董殿榮

山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358

當(dāng)前，從中央到地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)都基本建立起了權(quán)力清單制度，這是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要實(shí)踐創(chuàng)新，其背后蘊(yùn)藏著復(fù)雜的行政法理論問(wèn)題，涉及價(jià)值理念、法律法規(guī)、體制機(jī)制等國(guó)家和社會(huì)治理的方方面面。運(yùn)用行政法學(xué)的理論對(duì)其加以探究，對(duì)于建設(shè)法治政府和陽(yáng)光政府有著重要的意義。

一、政府權(quán)力清單制度在行政法上的理論依據(jù)

各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力的主體、依據(jù)、程序及責(zé)任等編制成清單，向社會(huì)公示［1］。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)了以下行政法原則。

第一，體現(xiàn)了行政合法性原則。制定權(quán)力清單就是梳理各級(jí)各類(lèi)行政主體的權(quán)力邊界和行使流程，使其變得清晰、確定，減少因法律的模糊性而導(dǎo)致的濫用權(quán)力、超越權(quán)限和不作為的現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，體現(xiàn)了行政合理性原則。權(quán)力清單通過(guò)流程圖的形式，對(duì)法律原則性的授權(quán)進(jìn)一步的明晰化，規(guī)制自由裁量權(quán)的行使，防止因自由裁量權(quán)的原則性而導(dǎo)致的權(quán)力濫用。

第三，體現(xiàn)了行政公開(kāi)原則。制定權(quán)力清單，將行政主體權(quán)力的種類(lèi)、范圍、依據(jù)、程序等向社會(huì)公開(kāi)，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度，方便社會(huì)公眾監(jiān)督，讓行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

第四，體現(xiàn)了高效便民原則。推行權(quán)力清單制度的目的就是要推進(jìn)“放管服”改革，理順管理和服務(wù)的關(guān)系，確保行政機(jī)關(guān)提高行政質(zhì)效，不額外增加當(dāng)事人程序性負(fù)擔(dān)，不隨意增加行政壁壘。

二、政府權(quán)力清單的行政法特征

權(quán)力清單當(dāng)前主要是以中央政策的方式加以推行，在法律層面上尚未制定相應(yīng)法律法規(guī)。關(guān)保英對(duì)權(quán)力清單做了一個(gè)相對(duì)學(xué)術(shù)的定義：“權(quán)力清單是指通過(guò)一個(gè)文本，對(duì)行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括行政系統(tǒng)作為一個(gè)機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇和各職能部門(mén)作為一個(gè)非系統(tǒng)的職能范疇，乃至于作為一個(gè)機(jī)構(gòu)所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關(guān)文本”［2］。筆者認(rèn)同這一定義，制定權(quán)力清單的行為應(yīng)具有以下特征。

首先，制定政府權(quán)力清單的行為不屬于政策范疇，應(yīng)當(dāng)屬于行政法的范疇。制定政府權(quán)力清單是為了對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制和規(guī)范，使行政機(jī)關(guān)依清單行使權(quán)力。政府權(quán)力清單一經(jīng)制定就要長(zhǎng)期、穩(wěn)定地實(shí)施下去，需要行政法上的公定力、拘束力、執(zhí)行力，而不能僅停留在政策層面。只有明確權(quán)力清單的行政法屬性才能為權(quán)力清單的實(shí)施提供法律指導(dǎo)和依據(jù)。

其次，制定政府權(quán)力清單的行為，應(yīng)當(dāng)屬于抽象行政行為中制定其他行政規(guī)范性文件的行為。制定權(quán)力清單是行政主體對(duì)法律授予行政職權(quán)的梳理、歸類(lèi)和公示，針對(duì)的是不特定的人或事項(xiàng)，具有普遍約束性、效力未來(lái)性和反復(fù)適用性，符合抽象行政行為的特征［3］。制定權(quán)力清單不是創(chuàng)制和消滅權(quán)力，制定的主體包含各級(jí)政府和政府各部門(mén)，也并不都具有法律授予的行政立法權(quán)限，應(yīng)屬制定其他行政規(guī)范性文件的行為。

最后，制定政府權(quán)力清單的行為，應(yīng)當(dāng)屬于內(nèi)部行政行為。制定政府權(quán)力清單的行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)如何實(shí)施法律授予權(quán)力進(jìn)行的內(nèi)部梳理、解釋和指導(dǎo)，是對(duì)行政組織內(nèi)部人員如何行使職權(quán)進(jìn)行的規(guī)范，并不會(huì)直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生直接的影響。因此，制定權(quán)力清單的行為也不具有可訴性。

三、政府權(quán)力清單制度在實(shí)踐中的一些問(wèn)題

第一，各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單存在分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確，內(nèi)容不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在權(quán)力清單的制度實(shí)踐中，由于對(duì)法律法規(guī)的理解不同，導(dǎo)致一些層級(jí)或職權(quán)范圍相同的行政機(jī)關(guān)制定的權(quán)力清單在種類(lèi)和內(nèi)容上也不盡相同。如，有的地方除了行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)外，還公布了行政征收權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等，甚至還出現(xiàn)了兜底性的權(quán)力類(lèi)型。大量現(xiàn)行的行政法律、法規(guī)、規(guī)章和一般行政規(guī)范性文件之間存在著重疊交叉，法律位階秩序混亂，這也給權(quán)力清單制度的實(shí)施帶來(lái)困難。

