張美亮 王劍笠 易海軍

摘要：美麗城鎮(zhèn)是浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的新時(shí)代主題，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全領(lǐng)域行動(dòng)。地方實(shí)踐需要破除以往達(dá)標(biāo)創(chuàng)建的思維定勢(shì)、工作慣性和路徑依賴，編制實(shí)施方案可以對(duì)照省級(jí)層面三類三級(jí)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但需落實(shí)社會(huì)主體參與的體檢模式，尤其是共性指標(biāo)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，個(gè)性指標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)向?qū)?，滿意度指標(biāo)主要著眼結(jié)果導(dǎo)向。安排建設(shè)項(xiàng)目需要考慮空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等現(xiàn)實(shí)約束，重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)設(shè)置動(dòng)態(tài)化、項(xiàng)目選擇合約化、要素配置市場(chǎng)化、績(jī)效評(píng)估社會(huì)化等規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體對(duì)行政決策的糾偏能力。

關(guān)鍵詞：美麗城鎮(zhèn)；體檢模式；指標(biāo)體系；糾偏機(jī)制；浙江省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.09.015 中圖分類號(hào)：F292

文章編號(hào)：1009-1483（2020）09-0110-06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on City-Town Examination Mode and Correctional Mechanism of Beautiful Town Construction

ZHANG Meiliang， WANG Jianli， YI Haijun

[Abstract] Beautiful Town is the main theme of small towns construction in Zhejiang Province in the new era， and the all-round action to promote the integration of urban and rural areas. Local practice needs to break down the thinking pattern， work inertia and path dependence created by previous standards. The establishment of the implementation plan can be compared with the three levels of comprehensive evaluation index system at the provincial level， but it is necessary to implement the city examination model with the participation of social subjects. In particular， the common index should adhere to the problem-oriented， the individual index should emphasize the goal-oriented， and the satisfaction index should focus on the result-oriented. The arrangement of construction project needs to consider the space property right decentralization， the interest main body diversification and other reality restraints， and to pay attention to the goal setting dynamics， the project choice contracts， the factor disposition marketization ， the performance appraisal socialization and other plan management transformation requests， in order to fully display the correction ability of both market and the society in the administrative decision.

[Keywords] Beautiful Town； city-town examination mode； indicator system； correctional mechanism； Zhejiang Province

引言

實(shí)施“百鎮(zhèn)樣板、千鎮(zhèn)美麗”工程（以下簡(jiǎn)稱“美麗城鎮(zhèn)建設(shè)”），是浙江省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平系列重要思想，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大部署和全面行動(dòng)[1]。自2019年12月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高水平推進(jìn)美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（浙委辦發(fā)〔2019〕52號(hào)）以來(lái)，各市（設(shè)區(qū)）、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）相繼按照2020、2022、2035三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，篩選創(chuàng)建對(duì)象，編制實(shí)施方案，分解工作任務(wù)。隨著疫情防控總體穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，原計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)啟動(dòng)，新一輪達(dá)標(biāo)行動(dòng)全面鋪開(kāi)。但跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目選擇“重面子，輕里子”思維定勢(shì)仍在，資金安排和績(jī)效評(píng)判“重建設(shè)，輕維護(hù)”工作慣性猶存。要避免美麗城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，需要充分理解生態(tài)文明建設(shè)與多元主體共治的時(shí)代背景，切實(shí)引入社會(huì)主體參與的體檢模式，全面落實(shí)要素市場(chǎng)配置的糾偏機(jī)制，有效凝聚政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大合力。

1 浙江美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的時(shí)代背景

1.1 經(jīng)濟(jì)均衡與城鎮(zhèn)特色短板

小城鎮(zhèn)曾是農(nóng)村人口溢出和剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的蓄水池[2]，后成為經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的減震帶，現(xiàn)在是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速器。小城鎮(zhèn)之所以受到長(zhǎng)期廣泛關(guān)注，研究成果極其豐富，與我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文精神等多種特性，走出了一條有中國(guó)特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)路徑，學(xué)界和政界稱其為“浙江模式”或“浙江經(jīng)驗(yàn)”。習(xí)近平總書(shū)記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，明確提出發(fā)展美麗城鎮(zhèn)；2015年又對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)作出重要批示：“從浙江和其他一些地方的探索實(shí)踐看，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義。”規(guī)劃能產(chǎn)生秩序，也能導(dǎo)出千鎮(zhèn)一面，小城鎮(zhèn)在競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展，總體結(jié)果是經(jīng)濟(jì)空間相對(duì)均衡和城鄉(xiāng)收入差距較小，但局部空間卻是“亂七八糟的生機(jī)勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。浙江的小城鎮(zhèn)從“一鎮(zhèn)一品”到特色小鎮(zhèn)，從環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)到美麗城鎮(zhèn)建設(shè)2035蝶變，既是堅(jiān)守紅船初心和創(chuàng)新精神的延續(xù)，也在突破管制思維和審批路徑的約束。

