王魯娜

（遼寧省中醫(yī)藥研究院（遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院），遼寧 沈陽 110000）

隨著《中華人民共和國中醫(yī)藥法》《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》的頒布，中醫(yī)藥的傳承創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇前所未有。醫(yī)院除了大型修購、基本建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)之外，財政對于公立中醫(yī)院的中醫(yī)藥發(fā)展專項的大量投入，是現(xiàn)階段公立中醫(yī)院特殊使命任務(wù)承載的全新體現(xiàn)。公立中醫(yī)院在財政專項的綜合管理過程中，要嚴(yán)格監(jiān)管財務(wù)預(yù)算決算環(huán)節(jié)，需要根據(jù)專項任務(wù)合理安排預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度，并完善績效評價考核標(biāo)準(zhǔn)，最后依據(jù)財政專項任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行有效的全過程管理。

一、公立中醫(yī)院財政專項全過程綜合管理的必要性

公立中醫(yī)院的財政專項資金是依托公立中醫(yī)院機(jī)構(gòu)的中醫(yī)藥特色功能、政府財政撥款、中醫(yī)藥發(fā)展任務(wù)目標(biāo)等因素而專門設(shè)立的不得用于其他用途的財政預(yù)算項目資金。公立中醫(yī)院的財政專項資金特點(diǎn)與其他財政項目資金基本相同，必須專款專用，任務(wù)期內(nèi)完成目標(biāo)。尤其是各級財政實(shí)行國庫集中賬戶支付管理后，對各類財政專項資金的管理要求也更為嚴(yán)格。隨著國家對中醫(yī)藥事業(yè)的高度重視以及公共財政改革管理能力的提高，各級主管部門對中醫(yī)藥專項經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行審計力度不斷深入加大，如何有效規(guī)范和加強(qiáng)公立中醫(yī)院對財政專項資金的科學(xué)高效管理，是目前公立中醫(yī)院提升核心競爭力所要積極面對和急需解決的重點(diǎn)問題。

二、公立中醫(yī)院財政專項管理現(xiàn)狀

（一）公立中醫(yī)院的財政專項資金預(yù)算編制脫離任務(wù)，經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度不合理，經(jīng)費(fèi)結(jié)余空間較大

目前，公立中醫(yī)院是通過財政集中支付平臺的零余額賬戶對財政專項經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行收支管理的。遼寧省財政廳對財政專項資金結(jié)余的政策是，原則上將年度財政專項結(jié)余資金全部收回國庫。對于財政來講，收回年度內(nèi)項目結(jié)余是管理需要。但對于項目執(zhí)行單位來講，結(jié)余資金未必是財政專項的實(shí)際結(jié)余。因為，一個財政專項的任務(wù)執(zhí)行期未必會在一個會計年度內(nèi)全部執(zhí)行完畢。而項目負(fù)責(zé)人在財政專項任務(wù)的申請階段，因缺乏項目任務(wù)執(zhí)行進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度的合理規(guī)劃，尤其對財政專項支出口徑的預(yù)算編制缺乏經(jīng)驗，進(jìn)而造成執(zhí)行預(yù)算時，實(shí)際支出科目與預(yù)算科目在金額和范圍上出入較大，甚至是無法執(zhí)行所批復(fù)的任務(wù)預(yù)算，從而人為因素增加財政專項資金結(jié)余風(fēng)險，最終失去財政專項經(jīng)費(fèi)的財政支持，得不償失。

（二）財政專項經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理不規(guī)范

項目負(fù)責(zé)人除了財政專項之外，所轄其他類型項目較多，項目內(nèi)部管理混亂問題層出不窮。項目負(fù)責(zé)人只關(guān)注其所轄項目的經(jīng)費(fèi)總結(jié)余，不區(qū)分財政專項經(jīng)費(fèi)、自有經(jīng)費(fèi)或者其他橫向合作經(jīng)費(fèi)來源，從而忽略財政專項經(jīng)費(fèi)的管理。突出表現(xiàn)為，一方面，每類項目沒有配備專門的經(jīng)費(fèi)支出管理員，對中醫(yī)藥財政專項經(jīng)費(fèi)支出政策缺乏了解，對中醫(yī)藥財政專項經(jīng)費(fèi)支出的合理規(guī)劃缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗。另一方面，在財政專線任務(wù)到期前，集中突擊花錢，失去了任務(wù)預(yù)算的實(shí)際管理意義。

