曾海淇 李小雅 孔煒瑩

佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院法律系，廣東 佛山 528000

盡管2011年頒布的《社會保險法》經(jīng)過多年的發(fā)展與完善，充分發(fā)揮了維護(hù)公民社會保險領(lǐng)域合法權(quán)益的保障作用，但現(xiàn)實中仍存在諸多用人單位損害勞動者切身權(quán)益、醫(yī)院涉嫌騙取醫(yī)療保險基金、不利于社會保險制度持續(xù)健康發(fā)展的行為，可見建立社會保險失信“黑名單”必要且緊迫。為進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制建設(shè)，監(jiān)管相關(guān)責(zé)任主體依法依規(guī)履行職責(zé)，有效懲戒、限制失信主體，人力資源社會保障部頒布了《社會保險領(lǐng)域嚴(yán)重失信人名單管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）?！掇k法》作為實行社會保險黑名單制度的具體落實規(guī)章，本文擬從《辦法》體現(xiàn)的具體懲戒措施主要內(nèi)容、存在的問題和完善建議進(jìn)行如下探討。

一、社會保險黑名單制度的主要內(nèi)容

社會保險領(lǐng)域失信人名單懲戒措施暫行辦法，是國務(wù)院人力資源社會保障部（下文簡稱“人社部”）在其職權(quán)范圍內(nèi)，為有效構(gòu)建社會保險領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制，對屬于本行政區(qū)域的社會保險領(lǐng)域失信人行政管理事項而制定的規(guī)范性文件，是部門規(guī)章。社會保險黑名單制度，是我國人力資源社會保障部發(fā)揮其主觀能動性，對在社會保險領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的信用主體，利用信息的傳播性，將這類主體列入全國或地方信息共享平臺，以一系列懲戒措施限制這部分主體相應(yīng)權(quán)益的制度。為實現(xiàn)有效抑制失信泛濫的社會現(xiàn)象，社保黑名單的懲戒措施是其重要的保障手段。根據(jù)參保的信用主體的不同，主要分為對于企業(yè)和對于個人的兩類懲戒措施。

（一）對于用人單位的懲戒措施

對于用人單位而言，若其不依法辦理社會保險登記，或者惡意將社保中的個人信息用于合同約定外的用途導(dǎo)致個人信息泄漏等問題，人社部應(yīng)當(dāng)對企業(yè)做出相應(yīng)的警告，若企業(yè)對于警告置之不理，或者不及時改正，社保部門可以對其做出相應(yīng)的行政處罰，利用相應(yīng)的強(qiáng)制措施保障相關(guān)人的權(quán)益，由相關(guān)部門在其各自職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)《關(guān)于對社會保險領(lǐng)域嚴(yán)重失信企業(yè)及其有關(guān)人員實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》（下文簡稱《備忘錄》）規(guī)定，在政府采購、交通出行、招投標(biāo)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核、融資貸款、市場準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評優(yōu)評先等方面予以限制。

（二）對于個人的懲戒措施

對于個人而言，若其在社保領(lǐng)域有騙保、冒領(lǐng)等不誠信行為或者違法行為，依據(jù)《備忘錄》的相關(guān)規(guī)定，對于社保黑名單上的個人，限制其的相應(yīng)的消費(fèi)行為，如限制其選擇交通工具時，不可以乘坐飛機(jī)等相對舒適的交通方式；再者，對于其個人發(fā)展而言，不得招（錄）為公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員，也不得參與相應(yīng)對道德類評選表彰，甚至已經(jīng)獲得的稱號也要隨之取消。

