范化的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資源配置效率，可提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。為此，2014年以來，中央大力推廣政府與社會(huì)資本合作PPP模式運(yùn)用，發(fā)文允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2014年9月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，是第一份正式推廣PPP模式文件。之后，國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委陸續(xù)出臺(tái)了許多文件，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作。在推廣PPP模式過程中，財(cái)政部承擔(dān)起牽頭責(zé)任，成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國家發(fā)改委推出了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，中央到地方均推出大量PPP項(xiàng)目，制定出臺(tái)一系列制度，掀起了PPP模式發(fā)展運(yùn)用的高潮。在這一系列政策推動(dòng)下，PPP正成為各地破解資金瓶頸、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金進(jìn)入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。對(duì)PPP模式進(jìn)行深入研究，系統(tǒng)分析與項(xiàng)目收入和回報(bào)相關(guān)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，十分有必要。

二、城鎮(zhèn)開發(fā)的主要內(nèi)容及回報(bào)機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化往往伴隨著大規(guī)模城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，各類新城、開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)等拔地而起，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和人口的導(dǎo)入與集聚。城鎮(zhèn)開發(fā)是指依據(jù)城市總體規(guī)劃，對(duì)新城或舊城進(jìn)行集中連片統(tǒng)籌開發(fā)，主要實(shí)施內(nèi)容包括片區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套公用設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)等。城鎮(zhèn)開發(fā)包含多種不同類型的項(xiàng)目，具有多樣性、綜合性、復(fù)雜性，是PPP項(xiàng)目中難度最大的類型，投資金額大、項(xiàng)目內(nèi)容廣泛、合作時(shí)間長、含很多類型的子項(xiàng)目。各類子項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不同，采取的回報(bào)機(jī)制有所差異，回報(bào)資金也存在不同來源。總體上可以分為3類：

一是采用政府付費(fèi)項(xiàng)目。主要是無現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如市政道路、地下管網(wǎng)、綠化亮化等。為加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施，中央對(duì)PPP模式進(jìn)一步加強(qiáng)管理，尤其對(duì)于無經(jīng)營性現(xiàn)金流、按政府付費(fèi)推進(jìn)的PPP項(xiàng)目，政策在不斷收緊，要求建立績效考核體系與政府付費(fèi)掛鉤機(jī)制。對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，一般采用可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)營維護(hù)費(fèi)計(jì)算；可用性服務(wù)費(fèi)主要包括項(xiàng)目建設(shè)總投資、融資成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)，需根據(jù)項(xiàng)目公司績效表現(xiàn)確定具體數(shù)額。

二是采用可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。比如文化中心、游泳館、體育館、科技館、展覽館、污水處理、垃圾處理等；大多數(shù)的做法是先計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)，再從中扣除使用者付費(fèi)收入。部分項(xiàng)目可以按使用量付費(fèi)，對(duì)達(dá)不到基本使用量的部分給予補(bǔ)貼，超過基本使用量的部分超額返還。

三是采用使用者付費(fèi)項(xiàng)目。比如商業(yè)街、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等。使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目所在行業(yè)競爭性程度可以分為壟斷性項(xiàng)目和競爭性項(xiàng)目。使用者付費(fèi)凈額=使用者付費(fèi)-年度運(yùn)營成本。使用者付費(fèi)包括但不限于門票收入、商戶租金收入、廣告收入、餐飲住宿交通等收入。全靠使用者付費(fèi)無法彌補(bǔ)投資和運(yùn)營成本時(shí)，要根據(jù)具體情況考慮最低需求量和超額收益返還。

三、價(jià)格調(diào)整原則

城鎮(zhèn)開發(fā)PPP項(xiàng)目既要充分考慮社會(huì)資本方的合理收益，又要控制好投資規(guī)模和運(yùn)營成本，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和專業(yè)能力，科學(xué)經(jīng)營，高效管理，提升整體收益水平。在長達(dá)20年、30年的合作期內(nèi)，利率、稅費(fèi)、人工成本、材料成本、物價(jià)指數(shù)等外部環(huán)境都在發(fā)生波動(dòng)，設(shè)定合理的調(diào)價(jià)機(jī)制非常重要。

