茹 雷

內(nèi)容提要：新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，世界各國紛紛啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”予以應(yīng)對。我國創(chuàng)新啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”處置疫情，成效顯著。但從機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐來看，仍存在規(guī)范不夠、效率不高、功能不全等問題。新時(shí)代，有效應(yīng)對各種特殊重大公共危機(jī)和把握未來戰(zhàn)場主動(dòng)權(quán)，必須把“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，科學(xué)構(gòu)建“軍地聯(lián)合、平戰(zhàn)一體、并行銜接、規(guī)范高效、實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)換”的應(yīng)急機(jī)制，創(chuàng)新機(jī)制運(yùn)行模式，提高機(jī)制運(yùn)作效能。

蔓延全球的新冠肺炎疫情，是近年來傳染性最強(qiáng)、涉及面最廣、投入力量最多、救援難度最大的重大公共危機(jī)，給社會(huì)造成了嚴(yán)重的危害和影響。為有效控制疫情危機(jī)，世界部分國家先后啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，打響了一場沒有硝煙的防疫阻擊戰(zhàn)。此次疫情防控不管是機(jī)制啟動(dòng)、力量調(diào)動(dòng)，還是社會(huì)各領(lǐng)域的強(qiáng)制管控，都充分凸顯了戰(zhàn)時(shí)特色。結(jié)合此次疫情，深入研究探討“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，準(zhǔn)確把握其特點(diǎn)規(guī)律，對于應(yīng)對各種特殊重大公共危機(jī)和把握未來戰(zhàn)場主動(dòng)權(quán)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在此次疫情防控中的作用具有顯著的不可替代性，其特殊成效需認(rèn)真總結(jié)

“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，目前尚未有權(quán)威的資料予以定義，但從軍事術(shù)語的角度可理解為，國家轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)后各類戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行制度的統(tǒng)稱。自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國先后有10余個(gè)省、市以多種方式啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”；韓國、伊朗、意大利、法國、德國、西班牙、英國、美國等，也相繼按“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”啟動(dòng)多種多樣的戰(zhàn)“疫”行動(dòng)，彰顯出“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在疫情防控等特殊重大公共危機(jī)中不可替代的重要作用。

“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”統(tǒng)一思想的作用不可替代。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一，可在政治上轉(zhuǎn)化為國家和民族的向心力，在軍事上轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力，在經(jīng)濟(jì)上轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。湖北省武漢市“全面進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)實(shí)施戰(zhàn)時(shí)管制措施”，天津市啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”提出“四個(gè)戰(zhàn)時(shí)”要求，廣東省以“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”發(fā)布疫情進(jìn)展，山東省抗疫前線以“戰(zhàn)時(shí)黨支部”筑牢疫情防控堡壘，公安系統(tǒng)采取“戰(zhàn)時(shí)措施”嚴(yán)打涉“疫”違法犯罪；英國徹底改口“佛系抗疫”，堅(jiān)稱要像“戰(zhàn)時(shí)政府”一樣行動(dòng)，并成立抗擊疫情戰(zhàn)略協(xié)調(diào)中心；法國總統(tǒng)宣布，“全國處于‘戰(zhàn)爭狀態(tài)’全面動(dòng)員抗擊疫情”；意大利動(dòng)用軍隊(duì)戒嚴(yán)，全國封城抗疫；美國宣布進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，啟動(dòng)戰(zhàn)時(shí)法案并授權(quán)動(dòng)用100萬武裝部隊(duì)預(yù)備役人員參與抗疫行動(dòng)；等等。相對于戰(zhàn)爭時(shí)期，平時(shí)有一系列應(yīng)急法規(guī)，有配套應(yīng)急機(jī)制，但為什么這次我國許多省、市、縣（區(qū)）甚至一些機(jī)場、大型企業(yè)和世界絕大多數(shù)重點(diǎn)疫情國家，都相繼宣布進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)、采取戰(zhàn)時(shí)行動(dòng)，按照戰(zhàn)時(shí)機(jī)制，而不是僅按平時(shí)應(yīng)急機(jī)制抗疫？就是因?yàn)槠綍r(shí)應(yīng)急機(jī)制分等級配套了許多法規(guī)、措施，一下子難以讓公眾全部明白和理解，在特殊重大公共危機(jī)中來不及宣傳教育，其告知性、強(qiáng)制性的作用發(fā)揮明顯滯后，一旦宣布啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，民眾瞬間就能明白事態(tài)發(fā)展的嚴(yán)重性和政府采取絕對化措施的必要性。這種一語出口就能以最快的速度統(tǒng)一民眾思想的措施，除宣布“戰(zhàn)時(shí)……”外，別無他法、無可替代。