1.2 生態(tài)文明與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在史無(wú)前例的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，小城鎮(zhèn)是完成產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體。浙江是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地，是“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新引領(lǐng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進(jìn)，走出一條質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、優(yōu)勢(shì)充分釋放的發(fā)展新路。在改革開(kāi)放初期，小城鎮(zhèn)是浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的孵化器，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的穩(wěn)壓器，是體制機(jī)制創(chuàng)新的檢驗(yàn)池，是市場(chǎng)資源配置的大載體，小城鎮(zhèn)兼有城市集聚效率和鄉(xiāng)村開(kāi)敞環(huán)境，在競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作中演化出城鎮(zhèn)群，奠定了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間形態(tài)基礎(chǔ)[4]。伴隨著經(jīng)濟(jì)后工業(yè)化，城鎮(zhèn)化也進(jìn)入“以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的生態(tài)文明新時(shí)代，費(fèi)孝通先生倡導(dǎo)的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，不但沒(méi)有過(guò)時(shí)，反而更加突顯新的歷史內(nèi)涵、戰(zhàn)略意義和時(shí)代特征[5]，尤其是規(guī)劃管理改革尚未完成存量轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地再利用、建成環(huán)境再提升等公共開(kāi)發(fā)訴求遭遇空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等個(gè)體權(quán)利約束，美麗城鎮(zhèn)目標(biāo)需要接受城鄉(xiāng)融合結(jié)果檢驗(yàn)。

1.3 全域美麗與多元主體共治

在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。雖然小城鎮(zhèn)建設(shè)一直是城鎮(zhèn)化政策的重要導(dǎo)向，但通常是出于保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、引導(dǎo)農(nóng)村人口有序流動(dòng)、提高公共配套設(shè)施利用效率、調(diào)控城市規(guī)模和預(yù)防“城市病”等外在目標(biāo)[6]。結(jié)果就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)功能較弱、人口集聚有限、經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小、地方特色不清，小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際成效很難達(dá)到政策預(yù)期，既沒(méi)能充分發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村的作用，也沒(méi)有形成有效補(bǔ)充城市的功能。小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅存在區(qū)域差異，而且普遍收縮與高度分化并存特征明顯，功能多樣的特色小城鎮(zhèn)格局正在逐步形成[7]。浙江省在縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，還原小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的主體地位，助推美麗城市、美麗城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村融合，演化生成城鄉(xiāng)生命共同體，是新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃與監(jiān)督實(shí)施的關(guān)鍵結(jié)果。城鄉(xiāng)生命共同體既是命運(yùn)共同體，也是利益共同體，更是責(zé)任共同體，其中要統(tǒng)籌公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置是未來(lái)行動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容[8]，要切實(shí)提高小城鎮(zhèn)公共設(shè)施的配置效率和服務(wù)水平，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

1.4 數(shù)字政務(wù)與要素市場(chǎng)配置

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，小城鎮(zhèn)是優(yōu)化要素配置的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)主力人口不斷收縮，老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)和地方債務(wù)缺口不斷累積，全面實(shí)現(xiàn)要素配置市場(chǎng)化成為核心訴求和改革焦點(diǎn)[9]。浙江省的改革實(shí)踐在行政審批制度、投融資體制、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、要素市場(chǎng)化配置等方面取得了一定成效，但產(chǎn)權(quán)保護(hù)和要素配置仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)[10]。2010年浙江領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先，搭建網(wǎng)上辦事大廳，將傳統(tǒng)辦證大廳的服務(wù)事項(xiàng)搬上了網(wǎng)，當(dāng)年即成為全國(guó)審批項(xiàng)目最少的省份之一；2014年率先提出“四張清單一張網(wǎng)”改革，初步厘清了政府治理的邊界；2016年首次提出啟動(dòng)“最多跑一次”改革，建成五級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”跨越新平臺(tái)；2018年“最多跑一次”寫入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，從浙江經(jīng)驗(yàn)走向全國(guó)。未來(lái)的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交匯之所，為促進(jìn)土地資源與建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接，2019年率先推出“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖，解決供需信息不對(duì)稱問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)拿地“找市場(chǎng)不找市長(zhǎng)”，撬動(dòng)要素配置模式、供地模式、招商模式的深徹變革[11]。