從現(xiàn)實(shí)情況看，由于PPP項(xiàng)目在我國實(shí)踐運(yùn)用時(shí)間相對(duì)較短。為此，適時(shí)適當(dāng)對(duì)PPP收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整非常必要。在實(shí)際操作中，經(jīng)常會(huì)遇到一些問題，比如：價(jià)格調(diào)整缺乏法律依據(jù)，調(diào)整方法視項(xiàng)目情況而定，執(zhí)行程序不明確，比較隨意；價(jià)格調(diào)整傾向于保護(hù)投資者利益，忽視公眾利益；政府與社會(huì)資本雙方信息不對(duì)稱，項(xiàng)目經(jīng)營數(shù)據(jù)無法核實(shí)，經(jīng)營成本難以確定等。為了更好地推廣運(yùn)用PPP模式，特別是在城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮其作用，有必要深入研究城鎮(zhèn)開發(fā)PPP項(xiàng)目的價(jià)格管理機(jī)制，明確價(jià)格調(diào)整的原則和方法。價(jià)格調(diào)整就是確保產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格保持在合理的區(qū)間，投資者獲得合理利潤，調(diào)整價(jià)格不僅要保證讓政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方滿意，同時(shí)不能損害項(xiàng)目的生存能力，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司改善服務(wù)、提高經(jīng)營效率，達(dá)到“激勵(lì)相容”的效果。具體來說，價(jià)格調(diào)整應(yīng)遵循以下原則:

1.公平公正。在PPP項(xiàng)目合作中，政府和社會(huì)投資方的立場和目標(biāo)不同，投資方希望獲得更多的利潤回報(bào)，但是城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目投資額大，回收期較長，面臨著外部市場環(huán)境和政府政策影響大的風(fēng)險(xiǎn)；政府部門擔(dān)心社會(huì)資本方的投資實(shí)力、經(jīng)營能力，可能利用項(xiàng)目運(yùn)營的壟斷性，提高使用者成本，造成效率低下；社會(huì)公眾對(duì)于項(xiàng)目收費(fèi)不配合、不愿付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)也存在。價(jià)格調(diào)整要兼顧各方的利益，做到價(jià)格調(diào)整依據(jù)、程序的公開透明，確保公平公正。

2.合理平衡。價(jià)格調(diào)整的目的是讓利益相關(guān)者都滿意。價(jià)格調(diào)整的實(shí)質(zhì)是對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)再分?jǐn)偤屠嬖俜峙涞倪^程，這種平衡狀態(tài)隨著某方面的因素發(fā)生變化很容易被打破。通過價(jià)格調(diào)整，提高項(xiàng)目適應(yīng)變化的能力，通過系統(tǒng)再調(diào)節(jié)、再平衡，使利益相關(guān)者滿意。

3.注重效率。城鎮(zhèn)開發(fā)屬于壟斷性項(xiàng)目，引入PPP模式的初衷就是提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給效率。價(jià)格調(diào)整要通過機(jī)制設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司改進(jìn)管理方法,促使投資者提高生產(chǎn)效率和管理效率，設(shè)法降低成本以獲取更大的利潤，增加社會(huì)的總體福利。

4.可持續(xù)性。價(jià)格調(diào)整不能影響項(xiàng)目的生存能力,必須充分考慮政府財(cái)政可承受能力和社會(huì)公眾的利益不受損害。同時(shí)，要珍惜社會(huì)和自然資源，樹立自然生態(tài)環(huán)保發(fā)展的理念。