“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”管制震懾的作用不可替代。戰(zhàn)場上，沒有嚴(yán)格果斷的措施，就不可能達(dá)成既定的軍事目的。此次防疫行動(dòng)，各地都采取了非常嚴(yán)格的措施，著力加強(qiáng)社會(huì)管控。例如，武漢市采取了史無前例的“封城”措施；十堰市發(fā)布了全國首個(gè)“戰(zhàn)時(shí)管制令”①參見尹昂：《首個(gè)戰(zhàn)時(shí)管制令！湖北十堰張灣區(qū)實(shí)施戰(zhàn)時(shí)管制》，新華社，2020-02-13。；我國各地列車停運(yùn)、飛機(jī)停飛、學(xué)生停課、工廠停工、商店關(guān)門，民眾居家隔離……全社會(huì)所有活動(dòng)，都為疫情防控“讓路”。施行“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，任何工作都不能粗心大意、驕傲輕敵、虛假漂浮，否則，工作出現(xiàn)失誤往往造成巨大被動(dòng)。為了穩(wěn)軍心、安民心，“揮淚斬馬謖”自古亦成必然。這次疫情防控中，各級黨政機(jī)關(guān)、指控機(jī)構(gòu)和社區(qū)工作人員的事業(yè)心、責(zé)任感和工作作風(fēng)與平時(shí)相比，都表現(xiàn)出要求更高、監(jiān)督更嚴(yán)。因重視不夠、工作不力、作風(fēng)不實(shí)導(dǎo)致疫情防控出現(xiàn)問題，有的省、市、縣（區(qū)）和機(jī)關(guān)廳局主要負(fù)責(zé)人被免職，臨陣換帥，湖北省連換4位常委，黃岡市一次性宣布處理一批工作不細(xì)、作風(fēng)不實(shí)黨員干部?！皯?zhàn)時(shí)機(jī)制”啟動(dòng)后，相關(guān)措施的力度、強(qiáng)度、廣度遠(yuǎn)超平時(shí)，對于規(guī)范秩序、提升效率、遏制危情、贏得勝利發(fā)揮了無可替代的作用。

“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”動(dòng)員聚力的作用不可替代?！凹袃?yōu)勢兵力，各個(gè)殲滅敵人”，這是我國長期革命戰(zhàn)爭實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。此次防疫行動(dòng)，就是要集中一切力量和資源，“一省包一市”，形成對“敵”力量上的絕對優(yōu)勢，爭取戰(zhàn)場主動(dòng)權(quán)。疫情發(fā)生后，我國社會(huì)各界廣泛動(dòng)員、捐錢捐物，形成了“一方有難、八方支援”的強(qiáng)大力量，這是戰(zhàn)“疫”取得勝利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，此次疫情全國各地和解放軍馳援武漢的醫(yī)護(hù)人員累計(jì)4萬余人、物資上億噸，各級財(cái)政投入1100余億元，社會(huì)捐款超百億元 。民眾保家衛(wèi)國的愛國熱情及戰(zhàn)斗精神也被“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”激發(fā)出來，面對病毒肆虐，千萬醫(yī)務(wù)人員請戰(zhàn)武漢、立下軍令狀，“不計(jì)報(bào)酬，無論生死”，從容不迫，義無反顧?！皯?zhàn)時(shí)機(jī)制”的動(dòng)員聚力、眾志成城的作用無可替代。

二、“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在此次疫情防控中的運(yùn)行產(chǎn)生較大的爭議性，其暴露出的問題需深刻反思

啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”以來，與“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”關(guān)聯(lián)的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)” “戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)保障”“戰(zhàn)時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)”等詞被網(wǎng)絡(luò)熱搜，民眾對這些詞語的使用時(shí)機(jī)、場合等眾說紛紜，雖然網(wǎng)上先后有專家對此予以回應(yīng)，但這恰恰說明了“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”相關(guān)問題在應(yīng)對特殊重大公共危機(jī)的實(shí)踐中，尚缺法律規(guī)范。

法律依據(jù)還不夠健全?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第六十二條規(guī)定，全國人大具有行使決定戰(zhàn)爭和和平問題的職權(quán)；第六十七條規(guī)定，全國人大常委會(huì)具有行使決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布，全國總動(dòng)員或局部動(dòng)員，全國或個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)等職權(quán)；第八十條規(guī)定，中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)的決定和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭，發(fā)布動(dòng)員令。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第八條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；第十四條規(guī)定，中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。隨著全球環(huán)境、國際形勢、社會(huì)變革的發(fā)展，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，我國國家安全的內(nèi)涵和外延不斷拓展，未來啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”應(yīng)對特殊重大公共危機(jī)不可輕視，但現(xiàn)行的《憲法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為我國應(yīng)對特殊公共危機(jī)的法律“總綱”和“龍頭”，未就“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的適用情況啟動(dòng)時(shí)機(jī)、發(fā)布方式以及戰(zhàn)爭狀態(tài)與緊急狀態(tài)的關(guān)系、省級以下單位進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的權(quán)限等問題進(jìn)行明確和細(xì)化。為此，新冠肺炎疫情防控期間，各地啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的法律依據(jù)還不夠健全、不夠充分。

發(fā)布方式還不夠規(guī)范。啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，是國家面對威脅時(shí)向社會(huì)發(fā)布動(dòng)員令的重大事件，一般應(yīng)通過正式場合予以發(fā)布，以體現(xiàn)其嚴(yán)肅性。但此次疫情防控各地啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的時(shí)機(jī)早晚不同，大多提前啟動(dòng)、提早防控。在啟動(dòng)方式上，也不盡規(guī)范。例如，湖北省十堰市、孝感市等，以通令形式發(fā)布；武漢市、廣東省和湖南省應(yīng)急廳等，以電視電話會(huì)議形式宣布；天津市及黑龍江、四川省的監(jiān)獄部門，則以黨委會(huì)、其他例會(huì)形式宣布。在用詞上也不完全統(tǒng)一，有的使用“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，有的使用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”“戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)措施”等。發(fā)布方式不規(guī)范，也會(huì)讓人們認(rèn)為只是為了強(qiáng)調(diào)而不是必須執(zhí)行，影響了疫情防控成效。

發(fā)布權(quán)限還不夠統(tǒng)一。在部分現(xiàn)行法律規(guī)定尚不完善健全的情況下，多地及相關(guān)部門根據(jù)疫情需要，自行啟動(dòng)了“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”：有廳長啟動(dòng)本廳范圍的、有市委書記啟動(dòng)本市范圍的、有省委書記啟動(dòng)本省范圍的。但是啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”處置特殊重大公共危機(jī)，如果沒有統(tǒng)一的權(quán)限規(guī)定，“誰管轄的范圍誰啟動(dòng)”，必將導(dǎo)致全國各地各自為戰(zhàn)，勢必影響“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”整體功能的發(fā)揮，甚至出現(xiàn)城市封與不封、道路堵與不堵、醫(yī)療物資扣留與不扣留等矛盾，多面積、大范圍、長時(shí)間各自為戰(zhàn)，勢必導(dǎo)致“割據(jù)”風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)布內(nèi)容還不夠系統(tǒng)。不管是戰(zhàn)爭狀態(tài)下還是非戰(zhàn)爭狀態(tài)下處置特殊重大公共危機(jī)，考驗(yàn)的都是國家的綜合實(shí)力，涉及多領(lǐng)域、多要素。因此，發(fā)布動(dòng)員令，應(yīng)充分考慮當(dāng)前事態(tài)、動(dòng)員范圍、行業(yè)領(lǐng)域、指揮機(jī)構(gòu)、力量編成、行動(dòng)方法、措施要求、生產(chǎn)生活等諸多方面。但此次各地“戰(zhàn)時(shí)通令”內(nèi)容明顯過于單一，更多的是發(fā)布社會(huì)管制措施。例如，湖北省十堰市“戰(zhàn)時(shí)管制令”，側(cè)重于明確對人員、車輛的管控要求；武漢市“全面進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“封城”；廣東省“進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，則注重于對人員跟蹤監(jiān)管上。動(dòng)員令要素不全、內(nèi)容不系統(tǒng)，“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”整體功能作用就會(huì)大打折扣，難以形成整體有序、系統(tǒng)有機(jī)的啟動(dòng)態(tài)勢。

