林斯微 黃 琳

福建天衡聯(lián)合（龍巖）律師事務(wù)所，福建 龍巖 364000

基于歷史遺留原因，或是基于法律法規(guī)的限制，或是基于享受更多優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)考慮，許多教育、醫(yī)療及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)成立時(shí)均傾向于登記為民辦非企業(yè)單位。但不可忽視的是，民辦非企業(yè)單位雖然可以享受一定的優(yōu)惠政策，但在經(jīng)營(yíng)及轉(zhuǎn)讓方面也有很多的不利限制。以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，“現(xiàn)行體制嚴(yán)重制約了民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其主要問(wèn)題如下：一是不能從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是投資者喪失了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。三是投資者沒(méi)有投資回報(bào)。四是投資者拿不到殘值。”①可以說(shuō)，對(duì)于逐利的資本而言，民辦非企業(yè)單位并非一個(gè)優(yōu)選的形式。由于近年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策的變化和發(fā)展，教育、醫(yī)療及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)得到了更多的重視，其品牌價(jià)值、營(yíng)運(yùn)價(jià)值等也越來(lái)越被重視，而前期的資本投入也相應(yīng)產(chǎn)生了變現(xiàn)的沖動(dòng)。本文擬以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，探討民辦非企業(yè)單位經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓過(guò)程當(dāng)中的主要限制，并對(duì)化解相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)提出對(duì)策和建議。

一、“意見(jiàn)”“通知”——不得不重視的政府規(guī)范性文件

直接調(diào)整民辦非企業(yè)單位的法律或規(guī)范主要是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）以及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），此外還有大量的政府指導(dǎo)意見(jiàn)、通知等。不可忽視的一點(diǎn)就是，民辦非企業(yè)單位作為歷史遺留產(chǎn)物，直接的規(guī)范存在以下特點(diǎn)：一是頒布時(shí)間較早，如《暫行條例》頒布時(shí)間是1998年11月6日、《暫行辦法》頒布時(shí)間是1999年12月28日，至今均已逾20年；二是層級(jí)較低，前述兩個(gè)規(guī)范僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例或民政部頒布的暫行辦法，效力層級(jí)較低；三是前述兩個(gè)規(guī)范自頒至今均未進(jìn)行修訂，頒布已逾20年卻仍未甩掉“暫行”的帽子。這些特點(diǎn)一方面導(dǎo)致了前述兩個(gè)規(guī)范中的相應(yīng)規(guī)則脫離了生產(chǎn)力的發(fā)展、與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)；另一方面也導(dǎo)致了政府部門(mén)為規(guī)范對(duì)相關(guān)問(wèn)題的管理，不得不通過(guò)發(fā)布大量通知、意見(jiàn)、辦法等方式對(duì)相關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步規(guī)范或是對(duì)原規(guī)定進(jìn)行突破。如養(yǎng)老服務(wù)方面，較典型的即有國(guó)務(wù)院于2013年9月6日出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年4月16日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）、民政部于2019年9月23日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。

這些“意見(jiàn)”“通知”等政府規(guī)范性文件的出臺(tái)，吹響了體制創(chuàng)新、加快發(fā)展的號(hào)角，相關(guān)從業(yè)者或投資人呼喊著“風(fēng)口來(lái)了”的口號(hào)跑步進(jìn)入新時(shí)代。一方面，盡管前述《暫行條例》《暫行辦法》效力層級(jí)不高，卻也是《立法法》第七十一條規(guī)定的“部門(mén)規(guī)章”，其效力層級(jí)也比“意見(jiàn)”“通知”要高。如果前述《暫行條例》《暫行辦法》的限制性規(guī)定未修改，哪怕“意見(jiàn)”“通知”中有突破性的規(guī)定，在法律層面仍會(huì)存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，《暫行條例》《暫行辦法》畢竟已嚴(yán)重脫離了時(shí)代，很多新的舉措、新的規(guī)范均大量分布在“意見(jiàn)”“通知”等政府規(guī)范性文件當(dāng)中，律師在提供相關(guān)法律服務(wù)時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視這些“意見(jiàn)”“通知”中的相應(yīng)規(guī)定。

二、營(yíng)利性≠盈利性——對(duì)“不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的理解

如何理解“營(yíng)利性”，一直是困擾民辦非企業(yè)單位經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的重要問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的注釋?zhuān)盃I(yíng)利”一詞通常解釋為“謀求利潤(rùn)”。②《暫行條例》第二條及第二十五條規(guī)定民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性質(zhì)以及處罰方式。從前述規(guī)定可以看出，民辦非企業(yè)單位作為民辦非企業(yè)單位，不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并無(wú)爭(zhēng)議。但需要進(jìn)一步理解的是，禁止“從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”如何理解？是不能從事任何可以產(chǎn)生利潤(rùn)的活動(dòng)而只能從事公益活動(dòng)？還是說(shuō)不能僅僅指不能產(chǎn)生利潤(rùn)？