四、價(jià)格調(diào)整模型

城鎮(zhèn)開發(fā)PPP項(xiàng)目有一個(gè)特點(diǎn)，就是使用者付費(fèi)金額前期相對(duì)較少，且具有極大不確定性，后期增長空間相對(duì)較大，但可預(yù)測性差。在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)綜合考慮未來使用者預(yù)測的不確定性因素，及避免對(duì)商業(yè)缺口進(jìn)行補(bǔ)助，可以根據(jù)項(xiàng)目類別，綜合采取使用者付費(fèi)、缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、超額收益返還等一種或多種方式組合的回報(bào)機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)劃分，將項(xiàng)目是否有足夠資金流作為判別條件，將城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三類，并依此確定回報(bào)機(jī)制。

對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目，預(yù)期盈利穩(wěn)定，通過使用者付費(fèi)模式，確定回報(bào)機(jī)制；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)期收益不穩(wěn)定，則通過使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼的方式，由政府補(bǔ)貼部分資金或資源，確保投資者獲取合理回報(bào)。對(duì)于非經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身不具備產(chǎn)生現(xiàn)金流功能，沒任何經(jīng)營性收益，一般通過政府購買服務(wù)以回收投資成本。

（一）經(jīng)營性項(xiàng)目調(diào)價(jià)

經(jīng)營性項(xiàng)目調(diào)價(jià)可以根據(jù)固定收益率進(jìn)行調(diào)整，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，外部環(huán)境變化非?？欤@種固定方式不便于實(shí)施，也不利于挖掘經(jīng)營潛力。為此，價(jià)格調(diào)整主要考慮成本變化因素，根據(jù)成本構(gòu)成及變動(dòng)情況設(shè)定調(diào)價(jià)公式、調(diào)價(jià)模型，調(diào)價(jià)公式為調(diào)價(jià)年的調(diào)整價(jià)格等于上一調(diào)價(jià)年度該產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格乘以調(diào)價(jià)系數(shù)。

其中：假定調(diào)價(jià)周期為3年，Pn是調(diào)價(jià)年份的調(diào)整價(jià)格，Pn-3是上一調(diào)價(jià)年度的價(jià)格；K為調(diào)價(jià)系數(shù)，E、F、G分別為原材料成本、人工成本、稅費(fèi)成本，CPI為統(tǒng)計(jì)局公布的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)；假設(shè)除原材料、工資之外的其他成本都用消費(fèi)價(jià)格指數(shù)來反映，使項(xiàng)目公司規(guī)避了原材料價(jià)格等變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，該公式可以及時(shí)準(zhǔn)確獲取相應(yīng)參考數(shù)據(jù)，可穩(wěn)定持續(xù)采用。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目調(diào)價(jià)

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目具有現(xiàn)金流收入，但是無法全部覆蓋成本和合理利潤，故采取“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的混合付費(fèi)方式獲得收入。

可行性缺口補(bǔ)助＝[項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n]÷運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）-使用者付費(fèi)凈利潤

使用者付費(fèi)凈利潤=使用者付費(fèi)年總收入-年度運(yùn)營成本

其中：年度運(yùn)營成本指項(xiàng)目公司為了維持正常經(jīng)營活動(dòng)發(fā)生的合理支出，不包括建設(shè)期形成的固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)在運(yùn)營期的折舊攤銷等支出。如果項(xiàng)目屬于政府定價(jià)項(xiàng)目，同樣可以采用按成本調(diào)價(jià)公式機(jī)制來核算調(diào)整后的影子價(jià)格，然后結(jié)合向使用者實(shí)際收取的費(fèi)用后核算合理的補(bǔ)貼額，若使用者付費(fèi)的價(jià)格已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了上調(diào)，政府可以減少甚至不再補(bǔ)貼。

（三）非經(jīng)營性項(xiàng)目調(diào)價(jià)

對(duì)于社會(huì)公益性項(xiàng)目，沒有使用者付費(fèi)收入來源，回報(bào)方式是政府付費(fèi)。政府付費(fèi)由可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)構(gòu)成。