2 美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的體檢模式

美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)收官之后的政策延伸，出發(fā)點(diǎn)是解決遺留問(wèn)題、引導(dǎo)特色發(fā)展。為規(guī)范美麗城鎮(zhèn)創(chuàng)建方案編制，2020年5月浙江省城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組美麗城鎮(zhèn)建設(shè)公室印發(fā)《浙江省美麗城鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“評(píng)價(jià)辦法”），提供面向小城鎮(zhèn)高品質(zhì)發(fā)展的三類三級(jí)加權(quán)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中全省達(dá)標(biāo)類共性指標(biāo)150分，權(quán)重0.2，面向所有城鎮(zhèn)；特色創(chuàng)建類個(gè)性指標(biāo)200分，權(quán)重0.25，針對(duì)美麗城鎮(zhèn)樣板鎮(zhèn)；公眾滿意度指標(biāo)100分，權(quán)重0.2，區(qū)分申報(bào)和驗(yàn)收兩個(gè)時(shí)點(diǎn)。一級(jí)指標(biāo)關(guān)注環(huán)境、生活、產(chǎn)業(yè)、人文、治理“五美”目標(biāo)，突出城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新成效，二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)領(lǐng)域提升行動(dòng)，三級(jí)指標(biāo)指向具體工作任務(wù)，創(chuàng)建申報(bào)明確引入體檢模式，建設(shè)內(nèi)容以城鎮(zhèn)建成區(qū)為重點(diǎn)，要求涵蓋行政轄區(qū)全域。

2.1 共性指標(biāo)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

從時(shí)間維度來(lái)看，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)仍舊堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。多數(shù)小城鎮(zhèn)啟動(dòng)美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，編制行動(dòng)方案，面臨的首要難題是如何篩選建設(shè)項(xiàng)目[12]。小城鎮(zhèn)工作的正常模式，是按照先規(guī)劃后建設(shè)原則布局各類項(xiàng)目，但是現(xiàn)行總體規(guī)劃（2020年）即將到期，新的國(guó)土空間規(guī)劃（2035年）尚未編制，加之突如其來(lái)的的疫情影響，相關(guān)部門和基層領(lǐng)導(dǎo)手里還沒(méi)有未來(lái)發(fā)展“一張藍(lán)圖”，倉(cāng)促確定建設(shè)項(xiàng)目，不僅影響創(chuàng)建進(jìn)程，也為后續(xù)發(fā)展留下隱患。規(guī)劃過(guò)渡期的最佳選擇，只能是對(duì)照共性指標(biāo)查找歷史遺留問(wèn)題，然后采用“針灸療法”進(jìn)行補(bǔ)救式建設(shè)。

評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了55項(xiàng)約束性共性指標(biāo)，約束性主要是指近期（2022年）申報(bào)省級(jí)樣板鎮(zhèn)的分類達(dá)標(biāo)要求，其中都市節(jié)點(diǎn)型和縣域副中心型須達(dá)到120分（良好）以上，特色型須達(dá)到105分（中等）以上。共性是指遠(yuǎn)期（2035年）所有城鎮(zhèn)都必須達(dá)到150分（滿分）以上，從浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程來(lái)看，這些共性指標(biāo)可能會(huì)迭代升級(jí)，也就是說(shuō)15年以后，這些要求可能太低了，但從當(dāng)下工作實(shí)踐來(lái)看，逐條檢視得分情況，可以清楚地顯示現(xiàn)存問(wèn)題，也能反映小城鎮(zhèn)彼此差異，尤其是普遍失分的指標(biāo)，可能就是省市層面的機(jī)制創(chuàng)新方向。

2.2 個(gè)性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向

從空間維度而言，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向原則。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是長(zhǎng)期目標(biāo)與短期行為的有效結(jié)合，盡管小城鎮(zhèn)“既不像城市，也不像鄉(xiāng)村”的刻板印象有所改觀，但從城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，小城鎮(zhèn)還是“有特點(diǎn)、無(wú)特色”，雖然浙江引以為豪的“縣域經(jīng)濟(jì)”“塊狀經(jīng)濟(jì)”局部成效顯著，但是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)雷同、特色喪失、紐帶作用不強(qiáng)的普遍性問(wèn)題依然存在。在技術(shù)擴(kuò)散、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、城市建設(shè)趨同的背景下，小城鎮(zhèn)特色如何顯現(xiàn)，就成為美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的又一難題，根本出路是在經(jīng)濟(jì)分工與合作中，找到特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)路徑。

