王斯達(dá) 張麗濛 許 湛

內(nèi)容提要：軍費(fèi)是軍隊(duì)一切工作的基本保障。新時(shí)代，必須適應(yīng)強(qiáng)軍戰(zhàn)略部署和軍隊(duì)新體制，改革現(xiàn)行軍費(fèi)管理機(jī)制，提高經(jīng)費(fèi)保障部隊(duì)建設(shè)效益。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)合“規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算”職能，確立軍種為“一級(jí)預(yù)算單位”，組建資金集中收付管理體系，規(guī)范國(guó)家（政府）與軍隊(duì)間預(yù)算關(guān)系。

軍費(fèi)是軍隊(duì)一切工作的基本保障，對(duì)軍隊(duì)發(fā)展影響重大。隨著新時(shí)代強(qiáng)軍戰(zhàn)略部署的實(shí)施和軍隊(duì)新體制編制的運(yùn)行，現(xiàn)行軍費(fèi)管理保障機(jī)制暴露出諸多矛盾問(wèn)題，制約了部隊(duì)建設(shè)發(fā)展。必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，尋找科學(xué)對(duì)策。

一、統(tǒng)合“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算”職能

軍費(fèi)預(yù)算是軍費(fèi)管理的基本手段，旨在保障軍隊(duì)建設(shè)任務(wù)的落實(shí)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。零基預(yù)算的原則是，依據(jù)軍隊(duì)建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)、規(guī)劃計(jì)劃和保障要求，區(qū)分輕重緩急編制預(yù)算。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我軍經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配與強(qiáng)軍任務(wù)要求銜接不緊，有時(shí)在某些方面甚至背離了這個(gè)原則。究其原因最重要的是，預(yù)算編制缺少戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃部門的充分研究論證和嚴(yán)格審核把關(guān)。在現(xiàn)行工作機(jī)制下，軍委軍種擔(dān)負(fù)戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃職能的機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算安排實(shí)質(zhì)上只能提些意見(jiàn)建議。解決這個(gè)問(wèn)題，可考慮在軍委軍種兩級(jí)調(diào)整組建戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃與資源統(tǒng)籌委員會(huì)（資源的內(nèi)涵豐富，本文限指軍費(fèi)預(yù)算，下同），統(tǒng)籌主導(dǎo)軍費(fèi)預(yù)算編制。軍委戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃與資源統(tǒng)籌委員會(huì)的主要職能任務(wù)是，研究解決規(guī)劃計(jì)劃與預(yù)算編制中的重大問(wèn)題，協(xié)調(diào)溝通軍委機(jī)關(guān)、軍種、戰(zhàn)區(qū)間關(guān)于規(guī)劃計(jì)劃與預(yù)算編制中涉及的所有問(wèn)題，研究審定軍事需求牽引規(guī)劃計(jì)劃及預(yù)算草案，審定軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度等。各軍種戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃與資源統(tǒng)籌委員會(huì)主要職能任務(wù)是，研究制定本軍種戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排。同時(shí)，打破現(xiàn)有財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)預(yù)算編制、資金支付、報(bào)銷結(jié)算“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，調(diào)整建立軍委軍種“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算”職能“三位一體”的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算辦公室，在同級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃與資源統(tǒng)籌委員會(huì)主導(dǎo)下履行軍費(fèi)預(yù)算編制任務(wù)。

二、確立軍種為“一級(jí)預(yù)算單位”

目前，我軍經(jīng)費(fèi)總預(yù)算沿用總部體制下形成的模式，從軍委到部隊(duì)由各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)部門編制分項(xiàng)預(yù)算，分別由同級(jí)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)分項(xiàng)預(yù)算匯總逐級(jí)上報(bào)形成。這種模式，適應(yīng)了司政后裝“條條”主導(dǎo)部隊(duì)建設(shè)的舊體制，但不適應(yīng)軍種“塊塊”主導(dǎo)部隊(duì)建設(shè)的新體制，其最大弊端在于，各軍種對(duì)本軍種經(jīng)費(fèi)沒(méi)有充分的預(yù)算配置權(quán)，制約了軍種統(tǒng)籌整體戰(zhàn)斗力建設(shè)。一方面，軍種沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)分配權(quán)。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)依項(xiàng)目或任務(wù)供應(yīng)、?？顚Ｓ谩错?xiàng)目實(shí)際開(kāi)支上報(bào)決算，是保障部隊(duì)建設(shè)的最重要的經(jīng)費(fèi)。目前，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)由軍委機(jī)關(guān)事業(yè)局按照業(yè)務(wù)關(guān)系逐級(jí)下達(dá)各軍種機(jī)關(guān)事業(yè)部門，各軍種機(jī)關(guān)事業(yè)部門再按照本軍種事業(yè)任務(wù)編制分項(xiàng)預(yù)算，統(tǒng)一由財(cái)務(wù)部門匯總上報(bào)軍委，從而使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的指標(biāo)分配權(quán)實(shí)際上集中于軍委機(jī)關(guān)事業(yè)局。盡管軍種各級(jí)事業(yè)部門編制的預(yù)算經(jīng)費(fèi)都要經(jīng)由軍種黨委審定，但經(jīng)過(guò)各級(jí)特別是軍委機(jī)關(guān)事業(yè)局縱向綜合平衡后的結(jié)果很難不走樣，可以說(shuō)是形式大于實(shí)質(zhì)。另一方面，軍種基本沒(méi)有預(yù)算經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)，包括對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算再分配或改變經(jīng)費(fèi)用途的權(quán)力?，F(xiàn)行軍費(fèi)預(yù)算機(jī)制下，軍種除對(duì)“定額包干”的經(jīng)費(fèi)本級(jí)留用部分有小幅調(diào)劑權(quán)外，各級(jí)黨委沒(méi)有再分配或改變經(jīng)費(fèi)用途的權(quán)力。解決這個(gè)問(wèn)題，必須適應(yīng)軍種職能專司部隊(duì)建設(shè)的新體制，確立“軍種主導(dǎo)預(yù)算配置”的原則，賦予軍種足夠的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配權(quán)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)，以推進(jìn)軍費(fèi)預(yù)算機(jī)制由“條條主導(dǎo)”向“塊塊主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)費(fèi)保障軍種體系建設(shè)效能?？煽紤]把軍種作為軍費(fèi)總預(yù)算的“一級(jí)預(yù)算單位”，即軍費(fèi)總預(yù)算由軍委機(jī)關(guān)預(yù)算、陸軍預(yù)算、空軍預(yù)算、海軍預(yù)算、火箭軍預(yù)算、戰(zhàn)略支援部隊(duì)預(yù)算和聯(lián)勤保障部隊(duì)預(yù)算構(gòu)成。軍委機(jī)關(guān)預(yù)算按軍委各部門、直屬機(jī)構(gòu)、院校以及軍委直屬單位編制，軍種預(yù)算區(qū)分機(jī)關(guān)本級(jí)和直屬單位編制，均由下至上逐級(jí)上報(bào)形成。

