趙 庚，王 紅，王蔭波，謝美玲

(1.淄博市環(huán)境保護科學研究設計院，山東 淄博 255022；2.山東國科環(huán)境技術(shù)有限公司，山東 濟南 250000)

1 “三線一單”的定位

1.1 工作背景與意義

近年來，各省、市陸續(xù)完成編制“三線一單”(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單)工作，該項工作是落實生態(tài)文明建設思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會要求的具體舉措，是污染防治攻堅戰(zhàn)的一項重點任務，是區(qū)域落實空間管控要求、實現(xiàn)精細環(huán)境管理的有效手段[1]，對加強生態(tài)環(huán)境保護、健全國土空間開發(fā)保護制度、推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。該項工作是為政府層面提供的一項環(huán)境管理工具，有助于政府對當?shù)氐膮^(qū)域產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)擁有更清晰的認識，從而更清晰地把控環(huán)境管控單元，實現(xiàn)精細化的環(huán)境管理。

1.2 “三線一單”的內(nèi)涵

“三線一單”，即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單，示意改善環(huán)境質(zhì)量為核心的總體環(huán)境保護目標，其目的在于協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線之間的關系，確保發(fā)展不超載、底線不突破[2]。

生態(tài)保護紅線是指具有特殊重要生態(tài)功能的、需要進行強制性保護的生態(tài)區(qū)域[3]。生態(tài)保護紅線包括重點生態(tài)功能區(qū)保護紅線、生態(tài)敏感脆弱區(qū)保護紅線、禁止園區(qū)保護紅線等[4]，其實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。

環(huán)境質(zhì)量底線是指以不斷優(yōu)化水、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量為基本原則，基于環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及相關規(guī)劃要求，確定不同區(qū)域及不同階段的環(huán)境質(zhì)量目標及相應的環(huán)境管控要求。環(huán)境質(zhì)量底線的內(nèi)容包括水環(huán)境質(zhì)量底線、大氣環(huán)境質(zhì)量底線及土壤環(huán)境風險管控底線三部分[1, 5]。

資源利用上線是指分區(qū)域、分階段資源開發(fā)利用總量、強度、效率等上線控制要求[6]。資源利用上線以自然資源資產(chǎn)“只能增值、不能貶值”為基本原則，其目的是保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量[7]。

環(huán)境準入負面清單是在生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的基礎之上，從空間布局、污染物排放、環(huán)境風險、資源開發(fā)利用等角度出發(fā)，針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元提出限制性環(huán)境準入要求[7]。

2 地市級城市“三線一單”編制思路

2.1 總體思路

本文以北方某地市級城市Z市為例，介紹該市編制“三線一單”研究報告的經(jīng)驗，以便與相關專業(yè)人士進行交流探討。“三線一單”研究報告編制主要是通過對基礎數(shù)據(jù)(包括基礎地理數(shù)據(jù)、資源環(huán)境生態(tài)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù))的調(diào)研，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)(生態(tài)評價，水、大氣、土壤環(huán)境分析，自然資源資產(chǎn)核算)和經(jīng)濟社會發(fā)展預測與分析，對“三線”劃定管控單元，制定準入負面清單。

地市級城市的“三線一單”研究報告編制總體要求：首先要明確生態(tài)環(huán)境功能地位，包括城市定位，提出生態(tài)文明先行示范區(qū)，點出區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)環(huán)境維護關鍵區(qū)域和重要節(jié)點，對重點問題研判和重點區(qū)域識別。Z市位于某三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、省會城市群經(jīng)濟圈內(nèi)，屬于省級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，城市具有完備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎和較強配套能力，具有堅實的科技人才支撐，服務業(yè)發(fā)展基礎好，發(fā)展?jié)摿薮?。對該市的區(qū)域功能定位：省會城市群的核心重點區(qū)域，具有國際競爭力的現(xiàn)代制造研發(fā)基地、新型原材料基地和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，全省服務業(yè)龍頭；不僅要維護好城市經(jīng)濟圈的發(fā)展，也必須保障好生態(tài)屏障，做好全省中部地區(qū)生態(tài)綠心保育區(qū)、大氣污染重點治理區(qū)，新舊動能轉(zhuǎn)換的先行區(qū)。但該城市屬于老重工業(yè)城市，在社會經(jīng)濟發(fā)展中存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、各區(qū)縣發(fā)展水平差異大等諸多經(jīng)濟發(fā)展問題，同時處于環(huán)境保護與生態(tài)建設的重大“機遇期”、環(huán)境質(zhì)量全面改善的“攻堅期”。如何做好環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境保護提供政策和技術(shù)支撐既是編制該城市 “三線一單”研究報告的關鍵點也是難點。為達到該目的，“三線一單”研究報告編制中結(jié)合解決生態(tài)環(huán)境重點問題，從保護生態(tài)、環(huán)境、資源等方面明確提出了生態(tài)保護紅線(生態(tài)保護紅線面積比例等2項)、環(huán)境質(zhì)量底線(空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)等7項)、資源利用上線(煤炭消耗總量等8項)共計17項指標分階段(近期、中期、遠期)目標。

2.2 生態(tài)保護紅線的劃定

Z市“三線一單”研究報告對生態(tài)保護紅線的劃定，以國家相關的技術(shù)導則，按水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性4個生態(tài)系統(tǒng)服務重要性和水土流失、土地沙化2個生態(tài)環(huán)境敏感性進行評估，將評估的4類極重要區(qū)域疊加(約2079.94 km2)和2類極敏感區(qū)域疊加(478.63 km2)再次疊加后得出面積為2089.38 km2，占全市市域面積的35.03%。經(jīng)數(shù)據(jù)聚合和破碎化處理，去除與該市各類禁止開發(fā)區(qū)域和其他保護區(qū)域后，剩余評估區(qū)域的面積為1355.40 km2，最終與該市的自然保護區(qū)、水源地、風景名勝區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)、公益林等其他保護區(qū)進行疊加分析，后與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、大面積連片一般耕地、村鎮(zhèn)、人工商品林、相關規(guī)劃和現(xiàn)狀等進行銜接，核減后得到該市生態(tài)保護紅線優(yōu)化方案的總面積為972.31 km2，占全市市域面積的16.30%。

