（中共云南省委黨校 黨史教研部，云南 昆明，650111）

黨的十九大明確提出，要把制度建設(shè)貫穿在黨的建設(shè)的各個(gè)方面。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確提出“完善全面從嚴(yán)治黨制度”的任務(wù)。全面從嚴(yán)治黨，制度是關(guān)鍵。習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨制度思想是一個(gè)完整的思想體系。在貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神之際，深入研究習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨制度思想，完整把握其體系，無疑具有重大意義。

一、習(xí)近平制度治黨思想的含義

習(xí)近平指出：“破除潛規(guī)則，根本之策是強(qiáng)化明規(guī)則，以正壓邪，讓潛規(guī)則在黨內(nèi)以及社會(huì)上失去土壤、失去通道、失去市場(chǎng)?！盵1]54就是說從嚴(yán)治黨，根本之策是要加強(qiáng)制度建設(shè)。制度治黨，就是“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。[1]56制度治黨，一方面涉及體制機(jī)制。涉及與國家法律的關(guān)系，涉及制度體系。另一方面涉及制度的執(zhí)行。兩個(gè)方面都不能缺少，少了任意一個(gè)方面，制度治黨就不能實(shí)現(xiàn)。從第一方面看，制度建設(shè)涉及授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，需要解決權(quán)力的歸屬、劃清權(quán)力的邊界，明確權(quán)力清單，有效控制權(quán)力流程。從第二方面看，就是要提高制度的執(zhí)行力。“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面”。[1]81

二、習(xí)近平制度治黨思想是一個(gè)完整的思想體系

多年來，我們黨搞了許多制度，但存在不少問題：有的規(guī)定是原則性的，具體規(guī)定缺乏，不便操作；有的相互脫節(jié)、缺乏宏觀考慮，銜接不夠，協(xié)調(diào)配合不夠，不能形成制度間的相互促進(jìn)，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)；有的規(guī)定籠統(tǒng)，彈性空間大。2014年5月，習(xí)近平指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄用麻稈做的，那也不行。”[1]81

上述問題的存在，主要是有些原則不夠清楚，“總的來講，都是圍繞著解決管黨治黨、執(zhí)行紀(jì)律失之于寬、失之于松、失之于軟這樣的問題”。[1]67缺點(diǎn)之一是失之于寬，2010年1月頒布實(shí)施的《廉政準(zhǔn)則》只對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出規(guī)范，并沒有涵蓋全體黨員，適用的對(duì)象群體未免過窄。缺點(diǎn)之二是失之于松，2010年1月頒布實(shí)施的《廉政準(zhǔn)則》 廉潔主題不夠突出，有些內(nèi)容與廉潔主題無直接關(guān)聯(lián)。例如，將科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求在《準(zhǔn)則》中進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，混淆了主題。缺點(diǎn)之三是失之于軟，2003年12月頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏必要和嚴(yán)肅的責(zé)任追究。習(xí)近平指出：“好的法規(guī)制度如果不落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、編在手冊(cè)里，就會(huì)成為‘稻草人’‘紙老虎’，不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有作用，反而會(huì)損害法規(guī)制度的公信力?！盵1]89因此，習(xí)近平指出：“我們要下大力氣建制度、立規(guī)矩，更要下大力氣抓落實(shí)、抓執(zhí)行?！盵1]89建制度、立規(guī)矩，必須解決原則問題：

（一）理清治標(biāo)與治本的關(guān)系

習(xí)近平借用中醫(yī)提出的“急則治其標(biāo)，緩則治其本”涵義及其深刻，充分體現(xiàn)了他在治黨問題上分清輕重緩急的辯證思維路徑。在反腐問題上，他說：“治標(biāo)，對(duì)腐敗分子能夠起到懲治、震懾、遏制作用，突出‘懲’的功能”，“治本，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，對(duì)腐敗現(xiàn)象能夠起到預(yù)防、阻攔作用，重在‘防’的功能”。[1]62重病還需猛藥醫(yī)，在腐敗存量較大的情況下，必須先要治標(biāo)。只有這樣，才能遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢(shì)頭。同時(shí)從長遠(yuǎn)看，要從根本上鏟除腐敗，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。習(xí)近平使我們進(jìn)一步明確了治本的本質(zhì)就是制約和監(jiān)督，即建立完善的制度、堅(jiān)決貫徹實(shí)施制度。只有這樣，才能從源頭上解決問題，起到預(yù)防、阻攔作用。因此，治本重在預(yù)防。然而如果腐敗較為嚴(yán)重，不堅(jiān)決遏制其滋生蔓延的勢(shì)頭，就會(huì)加劇其對(duì)制度的破壞。因此，治標(biāo)必須走在前面，進(jìn)而加強(qiáng)制度建設(shè)，治本跟上，這樣才有實(shí)效。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制和程序機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的全國代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央紀(jì)委、省、自治區(qū)、直轄市黨委等。在編制黨內(nèi)法規(guī)工作規(guī)劃時(shí)，要廣泛召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)，聽取黨內(nèi)外各種意見建議，在此基礎(chǔ)上形成有關(guān)法規(guī)草案。習(xí)近平指出：“制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對(duì)制度的認(rèn)同?！盵1]55草案形成后，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)要對(duì)草案進(jìn)行審查，看其是否合法、合理、符合黨內(nèi)重要法規(guī)，還要看其是否適當(dāng)，是否切中時(shí)弊，針對(duì)性是否足夠。審查完成后，再將草案交給黨內(nèi)法規(guī)主體審批，批準(zhǔn)后由黨的法定刊物和重要媒體公布。此外要及時(shí)更新黨內(nèi)法規(guī)，過時(shí)的要廢止，無效的要宣布失效，該修改的要修改。

