宋思緣 張 立

青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007

羅馬諺語(yǔ)曾經(jīng)言“沒有原告就沒有法官”，原告是構(gòu)成訴的最基本因素，確認(rèn)原告的訴訟地位是訴的開始。作為與環(huán)境問題息息相關(guān)的公民卻不是環(huán)境公益訴訟的主體，法律在修訂的時(shí)候?yàn)楹螞]有將公民納入到訴訟主體中？這背后立法機(jī)關(guān)的考量和顧慮有哪些？嘗試分析這背后存在的問題，試圖找出合理的解決辦法，將我國(guó)公民的主體資格的發(fā)展再推進(jìn)一步。

一、環(huán)境公益訴訟主體資格的研究現(xiàn)狀

傳統(tǒng)意義上的訴訟原告都是以“實(shí)際損害”為依據(jù)，只有受到損害的直接利益關(guān)系人才能提起訴訟。但對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告而言，最大的特點(diǎn)就是突破了權(quán)益侵害關(guān)系中損害人和受害人相對(duì)的界限。對(duì)于在環(huán)境公益訴訟中公民的主體資格認(rèn)定，一直都有不同的聲音。根據(jù)對(duì)文獻(xiàn)的梳理和學(xué)者觀點(diǎn)的研究，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)許多的研究者更多注重的是在環(huán)境公益訴訟整體的框架下，宏觀把握訴訴訟主體的概念。對(duì)于主體中具體的因素，并沒有進(jìn)行理論系統(tǒng)的梳理。同時(shí)，在相關(guān)文獻(xiàn)的整理的過(guò)程中也不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于環(huán)境公益訴訟主體這個(gè)問題，在期刊、論文中，都是問題拔得高放得輕。真正分析出問題的有不少，但能提出具體可行性建議的，不是根本行不通就是提得范圍太廣，并且沒有針對(duì)性。換句話說(shuō)，就環(huán)境公益訴訟的主體資格問題，學(xué)者們理論上的觀點(diǎn)，都是講述的十分清楚的，從宏觀角度來(lái)看，問題的系統(tǒng)性、理論性、邏輯性都比較完善了。但是運(yùn)用到實(shí)踐上，卻只是提出一些大范圍的處理方法，具體如何落實(shí)到實(shí)處，卻沒有可行性的辦法。形成了一種“只有世界觀沒有方法論”的尷尬局面。目前面對(duì)這個(gè)問題，沒有較好的、新穎的、可行的觀點(diǎn)，能夠推動(dòng)主體資格的法律確認(rèn)更進(jìn)一步。

在學(xué)理界對(duì)其相關(guān)的訴訟主體的適格性問題的討論主要分為三類：第一類是以蔡守秋教授、呂忠梅教授等為代表的學(xué)者，他們認(rèn)為僅有公民和環(huán)保組織這兩類有提起環(huán)境公益訴訟的資格；第二類是以陳陽(yáng)博士為代表的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟上的資格，認(rèn)為這對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的法治發(fā)展有一定的推動(dòng)作用。最后一類則是對(duì)現(xiàn)行法律中四類訴訟主體資格的贊同說(shuō)，如張世軍博士。其中有一點(diǎn)值得關(guān)注的，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則以及環(huán)境倫理學(xué)的角度考慮，后代人能否作為環(huán)境公益訴訟的主體也一直在學(xué)術(shù)界討論，其中賀衛(wèi)方教授認(rèn)為“后代人和瀕危物種也有行使環(huán)境公益訴訟的權(quán)利”。

對(duì)于是否將公民納入到環(huán)境公益訴訟中，學(xué)理界也有不同的看法，多數(shù)學(xué)者表示贊同，如張峰在《我國(guó)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法制制度構(gòu)建》一文中強(qiáng)調(diào)：公民作為環(huán)境公共利益損害的直接感受人，作為訴訟主體參與到環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)該是參與社會(huì)生活和切實(shí)保證利益的重要途徑，然而現(xiàn)實(shí)和生活中，公民參與環(huán)境公益訴訟卻面臨很多困境。因此作者主張從實(shí)體立法和程序設(shè)計(jì)兩方面來(lái)構(gòu)架環(huán)境公益訴訟中公民的主體資格，完善訴訟激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)保證有效遏制濫訴。合理利用司法資源。也有一小部分表示反對(duì)，如王磊的《公民納入環(huán)境民事公益訴訟主體之合理性》中提及以完善我國(guó)環(huán)境公益民事訴訟為目的，同美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行比較，闡明我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀，同時(shí)從制度經(jīng)濟(jì)教學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的叫度分析論證我國(guó)現(xiàn)階段公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格的不適當(dāng)性，同時(shí)也分析了將公民納入環(huán)境公益訴訟主體的必要性社會(huì)條件。但王磊的主張不是不納入，而是現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)還沒有足夠發(fā)展，建議晚一點(diǎn)納入，至于時(shí)間問題，王磊建議是十年之后，看社會(huì)的發(fā)展中狀況而定。

