葛天任 裴琳娜

2020年初，突如其來的“新冠病毒”在全球肆虐。截至3月中旬，中國政府和民眾以極大代價和犧牲取得了防控的階段性成果，為世界爭取了寶貴的時間。其中，教訓(xùn)值得吸取，經(jīng)驗也需要總結(jié)。從社區(qū)發(fā)展和基層治理角度來看，此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件再次凸顯了現(xiàn)代居住社區(qū)及社區(qū)防控的重要性，同時啟示我們要重新認(rèn)識社區(qū)并重新思考基層治理。尤其值得注意的是，著眼于短期政策應(yīng)對固然可以解一時之憂，但如果著眼于長期的國家治理與社區(qū)建設(shè)，那么我們還需要從更為深遠(yuǎn)的歷史眼光和更為寬廣的理論視野來透視和認(rèn)知中國社區(qū)發(fā)展與基層治理的歷史定位與未來走向。

中國正處于“百年未有之變局”之中。回顧中國建設(shè)現(xiàn)代國家以來的百年歷史，最重要也最深刻內(nèi)容就是中國人對國家的理解和想象，經(jīng)由語言文字的順序重構(gòu)，熔鑄到了中國人的血液之中。國家，這兩個由漢字書寫的文字組合在一起所形成的意蘊(yùn)與內(nèi)涵，高度濃縮了所有中國普通民眾對民族、對世界、對歷史的理解和想象，而且這種想象成為塑造中華文明政治運(yùn)行規(guī)律和社會生活規(guī)則的基礎(chǔ)與前提。對于中國人而言，不論在觀念上，還是在法律上，國與家是一體的，國家與社會關(guān)系的基礎(chǔ)是融合的，國家是中華文明之所以能夠有效組織和運(yùn)行的核心力量，是每一個中國人健康、富裕、有尊嚴(yán)生活的力量源泉。也正是在這個基礎(chǔ)上，也就是在中國現(xiàn)代歷史發(fā)展與演進(jìn)的最重要的主線——國家建設(shè)的基礎(chǔ)上，我們才可以重新認(rèn)知和理解中國社區(qū)發(fā)展的歷史與未來走向。

1 百年未有之變局下的基層國家建設(shè)

現(xiàn)代中國國家建設(shè)有兩條重要的線索：一是上層結(jié)構(gòu)和中心組織的建設(shè)，二是基層結(jié)構(gòu)和外圍網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。從中國現(xiàn)代史角度看，這兩條線索貫穿了現(xiàn)代中國國家建設(shè)的全過程，且二者之間具有非常強(qiáng)的相互作用與影響。上層結(jié)構(gòu)如果失去基層結(jié)構(gòu)則必將面臨崩解的危險，同樣，基層結(jié)構(gòu)如果失去上層結(jié)構(gòu)，外圍網(wǎng)絡(luò)失去中心組織，那么基層社會秩序也將面臨瓦解抑或重構(gòu)之局面。若以更加長遠(yuǎn)的歷史眼光來審視，中國現(xiàn)代國家建設(shè)最為深刻、也最為重要的變化，是國家的力量以某種方式進(jìn)入基層、進(jìn)入民間社會，通過組織廣泛的社會力量和經(jīng)濟(jì)資源以實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化[1]。當(dāng)然，這一變化本身也是實現(xiàn)現(xiàn)代國家的基本職能、目的和使命的過程。在國家建設(shè)的基礎(chǔ)階段，基層結(jié)構(gòu)對于國家建設(shè)的重要性甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上層結(jié)構(gòu)的重要性，而且更為重要的是，只有那些能夠?qū)崿F(xiàn)這一職能、目的和使命的政治力量才能夠最終成為統(tǒng)治力量，最終構(gòu)建起國家的上層結(jié)構(gòu)和中心組織。當(dāng)然，國家現(xiàn)代化建設(shè)的最終實現(xiàn)，仍有賴于上層結(jié)構(gòu)和制度體系的日臻完善。但若從國家治理的最終目的和指向上來看，頂層設(shè)計固然重要，基層治理實則是更為關(guān)鍵。因為，基層治理是國家治理的前端，而不只是國家治理的最后一公里。從這個角度理解，基層治理是國家治理的“前線”與“前哨”，這一點(diǎn)在治理結(jié)構(gòu)扁平化和對國家績效合法性越來越強(qiáng)調(diào)的21世紀(jì)，顯得尤為重要。