生態(tài)保護紅線劃定后根據(jù)分類提出了優(yōu)先保護區(qū)和一般管控區(qū)，對于優(yōu)先保護區(qū)，著重從允許開發(fā)建設活動(即正面清單)、不符合空間布局要求活動的退出方案等兩個方面提出空間布局約束要求。對于一般管控區(qū)，盡量參照優(yōu)先保護區(qū)提出空間布局約束方案的要求。

(1)生態(tài)保護紅線管控要求：生態(tài)保護紅線優(yōu)先保護區(qū)的管控要求原則上按照禁止開發(fā)區(qū)管理，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。未經(jīng)批準同意，不得開展不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，不得任意改變用途；相關規(guī)劃要做到與生態(tài)保護紅線相銜接，并符合生態(tài)保護紅線空間管控要求，不符合的要及時進行調(diào)整；生態(tài)保護紅線內(nèi)禁止城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動；對生態(tài)保護紅線內(nèi)的自然保護區(qū)、國家公園、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)、濕地公園、飲用水水源保護區(qū)等各類保護地的管理法律法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

(2)一般管控區(qū)：對于尚無管理要求的評估區(qū)域其他生態(tài)空間管控要求，原則上其允許開發(fā)建設活動要符合區(qū)域主導生態(tài)功能(生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)和水土保持等生態(tài)功能)的生態(tài)空間要求，不符合主導生態(tài)功能的活動應限期退出或關停。

2.3 環(huán)境質(zhì)量底線的劃定

按水、大氣和土壤環(huán)境三方面進行調(diào)查評估，技術(shù)單位收集了水質(zhì)考核斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)、點源(水、大氣)監(jiān)測數(shù)據(jù)、面源核實數(shù)據(jù)、空氣國省控點監(jiān)測數(shù)據(jù)、二污普、源清單、源解析、畜禽養(yǎng)殖、土壤重點監(jiān)管和重點行業(yè)調(diào)查等大量基礎數(shù)據(jù)資料，通過數(shù)據(jù)分析，在滿足水、氣環(huán)境質(zhì)量可達性判定、環(huán)境容量計算和改善潛力評估后對各污染物允許排放量進行了核算，相應的劃分了環(huán)境質(zhì)量優(yōu)先保護區(qū)、重點管控區(qū)和一般管控區(qū)，分類提出要求。

2.4 資源利用上線的劃定

調(diào)查水資源、土地資源和能源利用情況，結(jié)合目標確定了該市的水資源分區(qū)管控、土地資源分區(qū)管控及高污染燃料禁燃區(qū)劃定等。

2.5 環(huán)境管控單元的劃定及準入清單的制定

生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線確定后對環(huán)境管控單元進行劃定。Z市的環(huán)境管控單元，劃定基本單元為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或其組團)，并考慮具有行政管轄權(quán)限的開發(fā)區(qū)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，采用閾值法，采用4類原則劃分環(huán)境管控單元。

(1)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元識別優(yōu)先管控單元劃分方法：鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域紅線面積占比>30%，生態(tài)空間面積占比>55%，符合其一即為優(yōu)先管控單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田面積占比>50%即為優(yōu)先保護單元。

(2)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元識別重點管控單元劃分方法：鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱擴散區(qū)、布局敏感區(qū)、受體敏感區(qū)去重后占比>30%，屬于大氣環(huán)境重點控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬控制流域水環(huán)境存在超標情況或水環(huán)境容量，屬于水環(huán)境重點控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于建設用地風險重點防控區(qū)、農(nóng)用地污染風險重點防控區(qū)均為重點控制單元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境、大氣環(huán)境問題突出區(qū)域也一并納入重點管控。

(3)其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上定義為一般管控類型。

(4)工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等按照集約化開發(fā)、點狀開發(fā)的要求，依據(jù)其有關規(guī)劃單獨形成管控單元，原則上列為重點管控單元。

最終，Z市“三線一單”研究報告劃分了4類共計118個管控單元(36個優(yōu)先保護單元、75個重點管控單元和7個一般管控單元)。

(1)優(yōu)先保護單元：優(yōu)先保護該市東南部和南部源頭水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護區(qū)和北部綠色安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地功能保護區(qū)。

(2)重點管控單元(包括該市市轄區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)重點管控單元)：重點解決該市城市群大氣格局性污染、改善流域水環(huán)境、強化面源污染、破解經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境格局錯位等問題。

(3)一般管控單元：廣大鄉(xiāng)村區(qū)域和非城鎮(zhèn)化工業(yè)化區(qū)域，作為為優(yōu)先保護單元和重點管控單元的緩沖地帶，是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的潛在備用區(qū)。

管控單元劃定后結(jié)合各個單元的功能定位、發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境制約因素等分單元明確環(huán)境準入清單。

3 結(jié)語

Z市的“三線一單”研究報告依據(jù)充分，資料翔實，調(diào)研深入，多次與相關部門、區(qū)縣規(guī)劃、戰(zhàn)略研究等銜接，多方面征求部門和區(qū)縣對各自的管控單元劃分和環(huán)境準入清單的意見匯總修改后，通過了全省的驗收，對該市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護、環(huán)境綜合整治、資源利用具有一定的指導意義，實現(xiàn)了預期效果。