高國(guó)力

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃建議的第八部分明確提出“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，其中第29條進(jìn)一步提出“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”，這與習(xí)近平總書(shū)記2019年8月26日在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上講話中、以及當(dāng)年12月16日出版的第24期《求是》雜志發(fā)表文章中提到的“推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”表述不同。

如何認(rèn)識(shí)這兩個(gè)不同表述之間的關(guān)系，對(duì)于正確學(xué)習(xí)貫徹十九屆五中全會(huì)精神、深入領(lǐng)會(huì)落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要論述具有重要意義。

“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”體現(xiàn)保護(hù)和開(kāi)發(fā)兩個(gè)維度

十九屆五中全會(huì)關(guān)于“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”的表述是“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”。

這表明“十四五”至2035年中國(guó)基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，國(guó)土空間的合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)尤為重要，特別是基于中國(guó)總體上資源環(huán)境壓力居高不下的特征和態(tài)勢(shì)，更加強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境保護(hù)前提下的國(guó)土空間可持續(xù)合理適度開(kāi)發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的支撐和保障。

推動(dòng)構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，可以從保護(hù)和開(kāi)發(fā)兩個(gè)維度來(lái)認(rèn)識(shí)，從保護(hù)維度看主要表現(xiàn)在生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的剛性約束和邊界劃定。生態(tài)空間進(jìn)一步劃分為生態(tài)紅線區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，實(shí)施開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)程度不同的生態(tài)管控標(biāo)準(zhǔn)，從載體上包括各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)、森林和地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等，從形態(tài)上覆蓋森林、草原、濕地、江河湖海等，這是中國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基本生態(tài)本底保障。

農(nóng)業(yè)空間進(jìn)一步劃分為永久性基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)用地，實(shí)行差別化的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和征收征用政策，從類型上包括耕地、林地、草地等，從功能上包括糧食主產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)等，這是解決14億人基本吃飯問(wèn)題和糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要空間底線保障。

推動(dòng)構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，從開(kāi)發(fā)維度看主要體現(xiàn)為城市化空間和相對(duì)分散的農(nóng)村生活空間，以及相關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源的合理高效布局。

城市化空間是中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，今后一定時(shí)期仍然處于進(jìn)一步集聚產(chǎn)業(yè)和人口的空間不斷擴(kuò)張階段，從形態(tài)上包括城市群、都市圈、特色小鎮(zhèn)等，從載體上包括新城新區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、綜保區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，城市化空間擴(kuò)張過(guò)程中伴隨著交通、能源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和商貿(mào)、教育、衛(wèi)生等公共資源的配置，城市化空間開(kāi)發(fā)利用的質(zhì)量效益高低，直接影響到中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)還包括農(nóng)村生活空間的合理開(kāi)發(fā)，包括農(nóng)村宅基地的開(kāi)發(fā)利用、集體經(jīng)營(yíng)性和公益性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用，以及相關(guān)的路水電氣熱網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等空間利用，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)實(shí)施，農(nóng)村生活空間在規(guī)模上將收縮，在功能上將完善，在效益上將提升，這對(duì)于增強(qiáng)“三農(nóng)”綜合競(jìng)爭(zhēng)力、支撐城市化空間高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建集約高效的城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)空間格局都具有關(guān)鍵意義。

優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更注重差異化和非均衡

習(xí)近平總書(shū)記在去年中央財(cái)經(jīng)委五次會(huì)議上提出的新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路是“按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”。

這是立足新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，考慮中國(guó)不同區(qū)域自然條件和發(fā)展水平不平衡的基本現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)采取因地制宜、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展路徑，既要挖掘拓展中心城市和城市群地區(qū)的綜合承載能力，又要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、邊疆等地區(qū)的兜底保障功能，體現(xiàn)“抓兩頭穩(wěn)中間”的區(qū)域布局總體思路。

推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，可以進(jìn)一步落實(shí)為“1+4+6+7”區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局框架。“1”是指“一帶一路”開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)總體布局，也是構(gòu)建國(guó)際大循環(huán)網(wǎng)絡(luò)體系的重要依托。全國(guó)各省市應(yīng)明確自身參與“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略功能定位，繼續(xù)強(qiáng)化各自對(duì)外開(kāi)放的既有特色優(yōu)勢(shì)，積極拓展培育與“一帶一路”沿線國(guó)家的新興開(kāi)放合作增長(zhǎng)點(diǎn)，主動(dòng)對(duì)接“一帶一路”重要國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊，加快形成以“一帶一路”為總抓手的更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)布局網(wǎng)絡(luò)體系。

“4”是指東部率先、西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起構(gòu)成的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，既是中國(guó)制定和實(shí)施區(qū)域政策的基本單元，也是支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)網(wǎng)絡(luò)體系的重要板塊。四大板塊應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化差異化戰(zhàn)略功能和定位，統(tǒng)籌問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的發(fā)展安排，既要發(fā)揮各自區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等特色優(yōu)勢(shì)，又要合理控制地區(qū)發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域政策精細(xì)化落地，穩(wěn)固中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本底盤(pán)。

“6”是指京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈六大國(guó)家層面區(qū)域重大戰(zhàn)略，承擔(dān)著不同領(lǐng)域和方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)和示范功能，也是支撐國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)互促新發(fā)展格局的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角、成渝雙城重點(diǎn)建設(shè)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群和城市群，強(qiáng)化改革、開(kāi)放、創(chuàng)新的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用和率先推進(jìn)制度型開(kāi)放實(shí)現(xiàn)國(guó)際接軌的使命任務(wù)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域重點(diǎn)探索生態(tài)保護(hù)綠色發(fā)展的新模式，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)其他江河流域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣和對(duì)東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的拉動(dòng)支撐。

“7”是指革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)、老工業(yè)基地等特殊類型困難地區(qū)，是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的短板地區(qū)，也是支撐國(guó)內(nèi)大循環(huán)的腹地和潛力地區(qū)。

前面四類老少邊窮地區(qū)是相對(duì)落后和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要繼續(xù)優(yōu)化調(diào)整來(lái)自國(guó)家和發(fā)達(dá)地方的扶持政策，推進(jìn)資金、項(xiàng)目、人才、技術(shù)多元化扶持，提升扶持資金使用效率和當(dāng)?shù)厝鐣?huì)市場(chǎng)化意識(shí)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成效和實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

后面三類生態(tài)退化、資源枯竭、老工業(yè)基地地區(qū)屬于問(wèn)題地區(qū)或衰退、蕭條地區(qū)，要區(qū)分問(wèn)題嚴(yán)重程度實(shí)行差異化分類施策，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)嫁接改造和新興產(chǎn)業(yè)培育壯大，構(gòu)建新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市轉(zhuǎn)型升級(jí)協(xié)同促進(jìn)。

綜上所述，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局與推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局盡管表述不同，但是核心要義和內(nèi)在機(jī)理是一以貫之和互為支撐的。

構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局更為宏觀、綜合和戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、人口等多要素相協(xié)調(diào)、互融合、共支撐的國(guó)土空間，強(qiáng)調(diào)保護(hù)前提下的開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更加側(cè)重發(fā)展、優(yōu)勢(shì)和分類，注重發(fā)揮強(qiáng)化不同類型區(qū)域的特色優(yōu)勢(shì)和功能定位，統(tǒng)籌戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)的“頭部”輻射帶動(dòng)功能和落后短板區(qū)的“兜底”扶持保障作用，為“十四五”進(jìn)入新發(fā)展階段推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程提供空間布局落地的堅(jiān)實(shí)支撐。

（編輯：王延春）