二、公民環(huán)境公益訴訟主體資格確認(rèn)過(guò)程中的困境

確認(rèn)公民的環(huán)境公益訴訟資格一直都是理論界討論的問題，但在實(shí)際生活中，法律并沒有明確公民的主體資格，筆者僅對(duì)現(xiàn)狀做了基本分析，希望可以以此為契機(jī)，找尋適合的解決辦法。主體資格確認(rèn)過(guò)程中，多方面的因素干擾著立法者，大致歸納為外因和內(nèi)因兩部分。

（一）公民主體資格確認(rèn)過(guò)程中的外部困境

1.缺乏法律依據(jù)

根據(jù)我國(guó)的2007年民事訴訟法的規(guī)定，起訴主體必須滿足“與本案有直接利害關(guān)系”這一條件。這樣的規(guī)定顯然對(duì)環(huán)境問題不適用。多數(shù)受害人所遭受的環(huán)境侵害有著“間接的”和“無(wú)形的”的特點(diǎn)，有些損害事發(fā)時(shí)并無(wú)表現(xiàn)，多年甚至上百年之后才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，環(huán)境公益訴訟存在著“損害后果不明顯”的特點(diǎn)，環(huán)境問題的損害結(jié)果“不及時(shí)”。我國(guó)于2012年進(jìn)行了民訴法的修訂，新增關(guān)于公益訴訟的第五十五條。但依舊沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟中的公民主體資格。

2.公共利益的界限

公民提起環(huán)境公益訴訟的前提是出于保護(hù)公共利益的需要，若侵害的是私人利益，則屬于一般的民事訴訟范圍，在這不多做論述。對(duì)于在環(huán)境公益訴訟中，公共權(quán)益的定義，法律并沒有給出一個(gè)確定的定義。公共利益是什么，它的界限在于哪里，他和社會(huì)利益的異同點(diǎn)又在哪里，在司法實(shí)踐的過(guò)程中也只是一個(gè)大概方向，法官在審理案件時(shí)候，往往都是根據(jù)公共利益的特點(diǎn)，依靠法官的自由裁量權(quán)做合理性判斷。這種理論的缺陷一定程度上限制了環(huán)境公益訴訟中公民主體資格的發(fā)展。

同時(shí)，筆者認(rèn)為，如果賦予公民主體資格，就很容易導(dǎo)致公民利用公益訴訟解決私益問題的現(xiàn)象發(fā)生。這與環(huán)境公益訴訟的目的和原則相悖。如果是公共利益和私人利益的重疊還是僅僅依靠法官的自由裁量是沒有辦法做到公平公正的。所以要將公民納入主體資格，必須要合理解決這個(gè)問題。

3.法律的適用問題

公民作為環(huán)境公益訴訟的主體啟動(dòng)訴訟程序，法律適用也是一個(gè)重要因素。若是屬于民事訴訟的話，就應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法來(lái)解決糾紛，但是民事訴訟解決的是平等主體之間的“私權(quán)益”問題，這和環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是相悖的。若是按照行政訴訟法的受案范圍來(lái)看，環(huán)境損害作為一個(gè)行為后果，只有當(dāng)行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)給不特定多數(shù)人造成了環(huán)境損害，才可以適用行政訴訟法，這又大大的縮小了訴訟的主體范圍。我國(guó)的行政訴訟法在2017年修訂明確了檢察機(jī)關(guān)作為主體提起公益訴訟的規(guī)定。至于檢察機(jī)關(guān)如何起訴等也沒有進(jìn)一步的規(guī)定。因此，是否應(yīng)當(dāng)專門制定相應(yīng)的法律法規(guī)，來(lái)規(guī)定環(huán)境公益訴訟中公民主體啟動(dòng)訴訟程序的一系列問題。