三、組建資金集中收付管理體系

資金收付報(bào)銷結(jié)算，是軍費(fèi)服務(wù)保障部隊(duì)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。目前，我軍財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制分配與報(bào)銷結(jié)算監(jiān)控。眾所周知，同體監(jiān)控容易出現(xiàn)漏洞甚至發(fā)生“經(jīng)費(fèi)想怎么花就怎么花”的問(wèn)題，從而制約著軍費(fèi)保障建軍效益的提升，甚至成為滋生腐敗的溫床。解決這個(gè)問(wèn)題，必須遵循預(yù)算編制與資金收付分離的原則，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按級(jí)負(fù)責(zé)的要求，立足聯(lián)勤保障部隊(duì)區(qū)域劃分，整合各級(jí)財(cái)務(wù)管理人員和現(xiàn)有財(cái)務(wù)結(jié)算中心，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的全軍資金集中收付管理體系。一是軍委后勤保障部設(shè)“財(cái)會(huì)局”，二是軍委機(jī)關(guān)、各戰(zhàn)區(qū)設(shè)“結(jié)算中心”，三是駐軍較為集中的中心城市設(shè)“結(jié)算分中心”，駐軍相對(duì)集中的地區(qū)設(shè)“結(jié)算辦公室”（可根據(jù)部隊(duì)實(shí)際以及就近就便原則，再下設(shè)若干結(jié)算小組負(fù)責(zé)結(jié)算工作）。軍委機(jī)關(guān)、戰(zhàn)區(qū)結(jié)算中心、結(jié)算分中心，全部納入軍委財(cái)會(huì)局統(tǒng)一管理，彼此構(gòu)成行政隸屬、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和信息共享關(guān)系。

四、規(guī)范國(guó)家（政府）與軍隊(duì)預(yù)算關(guān)系

我國(guó)軍隊(duì)建設(shè)實(shí)行財(cái)政撥款制度，軍費(fèi)來(lái)源于國(guó)家（政府）。目前，軍隊(duì)與國(guó)家（政府）間預(yù)算編報(bào)與撥款渠道多元化，如多個(gè)國(guó)家部委與軍隊(duì)有關(guān)部門存在預(yù)算撥款關(guān)系，地方政府和省軍區(qū)系統(tǒng)存在預(yù)算撥款關(guān)系。國(guó)家（政府）與軍隊(duì)間這種多元化的預(yù)算撥款關(guān)系，導(dǎo)致軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)缺乏集中統(tǒng)一管理，影響財(cái)力資源統(tǒng)籌配置及對(duì)經(jīng)費(fèi)投向投量與使用效益分析，也導(dǎo)致國(guó)家（政府）難以準(zhǔn)確掌握軍費(fèi)投入的整體情況及對(duì)軍隊(duì)建設(shè)產(chǎn)生的宏觀效果。因此，必須規(guī)范軍隊(duì)與國(guó)家（政府）間的預(yù)算與撥款編報(bào)渠道?？蓞f(xié)調(diào)國(guó)家統(tǒng)一集中軍費(fèi)預(yù)算分配權(quán)于國(guó)家財(cái)政部，實(shí)行“軍隊(duì)一個(gè)渠道向中央政府編報(bào)預(yù)算，中央政府一個(gè)渠道向軍隊(duì)撥款”。軍隊(duì)向國(guó)家（政府）申請(qǐng)的所有軍費(fèi)，全部通過(guò)軍隊(duì)年度總預(yù)算編報(bào)，歸口國(guó)家財(cái)政部審核劃撥，原擁有軍費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的國(guó)家部委轉(zhuǎn)向做好項(xiàng)目立項(xiàng)和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等。