蘇秀珍　吳業(yè)勤

摘 要：形式主義由來已久，積弊甚深，當(dāng)前已經(jīng)成為阻礙政令暢通、嚴(yán)重困擾基層的突出問題。本課題立足于安徽形式主義突出問題的解決現(xiàn)狀，通過對(duì)全省各市縣的調(diào)查研究，了解到在開會(huì)發(fā)文、檢查考核、基層減負(fù)、調(diào)查研究等方面出現(xiàn)的形式主義新動(dòng)向、新表現(xiàn)，指出其產(chǎn)生的深層次原因主要是政績(jī)觀錯(cuò)位、官僚主義思想嚴(yán)重、能力素質(zhì)缺乏、體制機(jī)制障礙，并提出了打通思想關(guān)“結(jié)”、保持剛性約束、抓好“關(guān)鍵少數(shù)”、破除體制機(jī)制障礙等具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的解決之道。

關(guān)鍵詞：基層;形式主義;突出問題;解決路徑

形式主義位于“四風(fēng)”（即形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)）之首，是困擾基層多年的頑疾。為真實(shí)了解當(dāng)前依然存在的形式主義突出問題，我們對(duì)安徽省各市縣150多位機(jī)關(guān)公務(wù)員、企事業(yè)單位干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部及村（社區(qū)）干部進(jìn)行了實(shí)地走訪、座談及問卷調(diào)查，掌握了大量一手情況，認(rèn)為必須深挖形式主義根源，對(duì)癥下藥，積極尋求有效的解決之道。

一、當(dāng)前基層存在的形式主義突出問題

自2019年中央下發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》以來，從中央到地方各級(jí)政府都建立了相應(yīng)專項(xiàng)工作機(jī)制，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌推進(jìn)。安徽省從講政治的高度，把整治形式主義擺在突出位置，提出了整治形式主義官僚主義突出問題的“十力戒十做到”，同時(shí)還下發(fā)了《關(guān)于開展“嚴(yán)規(guī)矩、強(qiáng)監(jiān)督、轉(zhuǎn)作風(fēng)”集中整治形式主義官僚主義專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》，開展了為期3個(gè)月的專項(xiàng)整治行動(dòng)，共查處形式主義官僚主義問題630個(gè)，處理1012人[1];在“不忘初心牢記使命”主題教育中，安徽省以阜陽“刷白墻”問題為突破口，以李平案為鏡鑒，在全省開展“三個(gè)以案”（即以案示警、以案為戒、以案促改）警示教育，“向形式主義官僚主義等頑瘴痼疾開刀，努力構(gòu)建敢管敢治、嚴(yán)管嚴(yán)治、長(zhǎng)管長(zhǎng)治的黨建新生態(tài)?！盵2]通過一系列有力措施，安徽形式主義突出問題得到了有效遏制，基層減負(fù)效果明顯，但是離基層干部群眾的期盼和黨中央的要求還有一定距離，形式主義突出問題仍在一定程度一定范圍內(nèi)存在，并且發(fā)生了隱形變異，呈現(xiàn)出新表現(xiàn)、新動(dòng)向。

（一）文山會(huì)海問題換湯不換藥

中央《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》明確要求，“層層大幅度精簡(jiǎn)文件和會(huì)議，確保發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開的會(huì)議減少30%-50%”，但在具體操作層面卻出現(xiàn)了走“形式主義”減負(fù)的現(xiàn)象。調(diào)研中了解到，基層干部反映較為強(qiáng)烈的是，文山會(huì)海換湯不換藥，隱形的“形式主義”成為基層的“新包袱”。問卷中，當(dāng)問及“您認(rèn)為在開會(huì)發(fā)文方面還存在哪些形式主義問題”時(shí)，72%的受訪者認(rèn)為，文件、通知數(shù)量明顯少了，但是通過QQ、微信、郵件等方式安排工作卻多了;44.7%的受訪者認(rèn)為，“紅頭”文件雖有所減少，“白頭文件”（指無文號(hào)文件）卻多了;43.3%的受訪者認(rèn)為，會(huì)議次數(shù)減少了，工作提示卻多了;38%的受訪者認(rèn)為，會(huì)議數(shù)量雖有所減少，但套會(huì)、陪會(huì)現(xiàn)象多了，會(huì)議時(shí)間拖長(zhǎng)、人員增加，質(zhì)量效率未見提高。由此可見，文山會(huì)海問題并沒有真正解決，只是出現(xiàn)了隱形變異。