評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了100余項(xiàng)個(gè)性指標(biāo)，著眼競(jìng)爭(zhēng)力提升和現(xiàn)代化建設(shè)，突出高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)和高質(zhì)量，按都市節(jié)點(diǎn)、縣域副中心、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)分類引導(dǎo)，特色鎮(zhèn)細(xì)化為文旅、商貿(mào)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)四個(gè)子類。如果說(shuō)共性指標(biāo)主要反映政府各部門的工作成效，即落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策過(guò)程中，按照城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的既往成就，那么個(gè)性指標(biāo)則是市場(chǎng)多元主體參與全球經(jīng)濟(jì)分工或區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的目標(biāo)導(dǎo)向，因?yàn)閭€(gè)性指標(biāo)對(duì)應(yīng)的內(nèi)容，不再是統(tǒng)一提供的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或服務(wù)，能否達(dá)標(biāo)關(guān)鍵要看特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2.3 滿意度指標(biāo)是結(jié)果導(dǎo)向

從發(fā)展理念來(lái)說(shuō)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)涵有所調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化之所以是中國(guó)特色，在于城市化的核心是“化”，包括“化地”和“化人”一體兩面，“完全化”了的就是城市，“不完全化”的就稱之為鎮(zhèn)。過(guò)去城鄉(xiāng)建設(shè)普遍關(guān)注人、地、錢這三大要素從哪里來(lái)的問(wèn)題，結(jié)果就是以人為本、以人民為中心的發(fā)展理念很難落地。因?yàn)槌鞘谢褪且讶朔殖沙抢锶撕娃r(nóng)村人，農(nóng)村人還可細(xì)分為農(nóng)民工和留守人員，二者都被歸入“問(wèn)題人”范疇，解決他們“到哪里去”天然是“人民政府的責(zé)任”，雖然他們名下有地，但從結(jié)果來(lái)看，還是要政府花錢。

評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了20項(xiàng)滿意度指標(biāo)，以問(wèn)卷調(diào)查的方式，推動(dòng)美麗城鎮(zhèn)共謀、共建、共管、共評(píng)和共享，希望落實(shí)群眾主體原則，但是如何開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，將影響到公眾調(diào)查的有效性和公共決策的科學(xué)性，因?yàn)楣妳⑴c能否反映“大多數(shù)人的意愿”始終存疑，“最大多數(shù)人的最大利益”本身就是一個(gè)偽命題，而且公共領(lǐng)域的“鄰避效應(yīng)”廣泛存在。因此，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)展群眾滿意度調(diào)查，最重要的社會(huì)意義是激發(fā)小城鎮(zhèn)群眾參與公共事務(wù)的熱情，這就要求滿意度調(diào)查不能僅限于填寫幾張問(wèn)卷，而要廣泛組織面對(duì)面交流和人與人溝通。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾偏機(jī)制

政府行政、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織是城鄉(xiāng)治理的三大主體，城鄉(xiāng)分治、統(tǒng)籌、一體化和融合是城鄉(xiāng)治理的四個(gè)階段，城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌側(cè)重行為，城鄉(xiāng)一體化是行為與結(jié)果的統(tǒng)一，而城鄉(xiāng)融合則是結(jié)果。各個(gè)階段的治理主體及其作用方式有很大差異，城鄉(xiāng)分治是行政作用的結(jié)果，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要依靠行政力量，城鄉(xiāng)一體化是行政與市場(chǎng)共同作用的結(jié)果，而城鄉(xiāng)融合則是市場(chǎng)和社會(huì)充分發(fā)育的均衡狀態(tài)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)能否成為城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新的有效載體，關(guān)鍵在于能否充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體的糾偏能力。

3.1 目標(biāo)設(shè)置動(dòng)態(tài)化

初始目標(biāo)設(shè)置不是限制城鎮(zhèn)功能迭代。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）選擇哪個(gè)功能類型，作為樣板鎮(zhèn)創(chuàng)建目標(biāo)，主要應(yīng)基于自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)。雖然各鎮(zhèn)在“一鎮(zhèn)一方案”時(shí)，通常都有SWOT分析過(guò)程，但需要澄清兩點(diǎn)：一是比較優(yōu)勢(shì)是自己跟自己比，而不是跟其他鎮(zhèn)比；二是基于比較優(yōu)勢(shì)原理的分工與合作格局不是一成不變的，而是隨著環(huán)境和能力的變化而變化?；诘谝稽c(diǎn)，即使一個(gè)鎮(zhèn)的工業(yè)、商貿(mào)、文旅、農(nóng)業(yè)都比另一個(gè)鎮(zhèn)強(qiáng)，但對(duì)于自身來(lái)說(shuō)，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本不同，考慮到區(qū)位條件和資源約束，也應(yīng)該集中精力，發(fā)展成本最低、效益最高的產(chǎn)業(yè)，每個(gè)鎮(zhèn)都這樣做，就會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)總財(cái)富最大化?；诘诙c(diǎn)，加入時(shí)間維度，可以看到改革開(kāi)放40多年來(lái)，過(guò)去的許多農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今天已經(jīng)演變成工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)，甚至是城市建區(qū)，那么2022年成功創(chuàng)建省級(jí)樣板鎮(zhèn)的美麗城鎮(zhèn)，人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)變遷等不確定性因素很多，高速增長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展的預(yù)設(shè)目標(biāo)能否達(dá)成，到2035年會(huì)演化成什么形態(tài)，停滯甚至衰退也有可能，需要根據(jù)市場(chǎng)變化適時(shí)調(diào)整。