體制架構(gòu)還不夠完善。“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程?！皯?zhàn)時(shí)機(jī)制”啟動(dòng)后，要求涉及的各行各業(yè)、各部門都應(yīng)有一系列配套的法規(guī)制度和運(yùn)行規(guī)范，各級各類組織齊全、職責(zé)要求明確、工作內(nèi)容清晰、制度有效落實(shí)、相互協(xié)調(diào)順暢，形成一個(gè)架構(gòu)完整、功能完善、運(yùn)行高效的系統(tǒng)有機(jī)整體。此次疫情防控期間，各地保安、志愿者、出租車、微信小視頻宣傳教育“網(wǎng)紅”、微信群采買代購人員以及社區(qū)網(wǎng)格管理等非專業(yè)應(yīng)急救援系統(tǒng)和隊(duì)伍，都在社會(huì)管控和民生保障等諸多方面發(fā)揮了巨大作用，體現(xiàn)了信息時(shí)代民間力量的非凡潛力。但預(yù)警信息發(fā)布、救援物資分發(fā)、部門之間協(xié)調(diào)等方面暴露出的問題，則多與“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”要求高但體制架構(gòu)尚不夠健全有關(guān)。部分民眾和民間組織對啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”后，應(yīng)落實(shí)哪些措施、展開哪些工作、完成哪些任務(wù)、具有哪些制度規(guī)范等問題知之不多，影響了疫情防控的成效。

三、“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在此次疫情防控中的實(shí)踐具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性，需上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度科學(xué)規(guī)范

這次新冠肺炎疫情歷史罕見，德國總理默克爾將疫情視作“二戰(zhàn)以來最大挑戰(zhàn)”；意大利總理孔特說，此次疫情是“二戰(zhàn)后遇到的最嚴(yán)峻的危機(jī)”；G7首腦聲明“新冠疫情是全球危機(jī)”。面對突如其來的疫情，特別是正值我國傳統(tǒng)重大節(jié)日春節(jié)，如何防范處置是擺在國家和各地黨政機(jī)構(gòu)面前的全新重大歷史性任務(wù)。我國疫情發(fā)生后，在黨中央、習(xí)主席的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，采取了一系列超常措施，堅(jiān)持全國“一盤棋”，堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策①參見曹昆、尹深：《以科學(xué)的精神做好疫情防控工作》，載《人民日報(bào)》，2020-02-08。，號召全國人民堅(jiān)決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是責(zé)任。各級黨委和政府按照黨中央決策部署，把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為最重要的工作來抓，紛紛成立“戰(zhàn)時(shí)防控指揮機(jī)構(gòu)”，啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，發(fā)揮人民戰(zhàn)爭的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)造出行之有效的新思路、新辦法、新措施，把打贏“三大戰(zhàn)役”的戰(zhàn)略部署落到街道、社區(qū)、村屯、樓棟，全民一心“悶死病毒”，打了一場舉世矚目的勝仗。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞稱贊中國采取的很多防控措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出平時(shí)應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)要求，為各國防疫工作設(shè)定了新標(biāo)桿。危難時(shí)刻啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，處置特殊重大公共危機(jī)在新中國歷史上罕見，是各級黨委政府和人民群眾的創(chuàng)新實(shí)踐，雖然仍存在不少問題，但成效顯著，贏得了世界眾多國家的尊重和贊賞。堅(jiān)持打一仗進(jìn)一步，用辯證和發(fā)展的眼光來看待此次疫情防控，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，升華理性認(rèn)識(shí)，必須站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進(jìn)一步搞好“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的科學(xué)規(guī)范，為應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的特殊重大公共危機(jī)奠定法制基礎(chǔ)。