二、社會保險黑名單制度存在問題

黑名單制度是一種懲戒機(jī)制，是國家在行政執(zhí)法中通過運(yùn)用法律手段警示和保護(hù)善良第三方的有效形式，通過向社會公眾揭示了一些個人和企業(yè)的不良信用記錄，再通過種種手段的輔助，可以加快社會誠信體系的建設(shè)，提高政府的執(zhí)法公信力。不可否認(rèn)，黑名單制度在構(gòu)建“一處失信，處處受限”的社會信用體系上起到積極引導(dǎo)作用，但黑名單制度的設(shè)立不可缺少法治約束，需要通過制定保護(hù)個人權(quán)利的社會信用法律法規(guī)予以規(guī)制。法律法規(guī)有助于誠信黑名單的建設(shè)，是誠信黑名單制度實施的重要保障，但在目前現(xiàn)存的法律法規(guī)來看，仍有些許地方可以做到更加完備。

（一）社會保險嚴(yán)重失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)

《辦法》第5條規(guī)定了用人單位、社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員、參保及待遇領(lǐng)取人員等的嚴(yán)重失信行為的認(rèn)定，圍繞違規(guī)參保、騙保、惡意使用社會保險個人權(quán)益記錄、未按約定提供服務(wù)、法律法規(guī)其他規(guī)定等的八大情形。如果發(fā)生以上失信行為，企事業(yè)單位及其有關(guān)人員將會面臨32項聯(lián)合懲戒措施，包括限制失信企業(yè)參與工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、限制嚴(yán)重失信行為有關(guān)責(zé)任人乘坐飛機(jī)、列車軟臥、輪船二等以上艙位、G字頭動車組列車全部座位、其他動車組一等以上座位等非生活和工作必須的消費(fèi)行為。

上述規(guī)定，本法的適用主體是用人單位、社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員、參保及待遇領(lǐng)取人員等，關(guān)于嚴(yán)重失信行為認(rèn)定劃分的相關(guān)規(guī)定。但是目前實踐經(jīng)驗顯示，對不同主體的行為混為一體對其進(jìn)行評價，規(guī)定存在標(biāo)準(zhǔn)不夠系統(tǒng)化、規(guī)范化的問題，可能會導(dǎo)致參與于社會保險領(lǐng)域中的用人單位、社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員、參保及待遇領(lǐng)取人員等相關(guān)人員對于自己行為定義出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致《辦法》無法發(fā)揮其真正的價值。再者，《辦法》第5條中涉及金額的部分——騙取、冒領(lǐng)多領(lǐng)或其他導(dǎo)致社會保險待遇或社會保險基金異常損失的數(shù)額，規(guī)定中采取“一刀切”的方法，忽略了我國地方發(fā)展不平衡的國情現(xiàn)狀，容易出現(xiàn)政策因為不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠達(dá)到的水平不一而落實不到位的情況。

（二）部門各級間分工不明、缺乏監(jiān)督，名單缺乏公民救濟(jì)途徑

在社會保險黑名單制度的法規(guī)條文中，對于各級人力資源社會保障部門在運(yùn)行、管理、監(jiān)督社會保險嚴(yán)重失信名單過程中的具體職能、管理界限等，規(guī)定較為模糊甚至有監(jiān)督缺口的出現(xiàn)。一方面，在《辦法》的第3條規(guī)定，人社部和縣級以上地方人社部門分別負(fù)責(zé)監(jiān)管全國社保失信人黑名單管理和監(jiān)管本轄區(qū)內(nèi)社保失信人的具體管理工作。從條文中可知，縣級以上地方人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)具體的實施管理工作，換言之，黑名單的具體實施管理工作除了派出機(jī)構(gòu)外，普遍都有管理黑名單工作的職能。這種情況一定程度上會導(dǎo)致人力資源社會保障部門各級之間的監(jiān)督、管理與具體落實的分工不明確不利于該制度高效地發(fā)揮作用。