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，增強(qiáng)整體功能

習(xí)近平指出，制度建設(shè)要“防止脫離實(shí)際、內(nèi)容模糊不清、滯后于實(shí)踐”。[1]55習(xí)近平指出完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，要遵循一些基本原則：一是黨章的基本原則和精神必須體現(xiàn)。二是要符合國家的法律法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度不能與國家法律法規(guī)相抵觸，二者要互相協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)。三是黨內(nèi)法規(guī)要與其他方面的法規(guī)制度銜接好。四是注重發(fā)揮各種制度的綜合功能，“提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”。[1]63完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，增強(qiáng)整體功能，具體路徑是：

其一，要注重法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)同性。要發(fā)揮以下黨內(nèi)法規(guī)的整體作用：一是黨章及相關(guān)法規(guī)。二是有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)工作方面的法規(guī)。三是有關(guān)黨的思想建設(shè)方面的法規(guī)。四是有關(guān)黨的組織方面的法規(guī)。五是有關(guān)作風(fēng)建設(shè)方面的法規(guī)。六是有關(guān)反腐倡廉方面的法規(guī)。七是有關(guān)民主集中制建設(shè)方面的法規(guī)。八是有關(guān)機(jī)關(guān)工作方面的法規(guī)。其中，黨章尤其重要。習(xí)近平指出：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)；判斷各級(jí)黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標(biāo)準(zhǔn)；解決黨內(nèi)矛盾，要以黨章為根本規(guī)則。”[1]51黨章是黨的根本大法、必須遵守的總章程。黨將革命和建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)寫入了黨章，將改革開放中的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的成果寫入了黨章，全黨必須認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章，增強(qiáng)憂患意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、宗旨意識(shí)、使命意識(shí)。

其二，要注重法規(guī)的及時(shí)性和有效性。2013年7月29日，黨中央公布了《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，對(duì)1978年至2012年6月間以中共中央、中共中央辦公廳文件形式767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，廢止了162件與目前黨的路線方針政策不相符合、與國家憲法法律相抵觸的文件。對(duì)138件已經(jīng)過時(shí)的文件，宣布失效。2013年11月27日，中央發(fā)布了《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，決定制定和修改一批黨內(nèi)法規(guī)。2015年10月，修改通過的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就充分體現(xiàn)了這一精神?！稖?zhǔn)則》堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，將“八個(gè)禁止”“五十二個(gè)不準(zhǔn)”等有關(guān)負(fù)面清單移入同步修訂的《處分條例》，將使用對(duì)象從領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到全體黨員。鑒于黨內(nèi)實(shí)際情況，2018年8月，中央政治局修訂通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 （以下簡(jiǎn)稱《條例》）加入要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)了必須加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，用“四個(gè)意識(shí)”筑牢思想防線?！稐l例》規(guī)定的政治紀(jì)律26條，新增5條，修改12條，這是十分及時(shí)的?！稐l例》 還注重黨紀(jì)與國法的銜接，第27條至30條、33條做了詳細(xì)規(guī)定?！稐l例》 寫上了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，這些規(guī)定使黨內(nèi)法規(guī)更加有效。

其三，注重黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性。修改后的《廉潔自律準(zhǔn)則》針對(duì)性很強(qiáng)，要求黨員堅(jiān)持公私分明、先公后私、克己奉公，清白做人、干凈做事，崇尚節(jié)儉、節(jié)約、艱苦樸素，吃苦在前、享受在后、甘于奉獻(xiàn)。既面向全體黨員，又突出領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”?！稖?zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還要做到廉潔從政、廉潔用權(quán)、廉潔修身、廉潔齊家等更高要求。2018年8月中央政治局修訂通過的《紀(jì)律處分條例》充實(shí)完善了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的對(duì)“七個(gè)有之”問題的處分規(guī)定；對(duì)干擾巡視巡察工作、黨員信仰宗教、利用宗族和黑惡勢(shì)力欺壓群眾、不重視家風(fēng)等八種典型違紀(jì)行為作出處分規(guī)定。所有這些，使黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性進(jìn)一步得到增強(qiáng)。