現(xiàn)代國家的成功越來越依賴于國家在治理績效上的成功，因而隨著國家被賦予更多職能，基層治理也逐漸被賦予了更多職能。21世紀(jì)政治學(xué)對國家功能的理解較之以往更為豐富。從早期的秩序型國家、自由主義國家，到晚近的發(fā)展型國家、福利國家，人們不僅認(rèn)識到國家的作用不可替代，人們還發(fā)現(xiàn)國家的規(guī)模實質(zhì)上在不斷增加，人們更理解到國家最終成為現(xiàn)代社會運(yùn)轉(zhuǎn)的中心[2]。從維護(hù)基層社會秩序、構(gòu)建基層社會體制，到配置基本公共服務(wù)、分配基礎(chǔ)性公共資源，再到凝聚多元利益、促進(jìn)政治文化和政治社會化等，基層治理成為國家與市場、社會互動最為密切的場域。在基層治理不斷擴(kuò)展的國家功能之中，有三個最為重要：第一，國家認(rèn)同與基礎(chǔ)秩序維護(hù)；第二，民情表達(dá)與公共參與；第三，公共服務(wù)供給與社會福利配置。因此，如果考察基層治理的得失、分析基層治理改革的方向，以上三個方面均為重要的著眼點(diǎn)，構(gòu)成了本文討論基層治理的主題。

2 當(dāng)前中國城市社區(qū)發(fā)展的五個挑戰(zhàn)

基層治理的重要性越強(qiáng)、功能越復(fù)雜，現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展越應(yīng)受到重視。社會學(xué)把社區(qū)看成是社會的細(xì)胞?，F(xiàn)代社區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)和社會分工的產(chǎn)物，同時現(xiàn)代社區(qū)占據(jù)了人類生產(chǎn)、生活中，不論是空間、還是時間中的很大比例，是人類社會運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。作為一種社會團(tuán)結(jié)和組織現(xiàn)象，現(xiàn)代社區(qū)有自我運(yùn)行的規(guī)律，同時現(xiàn)代社區(qū)也構(gòu)成了國家基層治理中非常重要的基本社會單位或者基礎(chǔ)治理單元。因此，現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展不僅是國家實現(xiàn)基層有效治理的基礎(chǔ)和前提，在21世紀(jì)全球網(wǎng)絡(luò)社會加速變革的今天，還是現(xiàn)代國家實現(xiàn)自身三大基礎(chǔ)功能的最為重要的目標(biāo)和關(guān)鍵所在。當(dāng)然，從歷史上看，中國大規(guī)模推動社區(qū)建設(shè)開始于20世紀(jì)90年代初。此前的新中國，基層社區(qū)處于國家全面統(tǒng)合的治理模式之下，這種國家高度壟斷資源的制度，在城市是單位制、街居制，在農(nóng)村是人民公社，社會學(xué)把這一體制概括為“單位制”[3]。由于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的需要，放棄“單位辦社會”的基層治理模式，才能釋放出市場動能，也就是讓勞動力、土地和資本的自由流動。在這一背景下，民政部在1992年正式提出了“社區(qū)建設(shè)”的政策主張[4]。從那時起到現(xiàn)在，與中國傳統(tǒng)的家族聚居、熟人社會以及單位制下的集體生活相比，現(xiàn)代社區(qū)居住方式、生活方式與組織運(yùn)行，對于絕大多數(shù)中國人來說還是一個新鮮事物。同時，現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、空間規(guī)劃、公民意識、公共參與、利益協(xié)調(diào)、基層民主等支撐要素仍需要經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間的沉淀和內(nèi)化，才能為中國大多數(shù)民眾所適應(yīng)。加之，社會快速轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新的迅速迭代，這些原因?qū)е庐?dāng)代中國社區(qū)發(fā)展面臨多重而疊加的挑戰(zhàn)。