另一方面，《辦法》第5條中規(guī)定，縣級以上地方人力資源社會保障部門將其列入社會保險嚴(yán)重失信人名單，由此得知，名單的列入工作由縣級以上的部門承擔(dān)。同時，暫行辦法中，只對于列入名單的工作進(jìn)行了規(guī)定，沒有對名單的審核和監(jiān)督工作做進(jìn)一步規(guī)定。換言之，若列入名單的工作出現(xiàn)紕漏，在缺乏名單審核和上級部門監(jiān)督的情況下，對于管理黑名單制度而言，缺乏監(jiān)督機(jī)制有可能導(dǎo)致管理缺口的出現(xiàn)，“漏網(wǎng)之魚”、“拉錯人”的情況也會更多，公民的權(quán)益風(fēng)險也會更大。類比到司法機(jī)關(guān)的“失信被執(zhí)行人黑名單制度”的實踐中，對于少部分公民被誤列入黑名單而言，他們能夠通過明確的救濟(jì)程序達(dá)到維護(hù)自己合法權(quán)益的目的。但是，在社會保險黑名單制度中，缺乏對沒有義務(wù)履行的公民申訴的規(guī)定，更沒有同級或上級對列入名單工作的監(jiān)督，是該制度的一大缺陷。

（三）聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算日期規(guī)定不明

《辦法》多次提及聯(lián)合懲戒期限、公式社會保險嚴(yán)重失信人名單信息之日及聯(lián)合懲戒措施終止之日，但并未準(zhǔn)確界定聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算之日?！掇k法》第8條明確了列入社保黑名單決定與公示公告日期的關(guān)系，第13條規(guī)定失信主體被移出社保黑名單時，為聯(lián)合懲戒措施終止之日?？v觀規(guī)章全文均未提及聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行的起算日期，對聯(lián)合懲戒期限的計算界限造成模糊，不利于有關(guān)責(zé)任主體的懲戒措施有效執(zhí)行。

（四）聯(lián)合懲戒期限屆滿自動提出機(jī)制不合法理

《辦法》第10條規(guī)定聯(lián)合懲戒期限屆滿均自動移出社保黑名單，第11條規(guī)定了提前移出社保黑名單的法定情形，但沒有說明失信主體聯(lián)合懲戒期限屆滿仍未整改或整改不到位的情況，應(yīng)如何處理。將所有未整改或未整改到位的失信主體片面地在固定期限后自動移出，顯然不妥。若以聯(lián)合懲戒期限屆滿將失信主體自動移出社保黑名單后，不需付出其他代價即可恢復(fù)，立法對于這類情形的規(guī)定在一定程度上默許了“無代價退出”，對失信主體懲戒力不足。失信主體“無代價退出”后，若再次被列入名單，期限內(nèi)未整改而期限屆滿后再次“無代價退出”，周而復(fù)始，對失信主體無懲戒可言，不合情理也不合法理。

三、立法建議

（一）進(jìn)一步劃分各地實行標(biāo)準(zhǔn)，對不同主體分別評價

在我國，由于各個地方的收入水平不夠平均，使該文件出現(xiàn)一個巨大的缺口，因此關(guān)于在社保方面可以列入為失信行為的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)訂立一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個地方經(jīng)濟(jì)收入水平的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的劃分。由于社保行為的嚴(yán)重失信行為管理是由我國人力資源社會保障部門監(jiān)督，則該監(jiān)督可以定性為一種行政行為，所以基于行政法中的比例原則，關(guān)于可以成為失信行為的標(biāo)準(zhǔn)若按照各個地方經(jīng)濟(jì)收入水平去劃分比定義某一個數(shù)值會更加合理，更加顯得規(guī)范化。另一方面，針對主體混同評價的問題，應(yīng)當(dāng)按責(zé)任主體的具體不同進(jìn)一步明確他們之間的責(zé)任事由，明確告知適格主體什么該做什么不該做，減少各適格主體對于其責(zé)任之間異議。

（二）同級人社部門加強(qiáng)對社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員的監(jiān)管，由上一級監(jiān)督