1.可用性服務(wù)費(fèi)。項(xiàng)目工程審計(jì)結(jié)算后，可按以下公式計(jì)算出可用性服務(wù)費(fèi)：

其中：A為可用性服務(wù)費(fèi)（固定值），即每年支付給項(xiàng)目公司的可用性服務(wù)費(fèi)金額;i為運(yùn)營期投資收益率，根據(jù)投標(biāo)時(shí)報(bào)價(jià)確定，參照中國人民銀行同期公布的貸款基準(zhǔn)利率；n為項(xiàng)目運(yùn)營期年限；P為項(xiàng)目投資額。

2.運(yùn)營服務(wù)費(fèi)。運(yùn)營服務(wù)費(fèi)金額以中標(biāo)社會(huì)資本投標(biāo)報(bào)價(jià)為基礎(chǔ)，根據(jù)運(yùn)營服務(wù)績效考核評(píng)估情況及運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的調(diào)整情況確定最終支付金額。運(yùn)營服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)公式為：

其中：假定調(diào)價(jià)周期為2年，Rn為第n年調(diào)整后的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)金額；Rn-2為第n-2年的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)金額；K為調(diào)價(jià)系數(shù)，即：

其中：a為人工成本在Rn-2中所占的比例；b為除人工成本以外的其他因素在Rn-2中所占的比例；n是調(diào)整運(yùn)營服務(wù)的第n年；Ln是第n年統(tǒng)計(jì)部門公布的行業(yè)平均工資；CPIn-1是第n-1年統(tǒng)計(jì)部門公布的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)。

不論項(xiàng)目是否有現(xiàn)金流，首先在應(yīng)用PPP模式之前，要開展物有所值評(píng)價(jià)，在對(duì)各類項(xiàng)目已有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過收集、整理、分析，對(duì)PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期進(jìn)行系統(tǒng)性研究，開展定性和定量評(píng)價(jià)，論證PPP模式比傳統(tǒng)模式具有更高效率、質(zhì)量更佳、服務(wù)更好，確保通過物有所值評(píng)價(jià)。在機(jī)制設(shè)計(jì)中，必須將付費(fèi)金額與項(xiàng)目績效相掛鉤，合理控制成本和回報(bào)率，有效激發(fā)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的潛能。在控制成本方面，可采用設(shè)定工程建設(shè)費(fèi)用下浮率機(jī)制、設(shè)置政府付費(fèi)金額上限、年度付費(fèi)金額上限、聘請(qǐng)第三方核查審查等方式。在運(yùn)營績效方面，不僅要關(guān)注單體項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營績效考核，更應(yīng)該全面關(guān)注產(chǎn)業(yè)集聚度、技術(shù)創(chuàng)新能力、單位土地投資強(qiáng)度、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)效益、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各方面內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，考慮設(shè)置土地投資強(qiáng)度、畝均稅收、帶動(dòng)就業(yè)、居民滿意度、企業(yè)研發(fā)支出占比、環(huán)境保護(hù)水平等針對(duì)性指標(biāo)。績效考核可分為建設(shè)期績效考核及運(yùn)營期績效考核，建設(shè)期可用性績效考核以建設(shè)質(zhì)量、工期、進(jìn)度、環(huán)境保護(hù)等為標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營維護(hù)期維護(hù)績效考核以具體內(nèi)容設(shè)置具體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)項(xiàng)目發(fā)展不同階段進(jìn)行差異化指標(biāo)設(shè)計(jì)，按照輕重緩急，設(shè)置不同權(quán)重，通過考核指標(biāo)與回報(bào)掛鉤，有效激勵(lì)社會(huì)資本方，挖掘管理潛能，達(dá)到資源最優(yōu)化配置。