在這些挑戰(zhàn)當(dāng)中，最為核心也最為緊迫的是單位制改革以來中國基層社區(qū)出現(xiàn)的碎片化問題——社區(qū)碎片化。從國家建設(shè)視角看，社區(qū)碎片化的主要含義是基層社區(qū)所劃定的行政管轄范圍內(nèi)，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)出了一種碎片化狀態(tài)[5]。顯然，社區(qū)的碎片化直接導(dǎo)致國家基層治理難度加大，同時，社區(qū)的碎片化直接構(gòu)成了社區(qū)形成和發(fā)展的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這讓我們必須清醒地看到理論上期待的社區(qū)建設(shè)效果與現(xiàn)實之間仍然有很大的距離。社區(qū)碎片化的成因是多方面的，最主要的兩個因素是中國社會的市場化轉(zhuǎn)型以及國家基層治理思路的適應(yīng)性變革，兩者均通過一系列政策得以實現(xiàn)。一方面，90年代以來，一系列市場化改革得以順利實現(xiàn)和快速推進(jìn)，而政策則由各個政府機(jī)構(gòu)制定和實施，相對缺乏協(xié)調(diào)的碎片化政策在短期內(nèi)對社會結(jié)構(gòu)、階層流動產(chǎn)生了很大影響，這是社區(qū)出現(xiàn)碎片化的最重要原因之一。例如，單位制解組，勞動力自由流動，土地城市化和住房商品化改革在缺乏基本社會保障的情況下快速推進(jìn)，給整個社會結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展帶來了革命性的變化。另一方面，鼓勵社區(qū)自治和加強(qiáng)基層管控，兩種政策思路的調(diào)整和變換，在推動基層社區(qū)治理創(chuàng)新的同時也改變了基層的治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)，并給基層政府和基層自治組織的運(yùn)行、管理、互動帶來了直接影響，而且這種影響有時候是自相矛盾的[6]。目前，全國各地的社區(qū)治理創(chuàng)新模式層出不窮，社區(qū)基金會、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織數(shù)量快速上升，社區(qū)建設(shè)、基層黨建、網(wǎng)格化管理等方面的財政支出也不斷攀升，這些政策在很大程度上改變了社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)。總之，社區(qū)的碎片化既有社會因素，又有政策因素，二者交織在一起形成了基層社區(qū)治理較為復(fù)雜的局面。

與其他國家所經(jīng)歷的社區(qū)發(fā)展歷史經(jīng)驗不同，中國社區(qū)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)是多重風(fēng)險的疊加。這些風(fēng)險挑戰(zhàn)是來自于社區(qū)之外的結(jié)構(gòu)性因素：階層化、個體化、代際更替和技術(shù)變革。前三個變化是社會因素，后一個變化是技術(shù)因素。第一，階層化導(dǎo)致“共識”形成難度增大。隨著城市化和市場化的推進(jìn)，社會空間的分異、住房地位群體的分化帶來了人們對社區(qū)共同體生活的差異化感知、乃至對立和矛盾的訴求，如何協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體之間的主張、回應(yīng)其差異化的訴求，成為社區(qū)發(fā)展和基層治理改革面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第二，社會的個體化帶來訴求的個體化，同時也從本質(zhì)上削弱了社區(qū)的基礎(chǔ)，并加大了社區(qū)公共參與和組織動員的難度。社會的個體化有復(fù)雜的原因，社會分工復(fù)雜化、互聯(lián)網(wǎng)和移動設(shè)備的普及、社會代際更替等都是可能的原因。訴求的個體化讓傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)供給方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這是由于行政主導(dǎo)型服務(wù)效率較低的屬性決定的。第三，代際更替最直接的影響是基層工作隊伍和社區(qū)志愿者的年齡構(gòu)成出現(xiàn)了老齡化現(xiàn)象，年輕人到基層社區(qū)工作的意愿不高，很多激勵機(jī)制和鼓勵措施最終難以落實。從國家建設(shè)角度考慮，街道、社區(qū)干部，群團(tuán)、社工組織成員、熱心社區(qū)事務(wù)的積極分子等基層工作者隊伍的代際更替，不僅將重塑社區(qū)而且也將重塑基層管理方式和機(jī)制，適應(yīng)新一代的更加靈活、更多參與的基層治理改革也因此勢在必行。第四，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能所帶來的技術(shù)變革正在深刻改變基層社區(qū)商業(yè)生態(tài)和社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，并重塑了人們對社區(qū)服務(wù)的理解。平臺經(jīng)濟(jì)與科技金融催生網(wǎng)絡(luò)商業(yè)巨頭構(gòu)建社區(qū)商業(yè)生態(tài)體系，雖然彌補(bǔ)了政府主導(dǎo)下社區(qū)公共服務(wù)供給不充分、不均衡的短板，但是也讓人們對政府主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)體系提出了疑問和反思。更深刻的影響可能還在于，一方面地理意義上的社區(qū)面臨消解的挑戰(zhàn)，而另一方面網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)正在悄然形成。因此，本輪數(shù)據(jù)驅(qū)動的信息技術(shù)變革的社會與政治影響是廣泛而深刻的，它正在重新定義社區(qū)、重新定義國家建設(shè)的基礎(chǔ)單元。