組織理論研究。迅速組織軍地有關(guān)人員，開展特殊重大公共危機(jī)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”理論研究，弄清楚“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的本質(zhì)內(nèi)涵、組織架構(gòu)、適用時(shí)機(jī)、啟動(dòng)權(quán)限、綜合保障等基本問題；理清黨政軍民學(xué)商群等不同組織、不同戰(zhàn)線在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”下的職責(zé)；研究“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在不同情況下的運(yùn)行規(guī)律和制度；厘清“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”與“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”“戰(zhàn)時(shí)體制”“戰(zhàn)時(shí)管制”“戰(zhàn)時(shí)措施”等不同概念提法，以及與平時(shí)應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急狀態(tài)的聯(lián)系和區(qū)別；研究“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的地位和作用，切實(shí)回答清楚“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”立法相關(guān)問題。

完善相關(guān)法律。按照“分級管理、保證效率”的原則，平衡好“集中決策”與“分散決策”的關(guān)系，在我國現(xiàn)行的《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，增加對不同危機(jī)情況下，各級特別是副省級以下單位啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的時(shí)機(jī)、權(quán)限、方式、程序、內(nèi)容等進(jìn)行明確，提高決策的規(guī)范性、時(shí)效性；把“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”與“平時(shí)機(jī)制”并列作為國家應(yīng)對重大公共危機(jī)的兩套體系，以法律法規(guī)的形式區(qū)分各自適用范圍；對“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”啟動(dòng)后，各類組織和部門的機(jī)構(gòu)編成、力量編組、信息通聯(lián)、行動(dòng)方法、措施要求、生產(chǎn)生活等進(jìn)行明確，確保“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”運(yùn)行有法可依，整體聯(lián)動(dòng)，滿足應(yīng)對特殊重大公共危機(jī)的特殊要求。

科學(xué)規(guī)范運(yùn)行。啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，在審批權(quán)限上，省級以上行政區(qū)域由全國人大常委會(huì)研究決定；副省級和正廳級行政區(qū)域、省管縣級行政區(qū)域由省人大常委會(huì)研究決定，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案；縣級以下行政區(qū)域由市人大常委會(huì)研究決定，并報(bào)省人大常委會(huì)備案；跨行政區(qū)域發(fā)生特殊重大公共危機(jī)需啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”時(shí)，由事發(fā)行政區(qū)域的共同上一級人大常委會(huì)研究發(fā)布。在發(fā)布方式上，除秘密不宜公開情況外，一般應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)肅性、時(shí)效性和告知性相統(tǒng)一的原則，第一時(shí)間由中華人民共和國主席、相應(yīng)行政區(qū)域黨委或政府主要負(fù)責(zé)人宣布或聲明，再以“命令”公文公布。在發(fā)布內(nèi)容上，應(yīng)根據(jù)不同的危機(jī)類型和救援方式特點(diǎn)，突出明確在哪些方面、領(lǐng)域和時(shí)段啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”，一并明確當(dāng)前態(tài)勢、指揮機(jī)構(gòu)、力量編組、行動(dòng)方法、措施要求、情報(bào)發(fā)布、綜合保障、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。在機(jī)制運(yùn)行上，著力發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)機(jī)制最大效能，重點(diǎn)在健全各類組織，完善配套制度，明確戰(zhàn)時(shí)職責(zé)，規(guī)范戰(zhàn)時(shí)秩序，發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)功能上下功夫、見成效。

四、“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”在此次疫情防控中的實(shí)施具有明顯的倉促性，需以戰(zhàn)略眼光立足平時(shí)搞好配套建設(shè)

習(xí)近平主席在“2019年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式”上強(qiáng)調(diào)，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為安的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)①參見王洋：《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力規(guī)范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》，新華社，2019-01-12。。應(yīng)對特殊重大公共危機(jī)要堅(jiān)持“深挖洞、廣積糧”，寧可“備而不戰(zhàn)”，不可“戰(zhàn)而無備”，必須立足長遠(yuǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重平時(shí)搞好特殊重大公共危機(jī)防范和啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的配套建設(shè)。對此，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下3個(gè)方面的工作。