五、價(jià)格調(diào)整流程

PPP項(xiàng)目價(jià)格調(diào)整，必須依法依規(guī)、公開透明，充分發(fā)揮市場對(duì)價(jià)格的決定性作用。在兼顧效率與公平的同時(shí)，要提高利益相關(guān)者的滿意度，通過調(diào)整達(dá)到利益各相關(guān)方的平衡。目前不論是PPP項(xiàng)目特許合同條款，還是價(jià)格調(diào)整現(xiàn)狀，都傾向于保護(hù)投資者利益，缺乏考慮社會(huì)公眾利益。價(jià)格調(diào)整在實(shí)際操作中，必須基于一個(gè)前提條件：實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。同時(shí)遵循幾個(gè)基本原則：一是風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的承擔(dān)主體承擔(dān)。政府部門和私人部門對(duì)于不同風(fēng)險(xiǎn)的熟悉程度、控制能力有所不同，要充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，擁有比較優(yōu)勢的一方應(yīng)承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)給予合理定價(jià)，讓承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)更多的一方獲得更多收益。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不是無限的。以自身能力為上限，確保承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，不能放大杠桿、過度舉債，超過自身可承受能力。三是收益和風(fēng)險(xiǎn)相匹配。風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配要科學(xué)合理，在擬定合同時(shí)要公平合理、市場化運(yùn)作，項(xiàng)目收益要與運(yùn)營績效相掛鉤，調(diào)動(dòng)各方積極性。項(xiàng)目要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)涉及項(xiàng)目可能遇到各種不確定因素進(jìn)行管理，盡可能識(shí)別和量化風(fēng)險(xiǎn)，制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)處置方案，無論是建設(shè)期還是運(yùn)營期，都要制定應(yīng)對(duì)措施，做到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”?；趦r(jià)格調(diào)整的原則和前提條件，可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類劃分：①由政府承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)；②由項(xiàng)目公司承擔(dān)建造、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；③由政府和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)市場和收益風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

（一）啟動(dòng)條件

臨界值的確定關(guān)鍵在于成本約束指標(biāo)和利潤控制指標(biāo)，通貨膨脹率、匯率、原材料價(jià)格、市場需求、人工成本、其他潛在的對(duì)成本影響較大的風(fēng)險(xiǎn)因素等情況變化超過一定限度，才予以調(diào)整?？稍赑PP特許協(xié)議中約定，當(dāng)滿足上述條件且變化超過臨界值時(shí)啟動(dòng)價(jià)格調(diào)整，這一臨界值的確定實(shí)質(zhì)上是確保成本在合理變化范圍內(nèi)。例如當(dāng)項(xiàng)目投資回報(bào)率超過30%界線時(shí)，價(jià)格相應(yīng)調(diào)整；或者當(dāng)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)超過6%時(shí)調(diào)整等。

（二）調(diào)價(jià)周期

對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)中的使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目，一般會(huì)在特許協(xié)議中可約定調(diào)價(jià)周期，調(diào)價(jià)周期過長不利于風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，過短將增加監(jiān)管成本，且不利于預(yù)算穩(wěn)定。雙方可根據(jù)項(xiàng)目所在地居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、項(xiàng)目運(yùn)營成本和收入變化情況進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整，但一般間隔為3年～4年，政府和項(xiàng)目公司之間可以通過超額收益風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制或者提供必要的可用性補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的分擔(dān)和共享。對(duì)政府定價(jià)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，調(diào)價(jià)時(shí)需按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，比如需公開聽證，根據(jù)聽證結(jié)論經(jīng)價(jià)格管理部門批準(zhǔn)后執(zhí)行調(diào)價(jià)。在合作周期內(nèi)構(gòu)建合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，機(jī)制健全后雙方按照協(xié)議約定實(shí)施最為重要，政府方加強(qiáng)監(jiān)管能力，必要時(shí)請(qǐng)專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，避免陷入調(diào)價(jià)難的窘境。