上述深刻變化從根本上構(gòu)成了對國家建設(shè)與基層治理的深層次挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)不僅涉及基層治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更涉及如何形成社會各階層共識、如何整合多元化利益訴求、如何分配基本公共服務(wù)和社會福利等改革和政策調(diào)整。結(jié)合本次“新冠病毒”的防疫工作來看，正是社區(qū)的碎片化、階層化、個體化、代際更替與技術(shù)革新，給社區(qū)防控帶來了較大挑戰(zhàn)，如何整合社區(qū)多元力量，平衡多方利益訴求、確保和主導(dǎo)信息流動、推動人人有責(zé)和人人參與的社區(qū)治理共同體建設(shè)，這些問題都突出地擺在了政策議程表上。

3 基層治理改革的路徑

面對這些挑戰(zhàn)，國家基層治理改革的重要價值也就越發(fā)凸顯了出來。挑戰(zhàn)是前所未有的，21世紀(jì)的中國基層治理改革，已經(jīng)到了需要再次改變觀念的關(guān)鍵時刻。首先，我們需要重新認(rèn)識現(xiàn)代西方工業(yè)化社會所形成的社區(qū)概念，因為中國已經(jīng)深度參與到第四次工業(yè)革命的進(jìn)程之中，更是深度參與到全球化快速發(fā)展進(jìn)程之中。其次，我們還需要重新認(rèn)識西方社會現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上建構(gòu)的民族國家理論，因為中國已經(jīng)在實踐領(lǐng)域面臨更加復(fù)雜而多元的社會利益整合和協(xié)調(diào)問題。我們究竟應(yīng)該怎樣基于自身歷史傳統(tǒng)、國家建設(shè)實踐以及人類所積累的經(jīng)驗和智慧才能做出符合社會歷史規(guī)律和方向的政策選擇？中國國家基層治理改革向何處去？在“百年未有之變局”的時代背景下，這樣的問題再一次凸顯了出來。

