楊澤睿

遵義醫(yī)藥高等專科學(xué)校，貴州 遵義 563006

一、印度地方政府市政債券運(yùn)作機(jī)制概況

印度的崛起離不開20世紀(jì)90年代初開始的以自由化、市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以地方分權(quán)為核心的全面經(jīng)濟(jì)制度改革，由此確定了“一級(jí)政府”，“一級(jí)事權(quán)”的財(cái)稅體系。與此同時(shí)，印度城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，印度地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)與壓力與日俱增。如何突破舉債權(quán)的限制，進(jìn)一步拓展地方政府融資渠道，成為緩解印度地方政府市政設(shè)施建設(shè)資金缺口壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在1995年末的一次全國(guó)性會(huì)議上，印度政府首次提出以發(fā)行市政債券作為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源的設(shè)想。隨后，以拉客什·莫漢為首的研究小組就市政債券商業(yè)化籌資運(yùn)作的可行性進(jìn)行了專門論證，這為印度地方政府市政債券的運(yùn)作模式奠定了扎實(shí)的理論和實(shí)操基礎(chǔ)。1997年9月，班加羅爾市政公司以政府信用為擔(dān)保率先發(fā)行了價(jià)值125億盧比的市政債券，成為第一個(gè)發(fā)行國(guó)家擔(dān)保債券的市政機(jī)構(gòu)，艾哈邁達(dá)巴德市政公司緊接著在1998年成功發(fā)行了10億盧比的無(wú)政府擔(dān)保市政債券。2001年開始，只要市政債券符合只能用于市政設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)則，中央政府就允許市政機(jī)構(gòu)發(fā)行免稅債券。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，印度地方政府市政債券類型已涉及到應(yīng)稅債券、免稅債券、聯(lián)合融資債券等數(shù)個(gè)品種，籌資的資金多用于城市道路建設(shè)、城市供水和排水設(shè)施建設(shè)、污水處理、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，為印度各邦、各地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金動(dòng)力。

（一）發(fā)行制度

印度是由27個(gè)邦、6個(gè)聯(lián)合屬地、1個(gè)國(guó)家首都轄區(qū)組成的聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行中央政府、邦政府、地方政府三級(jí)行政管理體制，每個(gè)邦都有自己的立法議會(huì)。1992年印度第74次《憲法修正案》（The 74th Constitutional Amendment Act）， 增 加城市地方機(jī)構(gòu)（Urbanlocalbodies，簡(jiǎn)稱ULBs）為邦下的自治政府。目前印度地方政府市政債券的發(fā)行者主要是邦及其以下市政府和ULBs。此外，從2015年開始還允許市政機(jī)構(gòu)或根據(jù)《公司法》（Indian Companies Act）注冊(cè)登記的市鎮(zhèn)實(shí)體公司發(fā)行地方政府市政債券。印度地方政府市政債券主要通過(guò)公募和私募兩種形式發(fā)行，應(yīng)稅債券、免稅債券、聯(lián)合融資債券是主要發(fā)行債券品種。財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)行主體可以直接發(fā)行應(yīng)稅債券和免稅債券，而實(shí)力較弱的中小型發(fā)行主體可以聯(lián)合起來(lái)，搭建多層次信用增強(qiáng)機(jī)制，共同發(fā)行聯(lián)合融資債券。

在印度，中央政府議會(huì)每年會(huì)規(guī)定邦政府的舉債規(guī)模和上限。邦以下的地方政府只要經(jīng)過(guò)邦政府議會(huì)許可，無(wú)論其是否提供擔(dān)保，都可以發(fā)行市政債券，但這些債券都需要經(jīng)過(guò)信用評(píng)級(jí)，以確定其法律責(zé)任和是否可以享受免稅政策。

（二）管理制度

印度邦政府設(shè)債務(wù)管理辦公室，負(fù)責(zé)制定地方政府舉債計(jì)劃、規(guī)定市政債券的結(jié)構(gòu)和期限、審查市政債券并監(jiān)控債券風(fēng)險(xiǎn)。

印度證券交易委員會(huì)（SEBI）負(fù)責(zé)地方政府市政債券的信息披露，要求發(fā)行市政債券的主體必須提交相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告和證明，并對(duì)信息披露中籌集資金的用途與細(xì)節(jié)、債券違約后的清算與補(bǔ)償作出了具體規(guī)定。但印度市政債券的信息披露制度主要是直接套用企業(yè)債券的做法，而市政債券無(wú)疑比企業(yè)債券更為復(fù)雜，所以印度政府亟待推出更透明的信息披露制度。

在新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的債券市場(chǎng)中，印度擁有相對(duì)先進(jìn)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)體系。除標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等國(guó)際知名信用評(píng)級(jí)公司外，印度本土也擁有印度信貸研究與信息系統(tǒng)有限公司（CRISIL）、印度信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)（ICRA）、信貸分析與研究公司（CARE）等信譽(yù)度較高的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。根據(jù)規(guī)定，發(fā)行期限超過(guò)18個(gè)月市政債券必須進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。市政債券采取的是發(fā)行主體自主選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的方式，并且地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)被印度政府所忽略。由于缺乏一個(gè)令人信服的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境，所以與幾乎同時(shí)期發(fā)展且日趨成熟的企業(yè)債券市場(chǎng)相比，印度市政債券市場(chǎng)并沒有呈現(xiàn)出同樣快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