（三）財務(wù)管理能力不足

公立中醫(yī)院的財務(wù)部門對于財政專項資金的管理，未完全按照收支兩條線進(jìn)行預(yù)算的垂直管理。如果，對于財政年度預(yù)算批復(fù)指標(biāo)與財政專項預(yù)算統(tǒng)一建立財政專項明細(xì)賬，就不會人為造成多個財政專項目經(jīng)費(fèi)混收混支現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，由于財政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)通常會包含多個財政專項，醫(yī)院財務(wù)在財政項目的明細(xì)賬務(wù)處理上，未建立與財政集中支付的一對一核算，從而導(dǎo)致財務(wù)會計的項目支出明細(xì)賬與零余額賬戶支出金額不一致，也是公立中醫(yī)院在財政專項資金管理過程中所出現(xiàn)的常見問題之一。另外，項目負(fù)責(zé)人與財務(wù)部門欠缺內(nèi)部溝通管理機(jī)制，造成公立中醫(yī)院對財政項目經(jīng)費(fèi)的財務(wù)管理環(huán)境不佳。

（四）財政專項任務(wù)目標(biāo)與資金執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重脫節(jié)

存在任務(wù)目標(biāo)與資金均未按進(jìn)度執(zhí)行的現(xiàn)象，甚至是專項任務(wù)未完成資金已用完的情況也屢見不鮮。相關(guān)院內(nèi)監(jiān)管部門對財政項目缺少科學(xué)管理機(jī)制，無考核無評價，或者有績效管理方案缺流于形式，種種管理疏漏嚴(yán)重拉低中醫(yī)院對財政專項資金的綜合管理能力，其中利害可見一斑。

三、完善公立中醫(yī)院財政專項綜合管理的措施

（一）前置財政專項資金的預(yù)算管理，完善事中會計核算管理，落實(shí)事后績效考核評價

1.完善公立中醫(yī)院財政項目的預(yù)算編制制度，實(shí)施精細(xì)化管理手段。公立中醫(yī)院財政項目預(yù)算編制過程中，要保證預(yù)算項目的順利實(shí)施，應(yīng)該進(jìn)行歸口管理，醫(yī)院其他職能部門能夠參與和指導(dǎo)，防止不合理預(yù)算編制。其次，建立專門的中醫(yī)藥發(fā)展項目庫，相應(yīng)成立專家組，通過專家組的論證，在項目預(yù)算編制階段通過項目的詳細(xì)說明，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)參數(shù)的有效集成，使高質(zhì)量的中醫(yī)藥項目能夠進(jìn)入到醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)項目庫中，并依托財政專項資金得以發(fā)展。再者，為杜絕中醫(yī)藥項目預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象發(fā)生，可以在每年上報部門項目管理預(yù)算時，重點(diǎn)扶持優(yōu)質(zhì)的中醫(yī)藥發(fā)展項目。

2.項目執(zhí)行過程中，財務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格對照財政指標(biāo)文號和財政專項名稱建立項目明細(xì)賬進(jìn)行財務(wù)會計核算。另外，新政府會計制度的平行記賬，更加嚴(yán)格財務(wù)會計與預(yù)算會計的平行核算管理。因此，應(yīng)借助財務(wù)信息化的平行記賬功能，對財務(wù)會計下的財政專項零余額資金使用與預(yù)算會計下的財政專項的項目明細(xì)賬管理，實(shí)行財務(wù)會計與預(yù)算會計的雙向精細(xì)化管理。所有財政項目的核算，可以選擇將項目明細(xì)賬建在預(yù)算會計核算體系下。其他非財政專項資金項目則選擇建在財務(wù)會計核算體系下。這樣做的目的，可以有效保證財政項目收支明細(xì)一目了然，為后續(xù)順利通過專項驗收與財務(wù)審計做充分準(zhǔn)備。

3.建立業(yè)務(wù)監(jiān)管部門對財政專項的綜合考核評價機(jī)制。專項任務(wù)目標(biāo)完成后，由項目負(fù)責(zé)人對照任務(wù)書對項目任務(wù)與經(jīng)費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)文字報告說明。業(yè)務(wù)主管部門與業(yè)務(wù)監(jiān)管部門組成的預(yù)算績效考核小組，對項目完成情況的進(jìn)行綜合考核評價，讓所有相關(guān)部門和員工共同監(jiān)管項目的實(shí)際執(zhí)行情況，最終落綜合考核評價機(jī)制，針對財政專項的考評結(jié)果予以獎懲。

