（西北工業(yè)大學財務處，陜西 西安 710073）

1 內(nèi)部控制報告編制意義及特點

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《單位內(nèi)部控制規(guī)范》”）要求，近年來，各行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設，在提高單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設等方面取得明顯成效。為貫徹落實好黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用”的有關精神和《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）的“落實建立內(nèi)控報告制度，促進內(nèi)控信息公開的改革任務和要求”，2017年，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱“《管理制度》”），以規(guī)范單位內(nèi)部控制報告編報工作，提高單位內(nèi)部控制報告質量，促進單位進一步加強內(nèi)部控制建設工作，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

《管理制度》指出，內(nèi)部控制報告指行政事業(yè)單位在年度終了，結合本單位實際情況，依據(jù)《指導意見》和《單位內(nèi)部控制規(guī)范》，按照本制度規(guī)定編制的能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結性文件。《管理制度》執(zhí)行三年以來，督促各行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系，從“有沒有”到“好不好”，從基礎性評價到常規(guī)性報告，從查漏補缺到由淺及深，體現(xiàn)了財政部門“以評促建”到“以報促建”的管理新思路。

一般來說，內(nèi)部控制報告編制工作具有以下特點：①編制單位要高度重視。單位應成立內(nèi)部控制領導小組，加強組織領導，健全工作機制，積極協(xié)調(diào)配合，認真做好內(nèi)部控制報告的編報、審核、分析和使用等工作。②數(shù)據(jù)的真實性和準確性要求高。報告應在財政部規(guī)定的系統(tǒng)內(nèi)填報，在標準化表格內(nèi)如實填寫定性及定量指標，深入分析業(yè)務管理風險點，得出合理的內(nèi)控總體評價，數(shù)據(jù)整理分析時還應注意報告橫向（同類行政事業(yè)單位）和縱向的（同一單位不同期間）的可比性、一致性。③注重結果反饋和運用。單位應重視對內(nèi)部控制報告編報情況的總結，注重內(nèi)控報告的分析應用，根據(jù)報告結果制定整改清單并加以完善，以提高管理質量。高等學校是事業(yè)單位的重要組成，和其他行政事業(yè)單位相比，高等學校的內(nèi)部控制報告編制工作和其他單位既有相同之處，也有其特殊性。高等學校內(nèi)部控制建設環(huán)境和不同類型的經(jīng)濟業(yè)務活動對編制工作的發(fā)展和改進具有一定影響。建立健全高等學校內(nèi)部控制報告制度，是高校落實國家文件精神、推進科學治理的基本要求。

2 高等學校內(nèi)部控制報告編制工作流程和發(fā)展分析

以N 大學為例，高等學校內(nèi)部控制報告編制工作流程和變化發(fā)展如下。

2.1 工作流程

經(jīng)過三年的編制工作，N 大學已形成本單位內(nèi)部控制報告編制的工作規(guī)范流程。內(nèi)控建設牽頭部門分析本年度編報要求，研究制定工作實施方案。召開單位內(nèi)控領導小組會議，動員安排編報工作，并確定分工和時間節(jié)點；編制期間，注意梳理收集事實材料，包括單位層面和業(yè)務層面，單位層面包括內(nèi)部控制領導小組會議紀要、培訓會材料等，業(yè)務層面包括內(nèi)部控制制度、流程圖等；編制過程中，可多次形成報告過程稿件，逐項排查、分析各層面建設情況。在填報系統(tǒng)內(nèi)編制并生成最終報告，經(jīng)單位內(nèi)控領導小組審閱通過后上報主管部門；編報工作結束后，及時總結本年度的經(jīng)驗、做法和成效，梳理問題和困難，制定下一步工作計劃。需要注意的是，在報告編制的過程中，領導干部應發(fā)揮領導作用，參與到內(nèi)控報告編制工作的部署、修改、審批等環(huán)節(jié)，并重視內(nèi)部控制報告過后的分析、問責與改進，為內(nèi)部控制報告編制工作提供領導保障。

2.2 編制工作變化發(fā)展分析

通過分析N大學2016—2018年內(nèi)部控制報告編制工作，可以發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了以下發(fā)展趨勢。

從建立體系到執(zhí)行好壞。在“以報促建”的管理思路下，編制內(nèi)部控制報告有利于推動本單位持續(xù)、深入開展內(nèi)部控制工作。2016 年度是編制內(nèi)部控制報告的第一年，主要幫助單位梳理了內(nèi)部控制基礎的不足之處，查找了內(nèi)控制度建設層面的缺項和薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過逐步建設，單位內(nèi)控制度的建設層面已基本健全，內(nèi)部控制報告的側重點從建立體系轉向執(zhí)行好壞，重點考核制度落實執(zhí)行情況，近兩年報告中細化控制環(huán)節(jié)指標，其中“內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況”欄目，按照不同業(yè)務類型，增加內(nèi)控執(zhí)行量化指標，設立了若干評價要點，單位需如實填列指標數(shù)據(jù)，填報系統(tǒng)自動計算出評價結果，從而客觀真實反映單位經(jīng)濟業(yè)務制度執(zhí)行情況。

