曲天任 李金榮 馬悅

[摘 ? ?要] 近年來，審計署及各級審計機(jī)關(guān)聚焦重大政策措施落實情況，聚焦防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”相關(guān)政策措施落實情況，文章通過對審計全覆蓋的再認(rèn)識，探討如何充分發(fā)揮國家審計在審計全覆蓋中對政策實施、落實、評估發(fā)揮作用，完善重大政策跟蹤審計法律法規(guī)、加強(qiáng)績效審計評價體系落實等措施，充分發(fā)揮審計統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項工作作用，保障我國經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運行、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 審計全覆蓋;政策落實;跟蹤審計

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 19. 002

[中圖分類號] F275 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）19- 0006- 02

1 ? ? ?審計全覆蓋促進(jìn)重大政策跟蹤審計全面落實

2015年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，對審計全覆蓋明確目標(biāo)要求，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。審計全覆蓋的范圍涵蓋依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，對審計的全過程跟蹤覆蓋，監(jiān)督力度覆蓋面廣泛，是保證國家重大政策落實的有效手段。根據(jù)當(dāng)前政策研究成果，國家對重大政策落實的力度也在逐步加強(qiáng)，審計署于每季度向社會公開國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告，對重大政策跟蹤審計中涉及的問題、具體措施及整改較好事例進(jìn)行公布?？梢哉f從實務(wù)上，政策跟蹤審計水平已經(jīng)日臻完善，逐漸趨于審計全覆蓋方向，在國家治理中發(fā)揮了較大的監(jiān)督力度、防御力度，使各被審單位對國家政策的導(dǎo)向性更加敏感，積極主動了解國家相關(guān)政策和改革措施，促進(jìn)政策落實。

2 ? ? ?重大政策跟蹤審計貫穿政策落實全過程，是審計全覆蓋要求的具體體現(xiàn)

以2017年度為例，全國各級審計機(jī)關(guān)對7.53萬個項目進(jìn)行審計，累計抽查相關(guān)單位7.66萬個，以資金、項目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為重點，審計署直接審計項目9 252個，抽查單位5 420個，反映問題3 446個，涉及問題金額4 634.83億元。其審計范圍以資金、項目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為重點，涉及促進(jìn)重大建設(shè)項目加快推進(jìn)、財政資金統(tǒng)籌使用、重大政策措施貫徹落實、簡政放權(quán)、防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險隱患等五方面。從審計過程上看，通過全覆蓋政策落實跟蹤審計促進(jìn)加強(qiáng)財政金融風(fēng)險防范，推動統(tǒng)籌盤活財政存量資金糾正違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保等問題金額606.28億元，通過收回違規(guī)發(fā)放的貸款等方式整改問題金額175.37億元;促進(jìn)及時下達(dá)和落實資金330.38億元，收回沉淀資金和統(tǒng)籌安排使用財政資金176.21億元。促進(jìn)脫貧攻堅政策落實，推動民生領(lǐng)域補(bǔ)短板，促進(jìn)相關(guān)地區(qū)和部門出臺配套政策389項，推動5 037個扶貧項目加快實施，推動8.18萬套保障性住房及時分配使用。加強(qiáng)污染防治，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動752個污染防治和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、重大修復(fù)工程項目加快實施，督促糾正違規(guī)生產(chǎn)、排放等行為1 379起，促進(jìn)出臺、完善配套政策制度173項。促進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)落實，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)相關(guān)地區(qū)和部門出臺配套政策及改革措施149項，推動15.53億元中央專項財政獎補(bǔ)資金發(fā)揮效益。促進(jìn)深化“放管服”改革，推動優(yōu)化營商環(huán)境促進(jìn)取消下放行政審批事項、減少審批前置條件等294項，取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定、企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等46項，停止或取消收費230項，減少或清退收費金額122.08億元，出臺配套政策措施243項，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3 ? ? ?重大政策跟蹤審計是落實政府關(guān)注民生問題的有效措施，通過審計全覆蓋更好建立契約型政府、提升國家治理水平

國家重大政策措施落實情況跟蹤審計自2014年8月開始，政府政策的有效落實從根本上講是財政資金的有效使用，為民辦事、為民辦實事，提升政府政策的社會滿意程度，民生問題能夠得到實際解決，人民群眾對政府更加支持。從重大政策跟蹤審計的出發(fā)點上看，重大政策跟蹤審計是對政府承諾的工作任務(wù)中項目能否落實、政策能否兌現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。此時的審計機(jī)關(guān)從某一層面上講是代表人民群眾利益的監(jiān)督者，限制政府財政資金“跑冒滴漏”，督促政府項目落實，改善政府的民生資金利用效率。在審計政策跟蹤審計上，審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審計問題，監(jiān)督政策落實到位，揭示審計風(fēng)險，剖析問題產(chǎn)生的原因，使政府政策既能在落實層面上有保障，又能在出現(xiàn)問題時能及時整改，提高人民群眾對政府滿意度水平，提升政府形象。

4 ? ? ?基于審計全覆蓋視角下對重大政策跟蹤審計的完善建議

根據(jù)審計署制定的年度審計計劃和重點，我們可以發(fā)現(xiàn)重大政策跟蹤審計一直是審計署及各級審計機(jī)關(guān)的重點工作安排，是重中之重的內(nèi)容。在通過梳理匯總審計署關(guān)于重大政策跟蹤審計的項目上看，對于審計全覆蓋下重大政策跟蹤審計有如下幾點建議。

4.1 ? 充分利用大數(shù)據(jù)、小數(shù)據(jù)及全數(shù)據(jù)審計模式對政策跟蹤審計進(jìn)行統(tǒng)籌安排和有效監(jiān)督