（二）痕跡化管理無處不在

調(diào)研中了解到，有的地方和部門借調(diào)研、座談、觀摩之名的督導(dǎo)檢查并沒有明顯減少，形式留痕、評(píng)價(jià)單一等問題沒有得到根本解決。部分單位或部門在黨建、扶貧、環(huán)保、文明創(chuàng)建等方面還存在報(bào)表多、指標(biāo)繁、頻次多、材料上報(bào)急等現(xiàn)象，工作流于形式，不重實(shí)效，一定程度上影響了基層干部干實(shí)事的積極性。問卷調(diào)查中，在問及“您認(rèn)為在檢查評(píng)比方面存在哪些形式主義問題”時(shí)，54%的受訪干部選擇“重復(fù)督查、多頭檢查、無效考核”選項(xiàng)，有些檢查考核省、市兩級(jí)考核項(xiàng)目?jī)?nèi)容相似，所需準(zhǔn)備材料規(guī)格不盡相同，同一事項(xiàng)，表格樣式換來換去重復(fù)上報(bào)，浪費(fèi)了大量人力物力;48.7%的受訪干部選擇，督查考核表面上減少了，卻以調(diào)研、考察、同級(jí)互評(píng)之名來行督促考核之實(shí);67.3%的受訪干部選擇痕跡化管理無處不在，拍照留存成為日常工作，尤其是扶貧領(lǐng)域要求留痕問題較為突出，較多地將察看領(lǐng)導(dǎo)批示、開會(huì)發(fā)文、臺(tái)賬記錄、會(huì)議照片、工作方案、階段記錄等資料作為考核標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，檢查評(píng)比中不科學(xué)不合理的痕跡化管理仍大量存在，基層干部茫然無奈、疲于應(yīng)付，舊有固化的工作機(jī)制和工作模式不轉(zhuǎn)變，基層的形式主義問題很難根本解決。

（三）基層減負(fù)“流于形式”

調(diào)研中了解到，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)打著“為基層減負(fù)，整治形式主義官僚主義”的旗號(hào)，但內(nèi)心深處并沒有實(shí)質(zhì)改變。在抓具體工作中，往往是雷聲大、雨點(diǎn)小，表態(tài)多、落實(shí)少，“看起來站位很高，講起來頭頭是道，干起來卻是另外一套?？谔?hào)喊得‘震天響，行動(dòng)起來‘輕飄飄，把說了當(dāng)做了，把做了當(dāng)做成了，甚至工作剛啟動(dòng)就開始作總結(jié)、寫‘捷報(bào)”。[3]問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“我省解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的工作是否取得了實(shí)效”時(shí)，只有8.7%的受訪者認(rèn)為，效果明顯，大幅減輕了基層負(fù)擔(dān);48%的受訪者認(rèn)為，有一些變化，基層負(fù)擔(dān)有所減輕;仍有43.3%的受訪者認(rèn)為，基層負(fù)擔(dān)并未真正減輕，減負(fù)流于形式，這說明基層形式主義突出問題并未得到真正解決，基層負(fù)擔(dān)仍然一定程度地存在著，因此，仍需繼續(xù)加大整治形式主義的力度。

（四）調(diào)查研究走過場(chǎng)

調(diào)查研究是制定工作舉措、作出科學(xué)決策的重要依據(jù)。中央曾多次發(fā)文，三令五申要求提高調(diào)查研究實(shí)效，調(diào)研工作要發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)作風(fēng)，在求深、求實(shí)、求細(xì)、求準(zhǔn)、求效上下功夫，力戒搞形式、走過場(chǎng)，真正沉下心來、撲下身子，多開展隨機(jī)調(diào)研、蹲點(diǎn)調(diào)研、解剖麻雀式調(diào)研，察實(shí)情、聽真話、取真經(jīng)，不作秀，不走“經(jīng)典路線”。但是，在實(shí)際工作中并未真正落實(shí)。我們?cè)谡{(diào)研中了解到，有的同志能力不足還不注重調(diào)查研究，存在走馬觀花、流于形式現(xiàn)象，往往為調(diào)研而調(diào)研、為談話而談話，滿足于完成工作任務(wù)，不注重工作質(zhì)量，造成調(diào)研質(zhì)量不高、指導(dǎo)性不強(qiáng);有的同志調(diào)查研究走過場(chǎng)，先下結(jié)論，再進(jìn)行論證，打造“經(jīng)典調(diào)研線路”，搞層層陪同，搞走秀式調(diào)研;有的同志只是象征性在村（社區(qū)）進(jìn)行了一些基本的調(diào)研，調(diào)研的全面性、深入性和廣泛性不夠，沉下身子“解剖麻雀”的少，摸清真實(shí)情況，從中提煉出指導(dǎo)全局工作的成功經(jīng)驗(yàn)和辦法欠缺;有的同志雖然前期做了一定的調(diào)查，但是對(duì)調(diào)查情況不做深入分析研究，以偏概全，提出意見建議好高騖遠(yuǎn)，可操作性不強(qiáng)，調(diào)研成果不可用。

