長春理工大學(xué)，吉林 長春 130022

一、按日計(jì)罰制度的重要性

（一）按日計(jì)罰制度概述

按日計(jì)罰系我國《環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定的行政措施，是最為嚴(yán)厲的防治排污行政手段之一。既根據(jù)違法者受行政機(jī)關(guān)處罰后拒不改正排污行為的天數(shù)來計(jì)算每天的處罰數(shù)額，處罰罰款的時(shí)間自責(zé)令改正的次日起開始計(jì)算，違法行為持續(xù)的時(shí)間與處罰罰款之間累計(jì)遞增，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)處罰震懾違法者從而主動(dòng)改正排污行為之目的①。

（二）按日計(jì)罰制度的重要意義

按日計(jì)罰制度作為我國首次采用且最為嚴(yán)厲的污染防治行政措施，其對(duì)于我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)有著重要意義：

1.標(biāo)志著我國的環(huán)境保護(hù)制度取得了實(shí)質(zhì)性突破。按日計(jì)罰制度為國際所廣泛采用，被證明是一項(xiàng)行之有效的環(huán)境保護(hù)措施②。

2.為我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題提供了解決之策。

3.彰顯我國嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染事件的決心。按日計(jì)罰制度為我國環(huán)境立法體系之需要，自實(shí)施以來，極大提高了環(huán)境執(zhí)法能力及權(quán)威③。

二、我國按日計(jì)罰制度實(shí)踐問題分析

通過對(duì)按日計(jì)罰制度實(shí)踐過程中的實(shí)踐效果進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為該制度的諸多問題仍需設(shè)計(jì)完善，本文認(rèn)為存在以下四個(gè)問題：

（一）與我國法律制度不銜接

按日計(jì)罰制度作為一項(xiàng)行政措施，雖然我國同時(shí)也配套通過了辦法對(duì)其具體適用作出了規(guī)定，卻還需配合其他法律制度來保障處罰的順利實(shí)施。本案中行政機(jī)關(guān)對(duì)該公司作出的行政處罰，實(shí)踐中若不能與相應(yīng)的法律體系配套，則存在實(shí)踐中的困局④。

（二）采用大陸法模式不科學(xué)

對(duì)于我國引用按日計(jì)罰制度應(yīng)當(dāng)借鑒何種模式曾引起過廣泛的爭議，而采用何種模式對(duì)如何認(rèn)定處罰期間有著不同的區(qū)分。在英美法模式中，按日計(jì)罰的處罰起算日為環(huán)境違法行為發(fā)生日，直到環(huán)境違法行為被糾正之日為止。而在大陸法模式中，則將該制度的適用視為執(zhí)行罰，即我國采用的將按日計(jì)罰的處罰起算日從責(zé)令改正之日起的次日開始，從責(zé)令改正決定書送達(dá)之日起的次日起算直至違法行為的終止適用按日計(jì)罰⑤。

筆者認(rèn)為我國適用按日計(jì)罰的模式應(yīng)當(dāng)同時(shí)借鑒英美法模式。自違法排污行為發(fā)生之日起開始起算適用按日計(jì)罰的時(shí)間更為合理，從違法者環(huán)境違法行為發(fā)生之日起便對(duì)其進(jìn)行處罰，便能避免行政執(zhí)法部門不作為而令違法者規(guī)避法律制裁的情形，更利于約束持續(xù)性排污行為⑥。

（三）復(fù)查方式及標(biāo)準(zhǔn)不全面

按日計(jì)罰制度的復(fù)查方式不足以應(yīng)付實(shí)踐中的諸多情況，行政執(zhí)法部門往往是以抽樣調(diào)查的方式進(jìn)行暗查，對(duì)抽樣結(jié)果進(jìn)行化驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)污染物的含量仍舊超過法定污水排放標(biāo)準(zhǔn)，亦或憑借肉眼可見的某些情景，如肉眼明顯可見之黑煙，則簡單認(rèn)定為違法者存在拒不改正的情況。

（四）罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)

根據(jù)辦法第17 條之規(guī)定，按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，應(yīng)以原處罰決定書確定的罰款數(shù)額來進(jìn)行處罰。實(shí)踐中按照辦法所規(guī)定進(jìn)行處罰時(shí)，刻板地按照原處罰數(shù)額進(jìn)行罰款的作法往往卻不能與企業(yè)狀況、污染程度等實(shí)際情況相適應(yīng)。

按日計(jì)罰所規(guī)定的罰款數(shù)額對(duì)違法者起到懲罰作用，其最主要的目的在于防治。但從按日計(jì)罰制度的實(shí)踐情況來看，若罰款過于高昂，則可能造成按日計(jì)罰難以執(zhí)行或收繳后阻礙企業(yè)發(fā)展；若罰款金額過低，則不能與違法者所獲利益相符合，無法適當(dāng)體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。