從重點經(jīng)濟業(yè)務到各類經(jīng)濟業(yè)務。初期內(nèi)部控制報告的業(yè)務層面一般圍繞預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、國有資產(chǎn)業(yè)務管理、建設項目業(yè)務管理、合同業(yè)務管理這六大主要經(jīng)濟業(yè)務展開。隨著單位內(nèi)控體系的健全，本單位結合學校發(fā)展，在內(nèi)控建設中突出高校特點，在近兩年的內(nèi)控建設中，業(yè)務活動逐漸延伸至科研業(yè)務管理、招生業(yè)務管理和人事業(yè)務管理等其他重點領域，全面加強高等學校管理，加強廉政風險防控。

從內(nèi)控實施階段到內(nèi)控信息化階段。2017 年開始內(nèi)控報告新增“內(nèi)部控制體系建設開展進度”指標，單獨列示“內(nèi)部控制信息化階段”，并且對存在問題和建議部分圍繞信息系統(tǒng)覆蓋、系統(tǒng)升級改造、系統(tǒng)互通互聯(lián)和內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺建設等“信息系統(tǒng)層面”事項進行提示。從內(nèi)部控制報告反映的情況看，目前大多數(shù)單位處于內(nèi)控實施階段，實現(xiàn)內(nèi)控信息化是內(nèi)部控制建設的必然趨勢和長期目標。隨著內(nèi)控建設發(fā)展和政府會計制度核算要求提高，高等學校可發(fā)揮自身信息化建設優(yōu)勢，基于制度更新逐步升級改造各業(yè)務系統(tǒng)，完成互聯(lián)互通，并以建立健全內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺為最終目標，從根本上強化內(nèi)部流程控制，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，提升高等學校內(nèi)部管理水平。

3 高等學校內(nèi)部控制報告編制工作困難和改進舉措

3.1 編制工作困難

內(nèi)部控制報告編制是一項過程細節(jié)多、匯總難度大的工作，在編制過程中難免出現(xiàn)一些困難，對于高等學校而言，工作難點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①編制工作量大，涉及單位部門和崗位多，需要充足的時間精心組織和匯總分析，而編制工作一般在年度第一季度完成，期間適逢高等學校寒假，一定程度上使跨部門和崗位的內(nèi)容溝通時間成本較高，編制進度放緩。②內(nèi)部控制報告為年度性總結，且要求上傳證明附件，需要收集梳理大量的事實材料，牽頭部門往往要花費大量的時間處理資料收集和匯總工作。③部分業(yè)務層面指標填報具有一定難度，由于內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺尚未建立，各業(yè)務系統(tǒng)或分頭建立，或系統(tǒng)無法完全滿足填報需要，部分量化指標仍需要通過臺賬或文本統(tǒng)計采集，可能會造成數(shù)據(jù)采集不完整和口徑不一致的問題。④單位紀檢、審計等部門參與內(nèi)部控制建設的力度還不夠，報告結果未能充分運用。

3.2 改進舉措

針對編制工作遇到的具體困難，提出以下改進舉措：①提前謀劃部署，一方面根據(jù)報告編報要求，制訂年度內(nèi)部控制建設工作計劃，不斷完善單位內(nèi)部控制體系，并按期召開領導小組會議，舉辦專題培訓，形成工作機制；另一方面根據(jù)各業(yè)務領域制度更新情況，及時整理相關的制度和流程圖，形成素材庫，盡量節(jié)約跨部門溝通和收集材料的時間。②在內(nèi)控領導小組成員單位中，組織專門人員形成編制隊伍，負責報告編報工作，必要時還可以邀請第三方機構提供專業(yè)咨詢服務，以統(tǒng)一報告編制口徑，提升報告編制質量。③深入推進內(nèi)部控制信息化建設，從互聯(lián)互通業(yè)務系統(tǒng)開始，逐步探索建設內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺，將內(nèi)控制度與信息化系統(tǒng)相結合，使管理過程更加清晰、編報過程更加準確簡化。④注重內(nèi)部控制考核評價，加強審計、紀檢、巡視巡察結果在制度完善、問題整改、選人用人等方面的運用，通過考核評價對內(nèi)控工作進行自查，制定整改清單，推動內(nèi)部控制報告結果得到充分的應用，不斷提高內(nèi)部控制水平，規(guī)范權力運行。