（五）層層“甩鍋”不作為

調(diào)研中，一些基層干部反映，上級(jí)部門的過度“甩鍋”，已經(jīng)超出了基層干部的承受范圍，基層往往是“兜不住”的。最后的結(jié)果是，為避免擔(dān)責(zé)任，基層干部也以各種形式甩鍋。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的甩鍋方式一般是直接甩鍋給社區(qū)（村）;社區(qū)（村）作為基層政府的神經(jīng)末梢，便只能表示無能為力或者嘗試尋求政府服務(wù)外包的形式，再甩鍋給第三方。問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“干部在責(zé)任擔(dān)當(dāng)方面存在哪些形式主義問題”時(shí)，60%的受訪者認(rèn)為，主管部門依然要求與下級(jí)單位簽責(zé)任狀，將責(zé)任下移;65.3%的受訪者認(rèn)為，由于上級(jí)不作為、推卸責(zé)任，導(dǎo)致基層事、責(zé)、權(quán)不對(duì)等，基層干部害怕出事被問責(zé)，不主動(dòng)做事，工作不推不動(dòng)，敷衍塞責(zé)、不履職、不擔(dān)當(dāng)、不作為的現(xiàn)象還很突出;45%的受訪者認(rèn)為，屬地管理給基層單位造成很大負(fù)擔(dān)，有些是主管部門不履責(zé)的問題，一個(gè)屬地管理就將責(zé)任屬地化，讓基層街道、社區(qū)去承擔(dān)本不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任，使其成了“背鍋俠”。

二、形式主義突出問題產(chǎn)生的根源

一些困擾基層的形式主義問題禁而不絕，其根本原因在于一些影響整治效果的深層次問題沒有得到有效解決。

（一）政績(jī)觀錯(cuò)位，責(zé)任心缺失

問卷顯示，部分領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀出現(xiàn)錯(cuò)位是造成“人人喊累、整天叫苦”、基層和機(jī)關(guān)“空喊空轉(zhuǎn)空耗”問題的重要原因之一。當(dāng)問及“您認(rèn)為形式主義問題產(chǎn)生的根源在哪里”時(shí)，66%的受訪者認(rèn)為，政績(jī)觀扭曲導(dǎo)致脫離實(shí)際胡亂作為，錯(cuò)誤的思想觀念不轉(zhuǎn)變，形式主義就難以根除。訪談中也了解到，一些黨員干部奉行只唯上不唯實(shí)的政績(jī)觀，重“顯績(jī)”，輕“潛績(jī)”，顯績(jī)大家看得見，當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)也看得見，因而容易贏得喝彩、獲得褒獎(jiǎng)，而潛績(jī)則不是人人都能認(rèn)識(shí)到，或者一段時(shí)期內(nèi)無法體現(xiàn)出來，享受不到掌聲。正因如此，一些黨員干部酷愛形式主義，貪圖表面上華麗，不講求實(shí)效，一味追求“顯績(jī)”，不甘于“潛績(jī)”，創(chuàng)造出來的往往是“泡沫”，乍看之下能力了得、碩果累累，甚至還頂著五顏六色的光環(huán)，但揭開那華麗的外表，實(shí)質(zhì)就是私心為上，為自己撈取升遷的“資本”。有的“泡沫政績(jī)”罔顧客觀規(guī)律，搞寅吃卯糧、邀約民心，上大項(xiàng)目、搞大工程，甚至不惜債臺(tái)高筑，留下后遺癥，給地方發(fā)展背上沉重包袱。

（二）官僚主義思想作祟，宗旨意識(shí)淡薄

官僚主義催生形式主義，形式主義屢禁不止，甚至不斷出新，一個(gè)重要原因就是官僚主義思想嚴(yán)重，權(quán)力觀扭曲。問卷調(diào)查中，64.7%受訪者認(rèn)為，形式主義的病根是一些干部思想觀念存在問題，官僚主義思想嚴(yán)重，導(dǎo)致嚴(yán)重脫離實(shí)際、脫離群眾，高高在上，對(duì)群眾的安危冷暖漠不關(guān)心，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，甚至隨心所欲、弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋矛盾和問題。官僚主義存在一日，形式主義就會(huì)猖獗一時(shí)。形式主義與官僚主義看似有著不同的表現(xiàn)形式，實(shí)則是相互關(guān)聯(lián)、相互作用，“官僚主義必然會(huì)引發(fā)形式主義，形式主義也必然會(huì)助長(zhǎng)官僚主義”[4]，不破除官僚主義，就難以根治形式主義。