在面臨如此高度復(fù)雜和深度碎化的境況下，基層治理的實際組織管理者往往自發(fā)開創(chuàng)各種社區(qū)治理創(chuàng)新試驗[7]。在實踐層面，通過突出強(qiáng)調(diào)政黨的統(tǒng)合性來實現(xiàn)社區(qū)整合，這一嘗試在各地的自發(fā)創(chuàng)新中萌生。在“十九大”報告中，黨建引領(lǐng)基層治理實現(xiàn)社區(qū)共建共治共享，被正式確定為今后基層治理改革的大方向。從政治學(xué)角度看，這一改革方向正是因應(yīng)社區(qū)碎片化和多重風(fēng)險挑戰(zhàn)，嘗試通過強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的人民性、公平性和統(tǒng)合性以最大化發(fā)揮政黨權(quán)威、組織動員能力、資源統(tǒng)合能力實現(xiàn)國家基層治理和政權(quán)建設(shè)的主要功能與使命：國家認(rèn)同、秩序穩(wěn)定和福利均衡。從歷史和哲學(xué)角度看，強(qiáng)調(diào)整體性和差異性的辯證統(tǒng)一是中國社區(qū)發(fā)展和基層治理的主要哲學(xué)根基，這種源自中國國家形成的兩千年歷史傳統(tǒng)和百年現(xiàn)代國家變革經(jīng)驗的治理哲學(xué)，正是黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展和基層治理改革的不變價值基石。顯然，無論從現(xiàn)實與實踐角度，還是從理論和哲學(xué)的高度，如果我們認(rèn)為社區(qū)碎片化是國家改革、社會轉(zhuǎn)型和社區(qū)發(fā)展的一個必然出現(xiàn)的過渡階段和結(jié)構(gòu)狀態(tài)，那么社區(qū)的重新整合也必然是改革與發(fā)展這一矛盾運(yùn)動的結(jié)果。從北國草原到南國江海，從東南魚米之鄉(xiāng)到西北千里沃野，在中國廣袤的土地上，各地的社區(qū)治理創(chuàng)新無不體現(xiàn)著“一核多元”的治理創(chuàng)新特色。

從現(xiàn)實可行性和政策導(dǎo)向來看，通過重新強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的人民性與權(quán)威性，從實際問題出發(fā)解決改革時代市場、社會的不足與遺留問題，最終將政策思路轉(zhuǎn)向回歸民生、培育社會、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、均衡再分配體系，確實是基層治理創(chuàng)新的一個重要的思路和方向。因為，一方面這是應(yīng)對社區(qū)碎片化，重新平衡社會結(jié)構(gòu)的必然選擇；另一方面，這也是保障政策傳導(dǎo)暢通、保持國家與社會溝通順暢、保護(hù)基礎(chǔ)社會秩序穩(wěn)定的現(xiàn)實選擇。

在黨建引領(lǐng)基層治理改革的大方向下，如何處理國家、市場與社會在社區(qū)發(fā)展和基層治理層面的互動關(guān)系成為一個重要的理論問題，關(guān)系到基層國家建設(shè)三大功能的實現(xiàn)。在這方面，國家在基層社區(qū)治理中扮演的角色非常重要，維護(hù)公共秩序、組織集體消費(fèi)、提供社區(qū)公共服務(wù)都需要國家發(fā)揮“元治理”功能[8、9]。但同時也應(yīng)看到，多元力量共同參與社區(qū)治理才能進(jìn)一步滿足人民群眾對美好社區(qū)生活的向往和需要，尤其是市場機(jī)制的資源配置效率高，能夠有效解決彈性較大的市場需求配置問題，能夠提供較為優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)、能夠滿足個性化和個體化需求。在社區(qū)治理中引入市場機(jī)制、有效發(fā)揮市場機(jī)制的作用是基礎(chǔ)性的、決定性的，這是我們改革開放40年來探索得出的基本經(jīng)驗，十分寶貴。當(dāng)然，我們也不能忽視市場機(jī)制的不足，市場失靈乃至社會失靈在轉(zhuǎn)型社會中仍是一種普遍現(xiàn)象。在各地的具體實踐中，各地基層治理邏輯又有所側(cè)重和不同，歸納起來主要有三種類型：行政統(tǒng)合、政社合作與多元參與。行政統(tǒng)合的治理邏輯也就是政府統(tǒng)管社區(qū)公共服務(wù)。這一治理邏輯下，社區(qū)公共服務(wù)供給的主體是行政力量，行政力量采取了多種形式來直接支配社區(qū)公共資源、承擔(dān)治理責(zé)任。這一邏輯在中國大部分地區(qū)社區(qū)發(fā)展和基層治理占據(jù)主導(dǎo)地位。第二，政社合作治理即政府與社會組織合作的治理邏輯，即通過培育社會組織、鼓勵其參與社區(qū)治理，通過政府購買社會組織服務(wù)的方式實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)有效供給。這一治理邏輯的實踐案例大多來自具有“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)市場”色彩的長三角地區(qū)。第三，在市場改革較早、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、毗鄰港澳的珠三角地區(qū)，政府主導(dǎo)下的多元參與治理邏輯能夠很好地反映中國市場經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展與基層治理的特征。概括而言，上述三種治理邏輯的核心本質(zhì)均為“一核多元”模式的邏輯展開，但在不同的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)為不同形式，而最終的政治指向則是通過有效而靈活的政策設(shè)計加強(qiáng)制度績效，從而增強(qiáng)國家認(rèn)同和基層政權(quán)建設(shè)。