（三）調(diào)價(jià)流程

價(jià)格調(diào)整需要建立起科學(xué)流程，當(dāng)PPP項(xiàng)目外部環(huán)境變化達(dá)到啟動(dòng)條件時(shí)，啟動(dòng)價(jià)格調(diào)整；當(dāng)項(xiàng)目公司提出價(jià)格調(diào)整申請(qǐng)，政府獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行共同審核，依據(jù)調(diào)價(jià)模型開展調(diào)價(jià)；當(dāng)項(xiàng)目價(jià)格達(dá)到下調(diào)界限，政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)利下調(diào)價(jià)格。價(jià)格調(diào)整方案制定完畢后，要召開聽證會(huì)，達(dá)成一致調(diào)整意見。價(jià)格調(diào)整后，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好信息公開，為下次價(jià)格調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

客觀來說，在城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，PPP模式推廣運(yùn)用仍然處于探索實(shí)踐階段，項(xiàng)目規(guī)范化是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，與PPP相關(guān)的規(guī)定政策也是一個(gè)反復(fù)錘煉和逐步完善的過程。目前，我國有關(guān)PPP的法律不完善，沒有可操作的實(shí)施細(xì)則。在國家立法和政策制定角度，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)PPP制度的頂層設(shè)計(jì)，為政府與社會(huì)資本合作提供必要的法律支撐，同時(shí)應(yīng)當(dāng)針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，建立較為完善的PPP法規(guī)政策體系，厘清項(xiàng)目實(shí)施的合法合規(guī)邊界，為價(jià)格調(diào)整提供切實(shí)可行的法律依據(jù)。

六、案例分析

以某市文化中心PPP項(xiàng)目為例，探討回報(bào)機(jī)制的合理化設(shè)計(jì)。某市文化設(shè)施建設(shè)比較滯后，隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，現(xiàn)有圖書館、博物館等文化設(shè)施無法滿足人民群眾的需求，為解決人民群眾精神文化需求增長與政府財(cái)力不足的矛盾，實(shí)施文化中心PPP項(xiàng)目勢在必行。文化中心主要建設(shè)內(nèi)容包括大劇院（小劇場、音樂廳）、博物館、圖書館、方志館、科技館、檔案館、規(guī)劃展覽館、青少年宮、停車場等，項(xiàng)目用地面積210畝，總建筑面積13.5萬平方米，總投資14.29億元。社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、場館的日常維護(hù)，以及本項(xiàng)目中的商業(yè)、劇院、音樂廳、停車場、廣告位的運(yùn)營。采取建設(shè)-運(yùn)營-移交模式，合作期18年，其中建設(shè)期3年、運(yùn)營期15年。

一是設(shè)定回報(bào)機(jī)制?？紤]到項(xiàng)目采取整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，以場館建設(shè)為主，同時(shí)搭配音樂廳、停車場等部分經(jīng)營性設(shè)施，整體公益性較強(qiáng)，各部分運(yùn)營難以分割，所以采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制。使用者付費(fèi)主要來自項(xiàng)目音樂廳演出收入、停車場收費(fèi)等經(jīng)營收入。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)績效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)助。

二是建立調(diào)價(jià)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)際總投資參照工程審計(jì)決算確定，運(yùn)營期內(nèi)，可行性缺口補(bǔ)助政府付費(fèi)部分每三年根據(jù)運(yùn)營維護(hù)期間的通貨膨脹情況進(jìn)行調(diào)整，特殊情況下，結(jié)合國家政策和市場適時(shí)調(diào)整。若項(xiàng)目公司通過對(duì)商業(yè)運(yùn)營部分服務(wù)價(jià)格市場化調(diào)整后彌補(bǔ)了成本上漲影響，則可行性缺口補(bǔ)助政府付費(fèi)部分不再進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。同時(shí)，如果項(xiàng)目公司當(dāng)年利潤水平超過投標(biāo)價(jià)當(dāng)年利潤的30%時(shí)，收益超出部分從次年及以后應(yīng)付的政府付費(fèi)部分中相應(yīng)扣減，如果扣減至零，則剩余超出部分政府獲得70%。