在實(shí)踐中，該問(wèn)題存在一定的爭(zhēng)議，但筆者認(rèn)為可以參考以下三個(gè)文件：

一是《暫行辦法》第六條規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位須在其章程草案或合伙協(xié)議中載明該單位的盈利不得分配，解體時(shí)財(cái)產(chǎn)不得私分”。

二是財(cái)政部制定的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2004〕7號(hào)）中有規(guī)定相應(yīng)的商品銷(xiāo)售等類(lèi)目，但其中第二條也規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不以營(yíng)利為目的和宗旨，資源提供者向該組織投入資源并不得以取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)為目的，資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。

三是民政部出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（〔2015〕33號(hào)）第六點(diǎn)規(guī)定，“民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為捐資舉辦，機(jī)構(gòu)享有對(duì)其資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，捐資人（舉辦者）不擁有對(duì)所捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)……民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)停辦后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，以捐贈(zèng)形式納入當(dāng)?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金……”

從以上規(guī)定綜合分析可以看出，民辦非企業(yè)單位作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，進(jìn)行一定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取利潤(rùn)以維系自身的發(fā)展是可以的，但投資者不能獲取分紅或取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)?！拔覈?guó)民辦非企業(yè)單位是以非營(yíng)利性作為其本質(zhì)屬性的民事主體，其非營(yíng)利性表現(xiàn)為所得利潤(rùn)的不可分配性?！雹鄞送?，《民法典》第八十七條、第九十五條對(duì)非營(yíng)利法人的規(guī)定亦可作為參考。

三、司法與實(shí)踐的不同認(rèn)知——民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)讓方面的限制

前已述及，投資人也有將名下的民辦非企業(yè)單位對(duì)外轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)的沖動(dòng)，但在具體轉(zhuǎn)讓方面，不論是相關(guān)規(guī)定還是實(shí)踐操作上，均有一定的限制或沖突?！稌盒袟l例》《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定均沒(méi)有涉及任何民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)讓方面的問(wèn)題，且《暫行辦法》也沒(méi)有規(guī)定關(guān)于民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)讓的登記或是變更的程序，因此，對(duì)于民辦非企業(yè)單位的轉(zhuǎn)讓是否有效在法律上是存在很大爭(zhēng)議的。登記機(jī)關(guān)一般按照禁止轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，因?yàn)樵跊](méi)有相關(guān)規(guī)定的情況下，對(duì)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行登記也不具有可操作性。且《民政部關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉的通知》（民函〔2019〕1號(hào)）第三條也明確要求：“民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于捐助性法人，民政部門(mén)還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《暫行條例》等法規(guī)政策規(guī)定，認(rèn)真履行管理職責(zé)，防止變更性質(zhì)?！?/p>

但司法實(shí)踐當(dāng)中對(duì)此也有不同的認(rèn)識(shí)。個(gè)別法院認(rèn)為對(duì)民辦非企業(yè)單位的股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上是出資權(quán)益的轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒉贿`反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。如寧夏回族自治區(qū)銀川市中級(jí)人民法院（2019）寧01民終2839號(hào)《民事判決書(shū)》認(rèn)為：“養(yǎng)老院系民辦非企業(yè)單位，故被上訴人吳玉霞及北起公司作為實(shí)際出資人，所享有出資權(quán)益并非等同于股權(quán)，即涉案《邦尼沁椿養(yǎng)老院股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》項(xiàng)下所轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的為出資權(quán)益，‘股權(quán)轉(zhuǎn)讓款’也即出資權(quán)益的轉(zhuǎn)讓款?！眰€(gè)別地方有明確發(fā)文對(duì)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。如《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（杭政辦〔2014〕3號(hào)）規(guī)定：“非營(yíng)利性社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入滿5年后，在保證不撤資、不影響法人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定和不改變性質(zhì)用途的前提下，出資人產(chǎn)（股）權(quán)份額經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)同意，可以轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與?！薄按蟛糠址ü倩谝陨险J(rèn)識(shí)，認(rèn)可舉辦者有權(quán)轉(zhuǎn)讓其出資份額。但也有部分法官根據(jù)《條例》不得‘私分’規(guī)定，認(rèn)為舉辦者轉(zhuǎn)讓其出資款相當(dāng)于‘私分’民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)，違反了《條例》的強(qiáng)制性規(guī)定，進(jìn)而做出轉(zhuǎn)讓無(wú)效的判決?！雹?/p>