目前對審計數(shù)據(jù)的利用更側(cè)重于數(shù)據(jù)本身節(jié)點，應(yīng)用數(shù)據(jù)分析軟件繪制“數(shù)據(jù)圖像”，造成大數(shù)據(jù)停留在標(biāo)簽化的層面上。和大數(shù)據(jù)相比，小數(shù)據(jù)更注重項目的細(xì)節(jié)，能夠精準(zhǔn)對待數(shù)據(jù)反映的問題，從重點角度著重分析數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性。同時配合以全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性支撐，發(fā)覺數(shù)據(jù)本身的特性，從政策跟蹤的全過程上由項目到個人，由預(yù)算撥付到支出，由資金真實性到資金的績效性，動態(tài)評價資金使用效率，探索通過關(guān)聯(lián)分析、偏離度分析、擬合分析等多角度進(jìn)行多維度、智能化的分析方法應(yīng)用到政策跟蹤審計的過程中，深入挖掘數(shù)據(jù)之間的鏈條，完善證據(jù)鏈的完整性，以發(fā)現(xiàn)審計中存在的問題。按照審計全覆蓋思想，加強(qiáng)總體分析，對重點事項拆分、整合，統(tǒng)籌安排資金的有效利用。

4.2 ? 充分利用績效審計方法加強(qiáng)對政策跟蹤審計進(jìn)行評價

對于政策跟蹤審計，當(dāng)前主要關(guān)注的是政策落實的真實性和合規(guī)性，以及關(guān)注財政資金使用情況真實性和合理性，比較注重形式上的合規(guī)，但是對政策執(zhí)行效果的評價上較為忽視。同時缺乏對政策落實績效評價的指標(biāo)體系建設(shè)，項目的設(shè)定長期好還是短期好，質(zhì)量好壞的績效評價標(biāo)準(zhǔn)是什么，政策落實上是否存在由于審計部門對于指標(biāo)的理解和執(zhí)行上對績效評價有差異。所以探索建立一套行之有效的績效評價體系評價政策跟蹤審計落實情況，在審計深層次的分析上，績效評價可以更好地發(fā)現(xiàn)審計問題、披露審計資金運用效率，尤其是在全覆蓋審計下對于各不同項目的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，建立評價模型，可以更為有效地強(qiáng)化政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的職能。

4.3 ? 完善政策跟蹤審計的法律法規(guī)，使全覆蓋審計在政策跟蹤審計上有法可依

審計署對政策跟蹤審計的法律法規(guī)多以意見或試行指導(dǎo)性文件為主，例如《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》等，為政策跟蹤審計在制度上提供了依據(jù)。政策跟蹤審計覆蓋面更廣，具有宏觀導(dǎo)向性，可以在全國范圍內(nèi)開展，所以針對政策執(zhí)行和理解上難免存在差異，沒有統(tǒng)一的、明確的、規(guī)范的政策解讀和規(guī)范性文件，很難做到審計執(zhí)行效果一致性的問題，所以制定規(guī)范性政策跟蹤審計的法律法規(guī)及制度性文件是保證政策跟蹤審計開展的重要依據(jù)和保障。同時，規(guī)范性制度的制定及動態(tài)修訂，匯集在實踐中總結(jié)的經(jīng)驗做法，為其他地區(qū)提供指導(dǎo)和參照，比如審計署跟蹤審計公告中關(guān)于整改效果較好的事例的內(nèi)容，就是提供好做法、好經(jīng)驗，作為先進(jìn)事例予以公示，嘗試以案例的形式構(gòu)建體系。

4.4 ? 加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，提升重大政策跟蹤審計人才執(zhí)業(yè)水平

隨著近年來國家對審計工作的重視，審計人員執(zhí)業(yè)水平逐步提高，但以會計、審計相關(guān)專業(yè)為主，對于工程投資類、法律法務(wù)類和計算機(jī)相關(guān)專業(yè)類人員輔助審計工作，對于全覆蓋審計下的政策跟蹤審計人才儲備尚存不足，按照審計署及地方18個特派辦2019年度招錄公務(wù)員情況為例，在當(dāng)年招錄的138名審計署及特派辦工作人員中，涉及會計審計類專業(yè)的占比41%，財政經(jīng)濟(jì)類占比28%，其中財政經(jīng)濟(jì)類的專業(yè)要求與會計審計類的要求基本相同，計算機(jī)類專業(yè)和工程審計類專業(yè)的人員比重分別為17%和12%，雖然比重提高，但是對于審計項目逐年增長、審計資金增加的現(xiàn)狀，專業(yè)人才隊伍建設(shè)進(jìn)程還是相對緩慢。隨著國家對政策跟蹤審計的重視，對于政策跟蹤審計人才的需求將大幅度增加，對于擁有財會審計基礎(chǔ)專業(yè)技能人才之外，還需要吸納綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，多元化、復(fù)合型人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略。政策跟蹤審計涵蓋政府管理眾多方面，財政投融資、金融領(lǐng)域、服務(wù)企業(yè)、污染治理、社會保障、體制創(chuàng)新、簡政放權(quán)等諸多方面需要進(jìn)行審計，對國家政策的學(xué)習(xí)力、理解力尤為重要，在審計檢查的過程中與被審計單位的溝通力、分析力也是需要增強(qiáng)的，如何把握政策執(zhí)行尺度、新舊政策銜接及效果，針對政策落實中審計提出的審計意見和建議，上述能力也是政策跟蹤審計中審計人員需要加強(qiáng)的能力。同時，為了推進(jìn)項目及時進(jìn)行也可以聘請第三方中介機(jī)構(gòu)或者聘請專家指導(dǎo)，出具相關(guān)專業(yè)報告，為審計人員進(jìn)行政策落實跟蹤審計提供指導(dǎo)和依據(jù)。

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