2.在傳播方式上需走本土化策略。用別人的話語(yǔ)說(shuō)自己的事，讓東道國(guó)民眾讀得懂、聽得明白，還能產(chǎn)生共鳴感，這樣的傳播才是有效率的。

（二）公民主體資格確認(rèn)過(guò)程中的內(nèi)部困境

在環(huán)境公益訴訟中，因?yàn)閾p害的是不特定的多數(shù)人的利益，沒有針對(duì)性。有積極的自然也有懈怠的，有高素質(zhì)的自然也有低素質(zhì)的，若賦予公民主體資格，可能會(huì)出現(xiàn)公民隨意起訴造成濫訴，浪費(fèi)司法資源的情況；也可能出現(xiàn)公民對(duì)于損害還沒有對(duì)自己造成威脅而“事不關(guān)己高高掛起”等其他人啟動(dòng)司法程序的時(shí)候“搭便車”消極對(duì)待的情況。如何更巧妙的設(shè)計(jì)法律的規(guī)定，避免法律規(guī)定下來(lái)只是一紙空文的現(xiàn)象，這是值得立法者去花時(shí)間考慮的。是否應(yīng)該設(shè)立環(huán)境公益訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以此來(lái)調(diào)動(dòng)公民的積極性，從而達(dá)到環(huán)境問題及時(shí)止損及時(shí)修復(fù)的目的。同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和對(duì)相關(guān)的環(huán)境損害行為人起到監(jiān)督的作用。綜上所述，若將公民納入環(huán)境公益訴訟的主體，將會(huì)面臨大量的相應(yīng)配套措施和機(jī)制的建立。

三、確認(rèn)公民主體資格過(guò)程中問題的解決機(jī)制

（一）通過(guò)環(huán)境損害的分類對(duì)公民訴訟主體資格進(jìn)行限制

參考對(duì)日本的相關(guān)法律規(guī)定，將我國(guó)的環(huán)境問題按照損害行為造成的損害結(jié)果的產(chǎn)業(yè)不同為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)環(huán)境損害、工業(yè)環(huán)境損害①、人身環(huán)境損害、和開發(fā)環(huán)境損害。而且公民僅僅對(duì)于農(nóng)業(yè)損害和人身環(huán)境損害有訴訟主體資格。受損害的當(dāng)事人可以以個(gè)人的名義，向法院提起訴訟。這樣一方面保證了公民訴權(quán)的行使，保障了公民的主體地位；另一方面也從法律上規(guī)定了公民參與的受案范圍，對(duì)公民權(quán)力的行使做出一定的限制。

考慮到上述兩個(gè)損害后果，是跟公民關(guān)系最為密切的生產(chǎn)活動(dòng)，公民對(duì)消除人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害的要求更有迫切性。所以這二者更容易調(diào)動(dòng)起公民參與環(huán)境公益訴訟的積極性和能動(dòng)性。同時(shí)出于對(duì)公民訴權(quán)的限制。使公民僅對(duì)幾類特定環(huán)境損害問題以及特定的環(huán)境損害后果有權(quán)起訴，這也是對(duì)公民訴權(quán)的一種限制。防止公民濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源。

（二）明確公民參與訴訟的舉證責(zé)任

在環(huán)境問題上，受害人和加害人往往在社會(huì)結(jié)構(gòu)層次上固定，原被告的角色幾乎失去了可互換性，常導(dǎo)致當(dāng)事人雙方力量對(duì)比不均衡。因此結(jié)合我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，我國(guó)的公民啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則。這是出于環(huán)境保護(hù)和保障公共利益的目的，不僅對(duì)保護(hù)環(huán)境防止環(huán)境破壞有積極地作用，與我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明，綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的政策相統(tǒng)一，同時(shí)由于承擔(dān)舉證責(zé)任，對(duì)于那些可能造成環(huán)境損害的行為人來(lái)說(shuō)，也有一定的警示、監(jiān)督的作用，時(shí)刻在腦中繃緊“保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)”的弦。法律明確規(guī)定公民參與環(huán)境公益訴訟的舉證機(jī)制，有利于保障司法的有力推進(jìn)。