（三）償還制度

印度邦政府建立了統(tǒng)一的償債基金，中央銀行是該基金的管理人，負(fù)責(zé)制定管理方案。印度中央政府通過(guò)一系列的量化指標(biāo)來(lái)控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，當(dāng)?shù)胤秸磕晷枰獌斶€的利息支出占收入比重超過(guò)20%爆發(fā)債務(wù)危機(jī)時(shí)，中央政府會(huì)通過(guò)設(shè)置減赤目標(biāo)的方式來(lái)督促地方政府走出債務(wù)困境。

二、印度地方政府市政債券法律制度分析

地方政府市政債券的運(yùn)作涉及中央和地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政體制、債務(wù)管控、政府治理等諸多方面，對(duì)此，印度對(duì)其作出了多項(xiàng)制度安排。首先，《印度共和國(guó)憲法》（Republic of India）專章規(guī)定地方政府債務(wù)融資，對(duì)舉債主體、舉債條件、償債資金、違約責(zé)任等作出了明確規(guī)定，這對(duì)地方政府市政債券法律制度的搭建具有原則性、框架性的指導(dǎo)意義。其次，2005年印度各邦政府相繼出臺(tái)自己的《財(cái)政責(zé)任法》。根據(jù)各邦《財(cái)政責(zé)任法》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府市政債券的量化控制及日常監(jiān)管。最后，還有《1944年公共債務(wù)法》、《1992年證券交易法》、《1914年地方政府貸款法案》、《1956年公司法》、《1956年證券合同法》、《1996年證券托管法》以及邦政府自行出臺(tái)的監(jiān)管法規(guī)都對(duì)地方政府市政債券的發(fā)行和交易作出了規(guī)定。然而，這些法律法規(guī)卻鮮少對(duì)相應(yīng)的懲罰措施進(jìn)行明確，且地方政府市政債券很多發(fā)行和交易規(guī)則直接套用對(duì)企業(yè)債券的規(guī)定，所以這些法律法規(guī)實(shí)施效率并不是很高。

三、印度地方政府市政債券制度對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)考察印度地方政府市政債券法律制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，印度地方政府市政債券運(yùn)作屬于制度約束型的管理模式，其立法屬于國(guó)家財(cái)政責(zé)任法與地方財(cái)政責(zé)任法并行的模式。這與印度歷史進(jìn)程、現(xiàn)實(shí)國(guó)情、國(guó)家政治體制、中央與地方政府的關(guān)系、財(cái)稅體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密不可分，但都用嚴(yán)格的法律來(lái)規(guī)范地方政府債券的運(yùn)作全過(guò)程，這對(duì)于我國(guó)地方政府債券立法有如下借鑒意義。

（一）地方政府債券立法具有系統(tǒng)性

印度地方政府市政債券法律法規(guī)則體現(xiàn)了聯(lián)邦中央政府監(jiān)管和邦及邦以下地方政府內(nèi)部監(jiān)管兩個(gè)層次。通過(guò)憲法、經(jīng)濟(jì)基本法、財(cái)稅基本法、專門立法等不同位階的法律法規(guī)對(duì)地方政府債券運(yùn)作全過(guò)程，即發(fā)行、市場(chǎng)流通、償還、監(jiān)管、責(zé)任追究等做出全方位的規(guī)定，使得地方政府債券法律制度既有深厚的憲政根基，又提高了其法律規(guī)范的法律位階，也使得這些法律規(guī)范之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成一套環(huán)環(huán)相扣的法律制度體系。

（二）嚴(yán)格貫徹地方政府債券法定原則

印度地方政府市政債券運(yùn)作的全過(guò)程體現(xiàn)了“地方政府債券法定原則”，進(jìn)而也體現(xiàn)了依憲治國(guó)、依法治國(guó)的治國(guó)理念。依據(jù)憲法規(guī)定，地方政府債券的相關(guān)法律制度必須由權(quán)利機(jī)關(guān)制定頒布，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)也必須按法定程序，在法律有明確授權(quán)的情形下，做出適宜的行為。

（三）分權(quán)明晰的財(cái)政體制

地方政府債券制度發(fā)達(dá)的美國(guó)和日本都在各自的憲法中明確了中央政府和地方政府的關(guān)系，并賦予地方政府獨(dú)立的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并通過(guò)一系列的法律法規(guī)構(gòu)建了分權(quán)明晰的財(cái)政體制，使其財(cái)政收入更有保障。在這種權(quán)責(zé)明晰的財(cái)政體制下，地方政府會(huì)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況和償債能力審慎地發(fā)行地方政府債券，這在一定程度上能減少地方政府盲目發(fā)債、過(guò)度發(fā)債、濫發(fā)債的情形，防止可能產(chǎn)生的地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)和信任危機(jī)。反觀財(cái)稅體制改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程與我國(guó)較為類似的印度，印度分稅制改革所造成的中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系失衡、市政債券發(fā)行隨意性大、監(jiān)管缺位、信息披露及信用評(píng)級(jí)體系不完善等問(wèn)題，亦是我國(guó)構(gòu)建地方政府債券法律體系、深化財(cái)稅體制改革所無(wú)法回避的問(wèn)題。