三是構(gòu)建績效考核體系。政府相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目公司所提供的運(yùn)營維護(hù)等內(nèi)容制定績效考核評(píng)分辦法及實(shí)施細(xì)則，并對(duì)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。根據(jù)不同年度、運(yùn)營維護(hù)周期制定考評(píng)細(xì)則，設(shè)定項(xiàng)目設(shè)施維護(hù)、設(shè)施運(yùn)營、應(yīng)急保障措施、社會(huì)滿意度等指標(biāo)，并進(jìn)一步細(xì)化具體化，確保可操作、可執(zhí)行、可監(jiān)督。采取日常巡查、重點(diǎn)項(xiàng)目、聯(lián)合考評(píng)、基礎(chǔ)工作考評(píng)等多種方式，建立全過程的考核管理，并實(shí)行打分制，滿分100分，考核結(jié)果分?jǐn)?shù)作為確定可行性缺口補(bǔ)助中政府付費(fèi)金額的依據(jù)。

表1 項(xiàng)目績效考核表

當(dāng)項(xiàng)目公司考核得分低于及格分?jǐn)?shù)時(shí)，政府方當(dāng)期不支付；當(dāng)項(xiàng)目公司考核得分達(dá)到及格分?jǐn)?shù)時(shí)，支付當(dāng)期支付的70%；當(dāng)項(xiàng)目公司考核分在及格分與優(yōu)良分之間時(shí)政府支付額按公式計(jì)算：當(dāng)項(xiàng)目公司考核分達(dá)到優(yōu)良分及以上時(shí)支付當(dāng)期全部。如項(xiàng)目公司出現(xiàn)嚴(yán)重違約行為，且在限定的期限內(nèi)未能糾正其違約行為，或連續(xù)兩年運(yùn)營養(yǎng)護(hù)考核不達(dá)標(biāo)，政府方有權(quán)兌現(xiàn)項(xiàng)目公司提交的運(yùn)營期履約保函或從當(dāng)期應(yīng)付的服務(wù)費(fèi)中扣除。為確保政府和社會(huì)資本雙方履行各自義務(wù)，項(xiàng)目公司在經(jīng)營期內(nèi)提交并維持履約保函，政府方將可行性缺口補(bǔ)助中政府付費(fèi)部分納入年度預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃。通過合理設(shè)定項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，科學(xué)分?jǐn)偢鞣斤L(fēng)險(xiǎn)，建立符合實(shí)際可操作的考核體系和價(jià)格調(diào)整機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性和主動(dòng)性，提高運(yùn)營維護(hù)、管理服務(wù)水平，加快了城市開發(fā)建設(shè)步伐，達(dá)到了預(yù)期目的。

七、結(jié)論

在城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，PPP模式的推廣運(yùn)用處于實(shí)踐探索階段，具有廣闊的發(fā)展空間。回報(bào)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵，城市開發(fā)PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容多元，運(yùn)營周期長，具有很多不確定性，通過構(gòu)建價(jià)格調(diào)整機(jī)制，設(shè)定價(jià)格調(diào)整的渠道和方法，對(duì)合同進(jìn)行柔性管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)再分?jǐn)偤屠嬖俜峙?，達(dá)到相關(guān)方都滿意的效果。價(jià)格調(diào)整要綜合考慮通貨膨脹、市場需求及成本的變化，設(shè)立啟動(dòng)條件，構(gòu)建價(jià)格調(diào)整模型，遵從科學(xué)的價(jià)格調(diào)整流程，同時(shí)建立與項(xiàng)目績效相掛鉤的考核指標(biāo)體系，有效激發(fā)社會(huì)資本的潛能，才能達(dá)到理想的預(yù)期目標(biāo)，推動(dòng)資源優(yōu)化配置、項(xiàng)目高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)高水平的新型城鎮(zhèn)化。