（三）建立環(huán)境公益基金，籌集資金用于公民環(huán)境公益訴訟

由于環(huán)境公益訴訟涉及到公共利益，但是公共利益究竟是什么，我們卻做不到準(zhǔn)確定義它，它就像空氣一樣不可或缺圍繞在我們身邊，我們雖然看不見它，它卻和我們我的生活緊密相連，公共利益直接影響到我們的正常生活，我們每個(gè)人都有義務(wù)有責(zé)任去維護(hù)它、愛護(hù)它。所以我們作為社會(huì)成員一份子，都應(yīng)該出自己的一份力。建議由環(huán)保部建立環(huán)境公益基金，使環(huán)境問題和我們們一個(gè)人都緊密聯(lián)系起來(lái)。讓更多的人參與到環(huán)境問題中來(lái)，以下僅對(duì)環(huán)境公益基金的資金來(lái)源做簡(jiǎn)單的合理性建議。

1.環(huán)境公益基金的資金來(lái)源

第一完善環(huán)境稅，每人征收適當(dāng)?shù)沫h(huán)境稅，作為環(huán)境公益基金的一部分；對(duì)重污染企業(yè)加收環(huán)境稅，但重污染的企業(yè)可用通過(guò)技術(shù)革新，降低環(huán)境污染，進(jìn)而改變多征稅的現(xiàn)狀；第二，財(cái)政預(yù)算中，增加環(huán)境公益基金的預(yù)算，上報(bào)國(guó)家審批；第三，環(huán)保組織進(jìn)行捐贈(zèng)、義賣等公益活動(dòng)，收益中的一部分作為環(huán)境公益基金；第四，其他企業(yè)、事業(yè)單位、學(xué)校等公益捐贈(zèng)的資金等。

公益基金的資金，由全社會(huì)籌集，自然應(yīng)用于全社會(huì)。因?yàn)榄h(huán)境問題導(dǎo)致的公共利益的損害，并不是我們某個(gè)人的問題，而是不特定多數(shù)人的；公民在啟動(dòng)公益訴訟的過(guò)程中，可以申請(qǐng)?jiān)谠V訟過(guò)程中的必要訴訟費(fèi)用全部由公益基金支付，同時(shí)，對(duì)于環(huán)境污染者取證責(zé)任范圍內(nèi)的相關(guān)費(fèi)用，可以申請(qǐng)由公益基金進(jìn)行補(bǔ)貼或者進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)支持。這種制度的設(shè)定，一定程度上可以調(diào)動(dòng)公民的積極性，有利于推動(dòng)公民在環(huán)境公益訴訟過(guò)程中適格性確定問題的發(fā)展的。

四、關(guān)于未來(lái)人的主體地位的問題的討論

（一）未來(lái)人適格性問題的理論依據(jù)

由于環(huán)境問題的特殊性，在談及公民的主體資格的問題時(shí)，不難聯(lián)想到未來(lái)人的主體地位問題。

1984年美國(guó)艾迪·B·維思教授在“自然保護(hù)和代際公平”中提到當(dāng)代人是后代人的環(huán)境權(quán)益托管者，享有平等的環(huán)境權(quán)利；1972年《人類環(huán)境宣言》提出“人類負(fù)有保護(hù)這一代及將來(lái)人的環(huán)境責(zé)任”；世界經(jīng)濟(jì)及發(fā)展委員會(huì)在1992年出版的《我們共同的未來(lái)》一書中強(qiáng)調(diào)對(duì)于環(huán)境資源的利用，既要滿足當(dāng)代人的需要也要后代人的需要，“可持續(xù)發(fā)展”的觀念開始進(jìn)入人們的視野；同年《里約宣言》再一次聲明后代人享有環(huán)境權(quán)益。這些都為后代人作為主體資格提供了理論依據(jù)。對(duì)于后代人的法律地位，我國(guó)的蔡守秋教授和賀衛(wèi)方教授都是比較認(rèn)同的。蔡守秋教授還提出在代際公平的理論支持下，在立法上承認(rèn)后代人的環(huán)境權(quán)益。

（二）未來(lái)人主體資格確定的障礙

但是筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在的法律體系不成熟，社會(huì)發(fā)展依然存在的問題。現(xiàn)在不適合把未來(lái)人適格問題在法律問題上進(jìn)行討論。