（二）建立業(yè)財相結(jié)合的財政項目標(biāo)準(zhǔn)管理體系

1.加強(qiáng)預(yù)算編制于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制

將預(yù)算的編制與項目的執(zhí)行進(jìn)度掛鉤，可以有效減少項目預(yù)算和執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，進(jìn)而加大項目預(yù)算執(zhí)行力控制力。財務(wù)管理部門應(yīng)設(shè)立專人定期與項目負(fù)責(zé)人或項目經(jīng)費(fèi)支出管理員溝通經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度，業(yè)務(wù)監(jiān)管部門應(yīng)建立評價機(jī)制協(xié)助財務(wù)管理部門共同監(jiān)督、引導(dǎo)項目資金的合理規(guī)范使用。財務(wù)部門則需定期向業(yè)務(wù)監(jiān)管部門反饋相關(guān)財政專項資金的財務(wù)評估結(jié)論，要結(jié)合實(shí)際的財務(wù)管理情況進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及財務(wù)管理分析。業(yè)務(wù)監(jiān)管部門與財務(wù)部門通過完善的協(xié)作管理評價機(jī)制，避免監(jiān)管過程中出現(xiàn)業(yè)務(wù)與財務(wù)相脫節(jié)現(xiàn)象。

2.完善中醫(yī)藥財政專項的綜合績效管理目標(biāo)

目前，公立中醫(yī)院對財政項目的績效管理指標(biāo)體系缺失。公立中醫(yī)院財政項目立項后，自從財政專項資金撥付到位直至項目任務(wù)期結(jié)束的全過程管理中，項目目標(biāo)執(zhí)行管理不充分，缺乏統(tǒng)一的績效管理目標(biāo)。首先，針對財政部門對財政項目預(yù)算完成率的要求，醫(yī)院財務(wù)部門與業(yè)務(wù)監(jiān)管部門應(yīng)該結(jié)合其硬性要求，合理建立財務(wù)績效管理指標(biāo)，并將其作為重點(diǎn)指標(biāo)融入綜合績效管理指標(biāo)體系中去。通過具體的流程評價和可持續(xù)發(fā)展意見對財政專項做明確考核意見。因此，設(shè)定綜合性的項目評估執(zhí)行指標(biāo)，可以從財政項目管理、財務(wù)管理、項目執(zhí)行進(jìn)度評估、應(yīng)用評價等多角度出發(fā)，建立實(shí)用有效的中醫(yī)藥項目績效管理目標(biāo)，使之完全嵌入公立中醫(yī)院的業(yè)務(wù)發(fā)展。制定財政項目的綜合管理目標(biāo)，對綜合績效考核評價過程可按醫(yī)院管理需求分階段進(jìn)行，這樣便于對各階段所出現(xiàn)的偏差與失誤及時進(jìn)行糾正調(diào)整。從而高效保證項目預(yù)算精細(xì)化管理的監(jiān)管作用，提高財政專項資金的綜合管理水平。

3.加強(qiáng)中醫(yī)院信息化管理，以建立業(yè)財數(shù)據(jù)共享為契機(jī)，提升公立中醫(yī)院財政專項的綜合信息化管理能力

對公立中醫(yī)院來說，財政專項的管理并非局限于資金的財務(wù)管理，從項目預(yù)算編制、任務(wù)執(zhí)行監(jiān)管、項目結(jié)束前驗收及項目驗收后的績效評價，每個環(huán)節(jié)都有風(fēng)險點(diǎn)的機(jī)制建設(shè)和管理需求。通過梳理業(yè)務(wù)并結(jié)合公立中醫(yī)院的實(shí)際情況，建立信息化管理共享平臺，是規(guī)避管理盲點(diǎn)和漏點(diǎn)的有效途徑。以事前參與、事中監(jiān)督、事后檢查和評價為管理方法，以采購管理控制、驗收入庫控制、盤點(diǎn)核對控制、預(yù)算控制、會計核算控制、審計控制等為手段，設(shè)定預(yù)警提醒，使業(yè)務(wù)管理部門可以有效對項目進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。強(qiáng)化預(yù)算約束[1]建立信息共享系統(tǒng)，將項目信息共享系統(tǒng)與醫(yī)院OA系統(tǒng)、HIS系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、預(yù)算費(fèi)控、全成本核算管理系統(tǒng)、物資精細(xì)化管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等對接，使公立中醫(yī)院財政專項的參與部門可以及時、有效對項目進(jìn)展及經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，保證項目決算時的正確率。

因此，公立中醫(yī)院財政專項資金的綜合管理，是在醫(yī)院制度設(shè)計上，通過信息化管理途徑，揉進(jìn)業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理，并疊加其他管理目標(biāo)，從而達(dá)到財政轉(zhuǎn)向的綜合管理目標(biāo)。

綜上所述，公立中醫(yī)院財政專項的管理，是一個過程，而不是一個結(jié)果。在管理實(shí)踐中需要不斷地反思與逐步完善，并隨著管理政策、法規(guī)的變化而修正。公立中醫(yī)院財政項目的資金管理在今后中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)程中，會給中醫(yī)院帶來諸多資本積累及服務(wù)提升的機(jī)遇。提升中醫(yī)院財政專項資金的綜合管理能力，高效利用所能支配財政資源，是公立中醫(yī)院下一步提升整體服務(wù)能力水平的必經(jīng)之路。