三、我國按日計(jì)罰制度完善的若干建議

（一）擴(kuò)大處罰范圍

1.擴(kuò)大實(shí)體性違法范圍，按照辦法所規(guī)定的僅四種實(shí)體性違法行為在實(shí)踐中運(yùn)用不足以應(yīng)對(duì)生活中千奇百怪的違法手段。

2.擴(kuò)大程序性違法范圍，對(duì)于按日計(jì)罰制度的處罰范圍，僅將實(shí)體性違法行為納入其中，實(shí)踐中往往會(huì)有很多“落網(wǎng)之魚”。違法排污之外的環(huán)境違法行為，雖然不會(huì)像違法排污一樣對(duì)環(huán)境造成直接的損害后果，但完全有可能導(dǎo)致環(huán)境損害的潛在后果或者顯著加大環(huán)保部門的執(zhí)法成本。⑦故將程序性違法行為加入該處罰范圍是勢在必行的。

（二）約束行政自由裁量權(quán)

1.按日計(jì)罰制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的違法行為類型，科學(xué)的建立裁量基準(zhǔn)庫，對(duì)每種違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。設(shè)立科學(xué)的基準(zhǔn)庫來作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的依據(jù)，即根據(jù)不同的情節(jié)及損失程度，設(shè)立不同程度的裁量空間，創(chuàng)建不同的按日計(jì)罰制度的基準(zhǔn)等級(jí)，拆分行政自由裁量權(quán)，將相關(guān)權(quán)利進(jìn)行約束⑧。

2.應(yīng)當(dāng)建立對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制、追責(zé)機(jī)制及信息公開系統(tǒng)。不僅檢察院負(fù)有監(jiān)督職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)賦予公眾知情參與的權(quán)利。設(shè)立按日計(jì)罰體系下相應(yīng)的公開案件信息、公民舉報(bào)違法行為、公民申訴等渠道。

（三）細(xì)化復(fù)查程序

根據(jù)法律規(guī)定，按日計(jì)罰的啟動(dòng)應(yīng)根據(jù)環(huán)境行政部門對(duì)責(zé)令改正的違法者進(jìn)行暗查復(fù)查后來決定。而環(huán)保行政部門復(fù)查時(shí)若認(rèn)為違法者存在已責(zé)令改正的行為仍在持續(xù)或者拒絕、阻礙復(fù)查的情況時(shí)，則可啟動(dòng)按日計(jì)罰程序進(jìn)行處罰⑨。

在實(shí)踐中證明我國目前的按日計(jì)罰復(fù)查程序過于絕對(duì)、單一，應(yīng)當(dāng)立法對(duì)復(fù)查的方式進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。細(xì)化復(fù)查程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同的標(biāo)準(zhǔn)制度。根據(jù)責(zé)令改正決定送達(dá)之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的整改行為及整改結(jié)果進(jìn)行不同的分類⑩。

（四）明確罰款額度標(biāo)準(zhǔn)

罰款額度應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境所遭受的經(jīng)濟(jì)損失以及違法者的違法收益額之百分比進(jìn)行處罰，按日計(jì)罰的罰款單據(jù)不應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)原處罰額來累計(jì)計(jì)算。結(jié)合地方實(shí)踐時(shí)存在罰款數(shù)額與違法企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不成比例等情況，應(yīng)以該生產(chǎn)項(xiàng)目的投資額作為參考因素，以違法者從中所收益的數(shù)額來作為處罰的百分比基準(zhǔn)。由于違法者的違法所得，根據(jù)我國的現(xiàn)行法律要予以沒收。

注釋：

①喬剛，王學(xué)兵.“按日計(jì)罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

②張文波.我國環(huán)境違法按日連續(xù)出發(fā)的模式選擇及完善——以新《環(huán)保法》實(shí)施后重慶市首例按日連續(xù)處罰行政處罰案為例［J］.環(huán)境保護(hù)，2015（9）：48-50.

③汪勁，嚴(yán)厚福.構(gòu)建我國環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制——以《水污染防治法》的修改為例［J］.法學(xué)，2007（12）.

④張福德.美國環(huán)境犯罪的刑事政策及其借鑒［J］.社會(huì)科學(xué)家，2008（1）：80-90.

⑤劉佳奇.對(duì)按日連續(xù)處罰適用問題的法治思考——兼評(píng)《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》［J］.政治與法律，2015（7）：133-150.

⑥徐以祥，梁忠.論環(huán)境罰款數(shù)額的確定［J］.法學(xué)評(píng)論，2014（6）：152-162.

⑦嚴(yán)厚福.《環(huán)境保護(hù)法》“按日計(jì)罰”條款評(píng)析［J］.清華法治論衡，2014（3）：243-259.

⑧吳勝男.“按日計(jì)罰”制度之完善［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（2015.7.17-20.上海）論文集，第270-273 頁.

⑨喬剛，王學(xué)兵.“按日計(jì)罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

⑩李園園，石勇.關(guān)于按日連續(xù)處罰裁量制度的思考［J］.環(huán)境保護(hù)，2015（17）：58-60.