1.未來(lái)人的不確定性

未來(lái)人是一個(gè)抽象的概念，從字面理解來(lái)看，他與當(dāng)代人相對(duì)應(yīng)，是我們意識(shí)里存在的子孫后代，我們不生活在同一個(gè)平行時(shí)空，他們又是否會(huì)一定出現(xiàn)在未來(lái)的時(shí)光中，這些都是不確定的。而我們的法律是一個(gè)具體性的規(guī)定，禁止做什么，要求做什么都是通過(guò)文字固定下來(lái)，那么從這一點(diǎn)來(lái)看，未來(lái)人不僅僅難以突破生命的障礙，也難擺脫自身存在的問題。

2.實(shí)踐基礎(chǔ)上的障礙

我們將未來(lái)人納入主體資格，在實(shí)踐的訴訟過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)如何處理，未來(lái)人因?yàn)樯南拗?，無(wú)法參與整個(gè)訴訟過(guò)程，那么由誰(shuí)代理未來(lái)人參加訴訟，訴訟結(jié)果由誰(shuí)承當(dāng)，能代理哪些權(quán)限不能代理哪些權(quán)限……，這些全都是我們不可避免的問題。況且，環(huán)境問題的損害是一個(gè)長(zhǎng)期的慢慢的積累的過(guò)程，這也并不是某一代或者某幾代的責(zé)任，環(huán)境修復(fù)也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，我們當(dāng)代人有責(zé)任和義務(wù)清償當(dāng)前留下的環(huán)境問題的“自然債”。筆者十分贊同為后代人節(jié)約資源的環(huán)保理念。環(huán)境保護(hù)是我們每個(gè)人的責(zé)任，但是我們要從實(shí)際情況出發(fā)，反對(duì)過(guò)分追求環(huán)保的極致主義。他們站在道德制高點(diǎn)審視我們，批判我們對(duì)未來(lái)人“遠(yuǎn)方的哭聲”的冷漠。

筆者認(rèn)為，如果我們連“近處的哭聲”都沒有辦法好好解決，我們又有什么理由和能力去解決“遠(yuǎn)處的哭聲”，還是實(shí)際一點(diǎn)，腳踏實(shí)地的更好一些。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)的社會(huì)和法律，對(duì)于代內(nèi)公平的沖突處理已經(jīng)有些捉襟見肘，對(duì)于代際公平的問題就更顯得力不從心了。但是說(shuō)這么多不意味著我們對(duì)這個(gè)問題視而不見。

（三）未來(lái)人適格性問題的看法

之所以要單獨(dú)探討這個(gè)問題，是因?yàn)楣P者認(rèn)為這不僅是出于法律層面的考慮，也是對(duì)于一個(gè)社會(huì)進(jìn)步的肯定。當(dāng)我們注意到、考慮到后代人的環(huán)境權(quán)益這樣比較“纖細(xì)”的事情時(shí)，說(shuō)明社會(huì)是在進(jìn)步的。粗糙的猶如水泥一樣的心，根本不會(huì)考慮到這些，也只有在更纖細(xì)的社會(huì)里，我們才會(huì)注意到更纖細(xì)的東西。談?wù)摥h(huán)境權(quán)益、環(huán)境公益訴訟這些本來(lái)就是一些取法乎上的事情，這更像是一種“挑剔”，就如同“衣食足知榮辱”的道理一樣，我們的社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在，人類也一步步變得更文明，思想境界也在不斷地提高。如果我們今天依舊停留在那個(gè)毫無(wú)節(jié)制的用犧牲環(huán)境來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)，就根本不需要討論這些了。也正是因?yàn)槲覀冞M(jìn)入了“綠水青山就是金山銀山”的綠色良好發(fā)展的社會(huì)階段，我們才有信心去討論這些事情。

五、結(jié)論

環(huán)境問題的解決本身不是一蹴而就的，需要我們不斷的努力，公民作為訴訟主體，仍然面臨著許多的問題。如何更好保障公共利益免遭損害，如何處理好公民公益訴訟和私益訴訟的銜接。在確認(rèn)公民主體資格過(guò)程中，我們也面臨著訴訟費(fèi)用、舉證責(zé)任、還有訴訟過(guò)程中的其他問題。我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)不斷探索，力求找出最優(yōu)解。

注釋：

①工業(yè)環(huán)境損害，是指環(huán)境損害人或單位，在環(huán)境內(nèi)活動(dòng)的過(guò)程中，對(duì)工業(yè)環(huán)境造成了損害，影響了不特定多數(shù)人.