針對社會保險黑名單制度中各級人力資源社會保障部門的管理、運(yùn)行、監(jiān)督方面的規(guī)定存在的漏洞，提出以下建議。完善制度的運(yùn)作模式，增加對于名單的審核和管理名單的監(jiān)督機(jī)制。在原有制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確上級管理部門的監(jiān)督職責(zé)——縣級以上部門地方人力資源社會保障部門承擔(dān)名單列入工作，列入名單的上一級管理部門進(jìn)行審核與監(jiān)督。另一方面，要增加對于名單列入錯誤導(dǎo)致公民利益受損的救濟(jì)途徑與對工作人員的追究責(zé)任機(jī)制，在促進(jìn)制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，多方面維護(hù)公民的合法利益。

（三）設(shè)立獨(dú)立條款規(guī)定聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算日期

針對《辦法》未準(zhǔn)確界定聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算之日的問題，參照自然人違反交通規(guī)則被處以罰單的行政行為以收到罰單之日起計算行政處罰期限等此類由國家公權(quán)力限制行為主體相關(guān)權(quán)益的行政處罰行為起算日期，可以規(guī)定，失信主體收到列入社保黑名單決定之日為聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算之日，作出列入社保黑名單決定之日起7個工作日內(nèi)應(yīng)為失信主體列入社保黑名單信息共享平臺，且失信主體收到列入社保黑名單決定之日最遲不得晚于被列入社保黑名單信息共享平臺之日。因此，失信主體收到作出列入黑名單決定之日，為聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算之日，而不是作出列入黑名單決定之日。

同時，可以參照《辦法》第13條聯(lián)合懲戒措施終止日期規(guī)定的獨(dú)立條款，聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行日期可以通過設(shè)立獨(dú)立條款以規(guī)范失信主體收到作出列入社保黑名單決定之日為聯(lián)合懲戒措施執(zhí)行起算之日的共識，為聯(lián)合懲戒期限、失信主體整改期限及有關(guān)部門公示失信主體信息所需工作時間的計算劃定明確起算標(biāo)準(zhǔn)。

（四）規(guī)范聯(lián)合懲戒期限屆滿后的處理

《辦法》規(guī)定聯(lián)合懲戒期限屆滿將失信主體自動移出社保黑名單，沒有其他懲戒措施，此條款雖保護(hù)了失信主體的權(quán)益，但懲戒力度的威懾力顯然不足。為有效規(guī)制失信主體并獲得良好成效，條款可以修訂為，失信主體負(fù)責(zé)部門每隔3個月進(jìn)行一次督促整改，整改到位后，可以申請?zhí)崆耙瞥錾绫?yán)重失信人名單，但至聯(lián)合懲戒期限屆滿，經(jīng)負(fù)責(zé)部門多次督促整改仍存在嚴(yán)重失信行為的，重新計算一輪聯(lián)合懲戒期限為懲罰。

四、結(jié)語

社會保險黑名單制度體現(xiàn)信用道德轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞弥贫然倪^程。通過國家機(jī)關(guān)對黑名單發(fā)布，由社會主體對黑名單事后評價，社保黑名單制度以權(quán)力制約法律行為，以法律規(guī)章制約權(quán)力，有利于規(guī)范相關(guān)責(zé)任主體依法依規(guī)履行義務(wù)，有效制約懲戒失信主體，推動社會保險領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制建設(shè)。社會保險黑名單制度的設(shè)立既起到懲罰和預(yù)防失信行為的作用，又體現(xiàn)保障公民知情權(quán)，提高執(zhí)行效率的作用，有效緩解“執(zhí)行難”的問題，極大程度有利于社會保險信用體系建設(shè)。

此外，希望《辦法》相關(guān)具體適用解釋頒布，得以進(jìn)一步完善社保領(lǐng)域黑名單制度建立，貼合公民社會生活，有效減少社會保險領(lǐng)域失信行為和失信主體鉆法律空子的行為，通過基于不同目的規(guī)制行為，對失信主體采取不同對待，實現(xiàn)更具針對性的管理和監(jiān)控。同時，住房公積金領(lǐng)域的黑名單制度盡早出臺，進(jìn)一步健全完善我國“五險一金”黑名單制度。