第二，清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)不規(guī)范、不徹底。在權(quán)力清單的制度實(shí)踐中，有些地方或部門(mén)為了寄附于權(quán)力上的部門(mén)利益，不愿簡(jiǎn)政放權(quán)，理清政府與社會(huì)和市場(chǎng)的邊界［4］。一是放小抓大。下放一些小的、邊緣性的行政權(quán)力，而依然抓著大的、核心的行政權(quán)力。二是放虛抓實(shí)。將行政權(quán)力在明面上制定清單并公示，但實(shí)際操作上依然存在隱形行政壁壘，行政程序仍然繁瑣。三是推諉扯皮。以放權(quán)為借口，將本屬于自身職責(zé)但棘手或無(wú)實(shí)惠的行政服務(wù)事項(xiàng)推給其他部門(mén)或市場(chǎng)，出現(xiàn)管理和服務(wù)缺位。

第三，缺乏有效監(jiān)管和責(zé)任追究。從近年來(lái)權(quán)力清單的制度實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力清單的制定過(guò)程缺乏外部監(jiān)督，雖然經(jīng)過(guò)公示，但社會(huì)公眾參與和監(jiān)督的渠道并不暢通，內(nèi)部也沒(méi)有建立相應(yīng)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于違反權(quán)力清單制度的行為，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究，使得政府權(quán)力清單制度僅做到了清權(quán)和曬權(quán)，在減權(quán)和制權(quán)的效果上打了折扣。

四、對(duì)進(jìn)一步完善政府權(quán)力清單制度的幾點(diǎn)思考

第一，將權(quán)力清單制度從政策層面上升到法律層面，制定相關(guān)法律或行政法規(guī)。經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)推廣，當(dāng)前各級(jí)政府和政府各部門(mén)都建立起了政府權(quán)力清單制度，這一制度從政策層面上升到法律層面的條件已經(jīng)成熟。一要以立法的形式明確政府權(quán)力清單的公布主體。各級(jí)政府及政府各部門(mén)必須將制定并公布權(quán)力清單作為一項(xiàng)義務(wù)，只要不涉及國(guó)家機(jī)密的行政權(quán)力事項(xiàng)，都必須制定權(quán)力清單并向社會(huì)公開(kāi)。二要以立法的形式對(duì)各級(jí)各類(lèi)行政主體權(quán)力清單中應(yīng)涉及的內(nèi)容作出規(guī)范，包括權(quán)力種類(lèi)、主體、依據(jù)、程序、責(zé)任等，使得各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單在類(lèi)別和內(nèi)容上做到相對(duì)統(tǒng)一、體系嚴(yán)謹(jǐn)。三要以立法的形式明確權(quán)力清單的法律責(zé)任。對(duì)于梳理公布不及時(shí)、不按權(quán)力清單行使權(quán)力或超越清單行使權(quán)力的，要確定相應(yīng)的法律責(zé)任，并嚴(yán)格責(zé)任追究。四要對(duì)行政法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等及時(shí)進(jìn)行清理。加強(qiáng)立、改、廢、釋工作，為權(quán)力清單制度的實(shí)施掃清立法層面上的障礙。

第二，權(quán)力清單是行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)范性文件的制定規(guī)則。各級(jí)政府及政府各部門(mén)之間的權(quán)力清單要確保協(xié)調(diào)一致，不能與法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法相抵觸，屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)保留的權(quán)力不能出現(xiàn)在下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單中，屬于各級(jí)行政機(jī)關(guān)都具有的權(quán)力，下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單要在權(quán)力內(nèi)容和行使流程方面要與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單要保持一致。

第三，制定政府權(quán)力清單的過(guò)程要暢通社會(huì)公眾參與渠道。在制定權(quán)力清單的過(guò)程中要廣泛征求和傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)建議，依法保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)權(quán)力清單的方案內(nèi)容進(jìn)行深入的分析和討論，形成社會(huì)共識(shí)，確保政府權(quán)力清單的內(nèi)容更加的合理、科學(xué)和民主，做到真正徹底的清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)。

第四，按照權(quán)責(zé)一致原則，健全與政府權(quán)力清單相配套責(zé)任追究體系。權(quán)責(zé)合一才能使政府權(quán)力清單避免淪為一紙空文，建立并完善與政府權(quán)力清單相配套的責(zé)任追究制度是政府權(quán)力清單制度的生命力所在。一要在權(quán)力清單中引入有關(guān)責(zé)任事項(xiàng)的內(nèi)容，整合成為政府權(quán)責(zé)清單。明確行使每一項(xiàng)政府權(quán)力的責(zé)任主體，將每一項(xiàng)權(quán)力的責(zé)任事項(xiàng)、法律依據(jù)、追責(zé)情形、責(zé)任方式列明，并附在權(quán)力清單中一并公示［5］。二要堅(jiān)決執(zhí)行責(zé)任清單關(guān)于違反職責(zé)的追責(zé)要求，只要政府部門(mén)及其工作人員沒(méi)有嚴(yán)格按照權(quán)力清單用權(quán)和履職，超越權(quán)限，違反程序或不作為的，就要承擔(dān)其所帶來(lái)的法律責(zé)任和不利后果。

五、結(jié)語(yǔ)

各級(jí)政府及政府各部門(mén)在推行權(quán)力清單制度的過(guò)程中，要以自我革命的勇氣和魄力，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能的轉(zhuǎn)變，打造法治政府、有限政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)政府。今后，隨著權(quán)力清單制度的不斷成熟和配套措施的不斷完善，其必將給國(guó)家和社會(huì)治理帶來(lái)巨大活力。