從以上分析可以看出，民辦非企業(yè)單位對(duì)外轉(zhuǎn)讓問(wèn)題在法律規(guī)定及實(shí)踐操作當(dāng)中存在爭(zhēng)議，在不同的地區(qū)存在不同的認(rèn)識(shí)。因此，在涉及民辦非企業(yè)單位對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)，要充分注意當(dāng)?shù)氐囊?guī)定和做法，充分評(píng)估法律及實(shí)踐當(dāng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

四、限制與突破——民辦非企業(yè)單位經(jīng)營(yíng)及對(duì)外轉(zhuǎn)讓的建議

基于前述爭(zhēng)議及實(shí)踐情況，對(duì)于民辦非企業(yè)單位在經(jīng)營(yíng)及對(duì)外轉(zhuǎn)讓方面均存在一定的限制和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)審慎進(jìn)行。從最大限度地化解風(fēng)險(xiǎn)方面考慮，筆者以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例提出以下應(yīng)對(duì)建議：

（一）相較而言，股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、管理規(guī)范的公司是現(xiàn)代企業(yè)的主流，在對(duì)外轉(zhuǎn)讓、繼承等方面程序通暢、限制較小。在對(duì)出資人影響方面，公司的有限責(zé)任制度是對(duì)出資人的一種保護(hù)，而且民辦非企業(yè)單位在對(duì)外轉(zhuǎn)讓、繼承、獲取回報(bào)乃至退出方面均有較大的風(fēng)險(xiǎn)和限制。因此，在設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，民辦非企業(yè)單位尤其是非營(yíng)利的民辦非企業(yè)單位存在天然的不足。民辦非企業(yè)單位本質(zhì)上系基于公益考慮而設(shè)立的制度，對(duì)于追逐利潤(rùn)的資本而言不是最佳選項(xiàng)。

（二）對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)注意投資、資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)相對(duì)獨(dú)立的安排，如可另行設(shè)立公司或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，而民辦非企業(yè)單位則負(fù)責(zé)承接相應(yīng)的優(yōu)惠政策及品牌建設(shè)。另在民辦非企業(yè)單位尤其是非營(yíng)利性的民辦非企業(yè)單位名下不宜裝入過(guò)多資產(chǎn)，以避免后續(xù)權(quán)屬爭(zhēng)議及退出障礙。

（三）建議按照財(cái)政部《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2004〕7號(hào)）建立會(huì)計(jì)賬簿，厘清資產(chǎn)負(fù)債情況，以作轉(zhuǎn)讓時(shí)的估值參考。注重區(qū)分登記在民辦非企業(yè)單位名下的財(cái)產(chǎn)及登記在出資人名下的財(cái)產(chǎn)（尤其是房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)），交割時(shí)應(yīng)當(dāng)制作詳細(xì)的清冊(cè)，避免因權(quán)屬不清產(chǎn)生后續(xù)爭(zhēng)議。

（四）在民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)讓過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)盡量避免“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”“整體轉(zhuǎn)讓”等表述，而代之以“出資權(quán)益轉(zhuǎn)讓”“經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”等表述；對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量避免民辦非企業(yè)單位（民辦非企業(yè)單位）的直接轉(zhuǎn)讓?zhuān)遣捎瞄g接轉(zhuǎn)讓模式。即將另行設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)公司或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，將民辦非企業(yè)單位（民辦非企業(yè)單位）的法定代表人及章程同步變更作為附加條件。在辦理民辦非企業(yè)單位變更登記時(shí)，是根據(jù)《暫行辦法》第十二條及第十四條的規(guī)定對(duì)法定代表人及章程的變更，而不宜提及任何轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)。

注釋?zhuān)?/p>

①任猛.關(guān)于對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制的建議［EB/O L］.民建中央網(wǎng)站，http://www.cndca.org.cn/mjzy/lxzn/czyz/jyxc/1145036/index.html，2020-09-12.

② 漢辭網(wǎng).http://www.hydcd.com/cd/htm_a/39349.htm [EB/OL].2020-06-12.

③符雅琪.民辦非企業(yè)單位退出困境研究［D］.云南大學(xué)，2018：8.

④龐文斌，賈銀亮.行政管理權(quán)與司法裁判權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)——以民辦非企業(yè)單位出資權(quán)益糾紛為視角［A］.全國(guó)法院第28屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募跜］.國(guó)家法官學(xué)院科研部會(huì)議論文集，2017-05-15：450-458.