基于上述分析，基層治理能力建設(shè)至少有五個維度非常重要：社區(qū)發(fā)展能力、利益均衡能力、財政支撐能力、組織動員能力和主動改革能力。第一，針對改革時代社區(qū)碎片化，社區(qū)發(fā)展能力是基層治理最為重要而基礎(chǔ)的目標(biāo)和職能。培育社區(qū)和重新整合社區(qū)，無論從法理意義上，從福利社區(qū)化、財稅體制變革的意義上，還是從當(dāng)前的重大疫情防控的問題上來考察，均為21世紀(jì)中國國家基層政權(quán)建設(shè)和基層治理改革的最重要方向。對此，需要特別指出的是，黨建引領(lǐng)下的基層治理與社區(qū)自治并不矛盾。深圳在這一方面的改革實踐已經(jīng)可以證明。社區(qū)發(fā)展能力建設(shè)可以通過多種途徑或多種形式，包括培育社會組織、支持社區(qū)基金會、建設(shè)樞紐型社會組織、發(fā)揮群團(tuán)組織效能等。最終，富有活力、能夠有效自我運(yùn)行的社區(qū)將會成為中國現(xiàn)代國家建設(shè)的穩(wěn)定基石。第二，針對階層化問題，利益均衡能力是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實現(xiàn)社區(qū)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)國家的“元治理”功能，保障基本公共服務(wù)的充分供給和維護(hù)基礎(chǔ)秩序的運(yùn)行；另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的“統(tǒng)合”功能，在大量的城市老舊社區(qū)、貧困社區(qū)中存在著較為普遍的市場失靈問題[9]，政府需重新介入這些市場失靈、社會失靈甚至政府也失靈的社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)層面公共資源的均衡分配，并在空間規(guī)劃層面推動“大混居、小聚居”以最大限度彌合社會空間階層化所帶來的分割或區(qū)隔問題。第三，針對社會個體化和代際分化問題，其實質(zhì)是社區(qū)層面的國家認(rèn)同、利益訴求和表達(dá)、公共參與的主體和方式的巨大變化。目前，還存在一些基層政府更關(guān)心的是上級指令，而面對基層社區(qū)的民眾的真實需求并不了解，并沒有有效解決社區(qū)民眾真正關(guān)心的問題的現(xiàn)象[10]。此外，在當(dāng)前的社區(qū)防控過程中，上級指令一旦出現(xiàn)錯誤，如何防止重大風(fēng)險隱患出現(xiàn)，如何能夠讓社區(qū)民眾的聲音能夠表達(dá)出來，也考驗著基層治理能力建設(shè)。要適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，改變這樣的現(xiàn)狀，財政支撐能力和組織動員力建設(shè)就成為了基層治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政化垂直管理方式，改革社區(qū)服務(wù)和社區(qū)參與的項目化、網(wǎng)格化管理的弊端，讓基層治理體系更加扁平化、專業(yè)化、低成本、高效率，仍需要更大的改革勇氣，需要進(jìn)一步的思想解放和觀念更新。第四，面對越來越迅速的新技術(shù)變革，尤其是網(wǎng)絡(luò)智能技術(shù)和科技金融創(chuàng)新對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的深刻影響，能否擁有主動改革的能力是應(yīng)對以上諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)、實現(xiàn)基層治理改革目標(biāo)的核心能力。這種主動改革的能力來源于觀念共識的更新、治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、組織人事的協(xié)同、資源分配的均衡。當(dāng)然，除了對技術(shù)和社會變革的清醒分析和準(zhǔn)確判斷，主動改革能力最終建立在行動的勇氣之上。