省級(jí)樣板鎮(zhèn)的目標(biāo)選擇，能反映比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變和動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力。2020年度共有169份省級(jí)樣板創(chuàng)建申請(qǐng)，其中都市節(jié)點(diǎn)型26個(gè)（占15.4%）、縣域副中心型36個(gè)（占21.3%）、文旅型66個(gè)（占39.0%）、商貿(mào)型6個(gè)（占3.6%）、工業(yè)型17個(gè)（占10.1%）、農(nóng)業(yè)型18個(gè)（占10.6%）。其中文旅型遠(yuǎn)超工業(yè)型，并非浙江小城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)衰落、旅游產(chǎn)業(yè)繁榮的現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)，而是基層政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到服務(wù)業(yè)發(fā)展的大前提正在成型（2019年中國(guó)服務(wù)業(yè)占比53.9%），繼續(xù)擴(kuò)大工業(yè)用地的機(jī)會(huì)成本已經(jīng)增加，開(kāi)發(fā)旅游服務(wù)的比較優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，類似的都市節(jié)點(diǎn)和縣域副中心城鎮(zhèn)，雖然當(dāng)前的工業(yè)產(chǎn)出占比依然很高，但發(fā)展目標(biāo)一定是融入城市群。

3.2 項(xiàng)目選擇合約化

建設(shè)項(xiàng)目選擇必須表達(dá)多元主體合意。社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給、市場(chǎng)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是建設(shè)美麗城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。多年來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由公共財(cái)政出資、政府部門建設(shè)和維護(hù)，社會(huì)公眾缺乏“公共福利有成本”的理性認(rèn)知，存有“市場(chǎng)主體只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益”等惡意猜測(cè)，基層干部熱衷于向上爭(zhēng)取資金項(xiàng)目，養(yǎng)成了要優(yōu)惠政策、靠財(cái)政撥款的工作慣性，主管部門其實(shí)是“花公家的錢，辦別人的事”，也存在投資低效、權(quán)力尋租等負(fù)面現(xiàn)象?！叭绾畏诛?，決定餅?zāi)茏龆啻蟆保?dāng)前浙江城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施延伸、公共服務(wù)均衡的基本目標(biāo)已達(dá)成，可以說(shuō)公平原則已充分體現(xiàn)。未來(lái)美麗城鎮(zhèn)追求多元目標(biāo)平衡、特色更加突顯、服務(wù)質(zhì)量提升，投資原則應(yīng)轉(zhuǎn)向“效率優(yōu)先，兼顧公平”，項(xiàng)目選擇也應(yīng)是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與”的合約模式，包括停車設(shè)施、星級(jí)酒店、品牌連鎖店等，尤其優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療服務(wù)，都不是標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品；鄰里中心、商貿(mào)綜合體、文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，尤其老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，都要基于真實(shí)的市場(chǎng)需求，經(jīng)得起邊際收益分析檢驗(yàn)。

改造類項(xiàng)目的規(guī)劃彈性，能體現(xiàn)三治融合意愿和政府服務(wù)能力。以城邊村、鎮(zhèn)中村改造為例，在工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，空間規(guī)劃主要關(guān)注有多少建設(shè)用地可用，項(xiàng)目設(shè)置更多考慮拆遷安置成本，許多建筑密度大、老舊房屋多的區(qū)塊，很自然地成為“歷史問(wèn)題”，“亂七八糟的生機(jī)勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)依然是規(guī)劃引導(dǎo)，但結(jié)合“最多跑一次”改革，引入了彈性規(guī)劃更新機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體與利益相關(guān)者協(xié)商，合作設(shè)計(jì)改造項(xiàng)目，只要不突破用地紅線，能夠改善人居環(huán)境品質(zhì)和交通出行條件，就可以自主論證規(guī)劃條件，納入建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目完成后還可以申請(qǐng)相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助。