（四）堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合。

習(xí)近平指出要“堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)與守底線相結(jié)合”，他還說：“道德使人向善，是紀(jì)律的必要前提和基礎(chǔ)；紀(jì)律用來懲惡，是道德的堅(jiān)強(qiáng)后盾和保障?！盵1]65-66修訂后的《廉潔自律準(zhǔn)則》堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)立德，重申黨的理想信念宗旨和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)。這是高標(biāo)準(zhǔn)，展現(xiàn)了共產(chǎn)黨人高尚的道德追求，這也是一個(gè)看得見、摸得著、夠得著的標(biāo)準(zhǔn)。同步修訂的《紀(jì)律處分條例》圍繞著戒尺要求，開出“負(fù)面清單”，重在立規(guī)矩，劃出不可觸碰的底線。這樣，高標(biāo)準(zhǔn)和守底線就結(jié)合了起來。

（五）制度要精、要?jiǎng)?wù)實(shí)管用

習(xí)近平指出：“‘三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意’就那么幾條，很容易記，更容易執(zhí)行。”[1]57他明確指出：“制度不在多，而在精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性”。[1]55原來的《廉政準(zhǔn)則》 共4部分18條，有3萬6千字。2015年10月修訂通過的《廉潔自律準(zhǔn)則》，借鑒了“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”的表述，向全黨提出“四個(gè)堅(jiān)持”和“四個(gè)自覺”，僅僅281字，就集中展現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的高尚道德追求，要義極為明確，使人一目了然。

（六）黨紀(jì)與國法分開，黨紀(jì)嚴(yán)于國法

習(xí)近平指出：“黨章等黨規(guī)對(duì)黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對(duì)自己提出更高要求。”[1]56黨紀(jì)是對(duì)黨員說的，法律是對(duì)公民說的，不能把黨員等同于公民，黨的性質(zhì)和宗旨必然對(duì)黨員要求更高。習(xí)近平還強(qiáng)調(diào)，紀(jì)律就是紀(jì)律，紀(jì)在法前，紀(jì)律嚴(yán)于國家法律，這是黨的十八大以來制度創(chuàng)新的一大成果。黨的《紀(jì)律處分條例》將原來十類紀(jì)律進(jìn)行了重新歸納，整合為政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活六類紀(jì)律，明確紀(jì)律就是紀(jì)律，徹底將黨紀(jì)與國法分開。違背黨紀(jì)，要受到紀(jì)律處罰。原來178條中近80條與國家法律重復(fù)的貪污賄賂、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、瀆職行為、妨害社會(huì)管理秩序等條例從紀(jì)律中取消，由法律處理。這樣，政黨特色、黨紀(jì)特色就更加突出。避免了混淆黨紀(jì)和國法的現(xiàn)象，更有利于相關(guān)部門的工作。

（七）黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例必須作為內(nèi)在的制度

習(xí)近平指出：“黨內(nèi)規(guī)矩有的有明文規(guī)定，有的沒有，但作為一個(gè)黨的干部特別是高級(jí)干部應(yīng)該懂的。”[1]8黨在長期革命和改革開放實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是十分重要的黨內(nèi)規(guī)矩，是黨內(nèi)的一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求?！凹o(jì)律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是不成文的紀(jì)律”。[1]7有外在的有形的制度，也有內(nèi)在的無形的制度。在長期革命和建設(shè)中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例是我們的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是全黨都要吸取和遵循的內(nèi)在約束。例如，實(shí)事求是、為人民服務(wù)、認(rèn)識(shí)來源于實(shí)踐等優(yōu)良傳統(tǒng)以及從群眾中來，到群眾中去的工作方法等，都是不能違背的。有了內(nèi)在的約束，外在的制度才能更好地發(fā)揮作用。

（八）增強(qiáng)制度的執(zhí)行力

習(xí)近平指出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。”[1]88過去，我們制定了許多制度，仍然存在不少問題，一個(gè)重要原因就是認(rèn)真不夠。因此，必須把認(rèn)真作為干部管理工作的一條重要原則。一是要認(rèn)真進(jìn)行制度宣傳，“明制度于前，重威刑于后”。二是制度形成后，必須堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外。要抓住典型案例進(jìn)行警示教育，懲處一個(gè)，可以教育一片。習(xí)近平指出：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。”[2]黨的十九大提出要在市縣黨委建立巡察制度。巡視巡察要全覆蓋，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，要挖出深層次原因，堅(jiān)決糾正。三是查出違紀(jì)違法問題制度化、經(jīng)?；?。要使黨員干部所想所行都有敬畏之心，言行有法規(guī)可循。對(duì)踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”等現(xiàn)象，堅(jiān)決查處。四是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守制度。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“完善和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度?！绷?xí)近平指出：“從嚴(yán)管理的要求能不能落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭非常重要，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部做出樣子，下面就會(huì)跟著來、照著做?！盵3]領(lǐng)導(dǎo)干部犯錯(cuò)誤，對(duì)黨的形象和威信損害極大。因此，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭貫徹制度的意識(shí)，一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)抓一級(jí)，通過示范效應(yīng)，就能形成風(fēng)清氣正的從政環(huán)境。五是理清責(zé)任，落實(shí)責(zé)任。要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，“不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人”。[1]113

無疑，全面從嚴(yán)治黨制度不是孤立的，制度建設(shè)當(dāng)然要與黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)等密切配合，才能發(fā)揮其效應(yīng)。