重視戰(zhàn)時(shí)法律知識(shí)宣貫。把戰(zhàn)時(shí)法律知識(shí)納入部隊(duì)?wèi)?zhàn)備教育、職能教育和全民國防教育內(nèi)容，采取集中培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)、空中課堂等方式，組織戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員，重點(diǎn)學(xué)習(xí)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”制度運(yùn)行、戰(zhàn)場管理規(guī)定等常識(shí)，提高戰(zhàn)時(shí)骨干力量隊(duì)伍的法制意識(shí)和能力；把戰(zhàn)時(shí)法律教育納入中小學(xué)教育計(jì)劃，專門開設(shè)戰(zhàn)時(shí)法律知識(shí)講座，編印戰(zhàn)時(shí)法律指導(dǎo)手冊，提高學(xué)生依法防范和應(yīng)對危機(jī)的能力；利用建軍節(jié)、國慶節(jié)、國家公祭日等時(shí)機(jī)，廣泛開展群眾性戰(zhàn)爭法科普活動(dòng)，利用大數(shù)據(jù)、多媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)多渠道、多方式進(jìn)行法律知識(shí)宣貫，提高民眾戰(zhàn)時(shí)法律意識(shí)。

搞好并行銜接的體制建設(shè)。從完善國家治理體系和提高治理能力現(xiàn)代化的高度，積極構(gòu)建由應(yīng)對重大突發(fā)事件的“平時(shí)機(jī)制”與應(yīng)對特殊重大公共危機(jī)的“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”組成的軍地聯(lián)合、平戰(zhàn)一體、并行銜接、實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)換的國家治理體系，根據(jù)危機(jī)的類型、特點(diǎn)，區(qū)分兩種機(jī)制各自的適用范圍、啟動(dòng)時(shí)機(jī)和權(quán)限等；建立平戰(zhàn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，順暢不同體系、不同力量、不同部門之間的關(guān)系，定期分析研究，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)抓建，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)與軍隊(duì)之間、軍地之間、地方部門之間以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換之間的無縫銜接；著眼戰(zhàn)時(shí)需要，把“兩種機(jī)制”納入國家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提高平時(shí)工作與戰(zhàn)時(shí)工作、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與應(yīng)急建設(shè)的相容性，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)機(jī)制有效銜接、快速轉(zhuǎn)換。

加強(qiáng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”能力建設(shè)。著眼防范和化解特殊重大公共危機(jī)需要，挑選戰(zhàn)斗素養(yǎng)高、專業(yè)技術(shù)精、奉獻(xiàn)意識(shí)強(qiáng)的人員納入戰(zhàn)時(shí)編組，重點(diǎn)優(yōu)化各級指揮機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍人員，為“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”運(yùn)行提供強(qiáng)大人力支撐。完善轄區(qū)動(dòng)員潛力數(shù)據(jù)庫，建立重要物資定量儲(chǔ)備與應(yīng)急生產(chǎn)相結(jié)合的物資儲(chǔ)備體系。沒有預(yù)有準(zhǔn)備的戰(zhàn)略性儲(chǔ)備，遇有特殊重大危機(jī)易陷入慌亂被動(dòng)。此次武漢重災(zāi)區(qū)，“火神山”“雷神山”和規(guī)模龐大數(shù)量眾多的方艙醫(yī)院作用突出，但都是迫不得已緊急調(diào)用國家力量建設(shè)，同時(shí)還緊急動(dòng)員軍事力量加強(qiáng)供應(yīng)和保障。一旦我國多省份、多地區(qū)同時(shí)發(fā)生類似武漢的特大疫情，是否還有龐大的、可動(dòng)用的資源值得深思。因此，各級應(yīng)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際認(rèn)真分析研判形勢，有計(jì)劃有重點(diǎn)地進(jìn)行物資器材和場地儲(chǔ)備。例如，全國三線以上城市均應(yīng)建立可容納1000～2000名病人的應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生救援中心，平時(shí)用于醫(yī)療教育、衛(wèi)生科研等工作，一旦有事，可迅速轉(zhuǎn)換功能。要完善“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”運(yùn)行預(yù)案，做到一種威脅多種設(shè)想、一種任務(wù)多套預(yù)案，建立“平時(shí)應(yīng)急年年訓(xùn)、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急定期演”的常態(tài)化聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”能力建設(shè)，不斷提高“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”的實(shí)戰(zhàn)能力。