（三）能力素質(zhì)缺乏，擔(dān)當(dāng)精神不夠

形式主義的產(chǎn)生與一些黨員干部懶政怠政密不可分。懶政怠政歸根結(jié)底與本領(lǐng)恐慌、缺乏擔(dān)當(dāng)有關(guān)。調(diào)研中了解到，一些機(jī)關(guān)干部和基層干部對(duì)形式主義“深惡痛絕”，卻又“深陷其中”。究其原因，主要來自兩個(gè)方面：一方面是能力不足，存在“能力恐慌”、“本領(lǐng)恐慌”;另一方面是擔(dān)當(dāng)精神不夠，以形式主義整改形式主義。一些基層干部習(xí)慣于對(duì)上級(jí)的部署要求機(jī)械地執(zhí)行落實(shí)，習(xí)慣于當(dāng)會(huì)議精神的“二傳手”，機(jī)械的上傳下達(dá)，既沒有考慮到本地實(shí)際情況和本領(lǐng)域工作特點(diǎn)，也不講求提升效率。

（四）體制機(jī)制尚不完善，治標(biāo)與治本相脫節(jié)

形式主義難以根除的原因是多方面的，體制機(jī)制障礙是當(dāng)前形式主義問題得不到根治的深層次原因之一，激勵(lì)關(guān)懷政策不到位、基層權(quán)責(zé)不對(duì)等、考核評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善是當(dāng)前基層工作中存在的主要難點(diǎn)問題，其中，追責(zé)問責(zé)泛化簡(jiǎn)單化是縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部的“最大負(fù)擔(dān)”。訪談中，各級(jí)干部普遍反映，解決形式主義突出問題為基層減負(fù)不能只停留在精簡(jiǎn)文件會(huì)議、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核上，更應(yīng)當(dāng)在科學(xué)考核評(píng)價(jià)、規(guī)范問責(zé)制度、加大激勵(lì)關(guān)懷、建立權(quán)責(zé)對(duì)等的基層治理體系等深層次問題上加快破題。基層干部怕干事、怕被舉報(bào)、怕被問責(zé)，更怕的是不聽解釋，一味追責(zé)問責(zé)。當(dāng)前問責(zé)多指向一線干事的干部，這讓他們背負(fù)了很大的政治壓力和心理壓力，帶來的負(fù)面效應(yīng)就是不敢說真話，窗戶紙誰也不捅破。

三、解決基層形式主義突出問題的路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時(shí)間和精力抓落實(shí)。[5]通過對(duì)調(diào)研結(jié)果的分析，我們認(rèn)為解決形式主義突出問題為基層減負(fù)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）提高政治站位，打通思想關(guān)“結(jié)”

形式主義，表現(xiàn)在行動(dòng)上，根子在思想上，思想觀念不轉(zhuǎn)變，形式主義就難以根除。問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“您認(rèn)為解決形式主義突出問題為基層減負(fù)主要應(yīng)從哪些方面著手”時(shí)，65.1%的受訪者認(rèn)為，解決形式主義問題關(guān)鍵是要把思想上的“結(jié)”打通，解決政績(jī)觀錯(cuò)位問題。就安徽來說，當(dāng)前我們要以深化“三個(gè)以案”警示教育為契機(jī)，更加著力突出力戒形式主義官僚主義這一重要內(nèi)容，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于力戒形式主義、官僚主義的重要論述，深刻認(rèn)識(shí)并查找形式主義官僚主義的根源、危害和破解方法，端正唯實(shí)不唯上的價(jià)值取向，打牢對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的思想基礎(chǔ)。

（二）始終保持剛性約束，杜絕文山會(huì)海反彈回潮

以習(xí)近平同志為核心的黨中央把2019年確定為“基層減負(fù)年”，實(shí)施了治理文山會(huì)海、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核等硬核舉措，取得了為基層減負(fù)最直接的成效。但是這不應(yīng)該只是一年的事情，我們要始終保持剛性約束，把當(dāng)前在減量上的成效保持住，杜絕反彈回潮。問卷調(diào)查中，關(guān)于“如何解決解決文山會(huì)海反彈回潮的問題”，70%的受訪者認(rèn)為，要改變個(gè)別上級(jí)部門“隨意下指令”的官僚做派，改變多頭領(lǐng)導(dǎo)問題;65.3%的受訪者認(rèn)為，要改進(jìn)會(huì)議流程，減少傳達(dá)會(huì)，增加討論會(huì)，讓基層干部“有話說得出”;65.3%的受訪者認(rèn)為，暢通民主渠道，建立整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制十分必要。

（三）抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用

解決形式主義突出問題要切實(shí)抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)頭雁作用。破除形式主義官僚主義，領(lǐng)導(dǎo)干部決不能置身事外當(dāng)“旁觀者”，而要走在前列，當(dāng)“踐行者”，真正身體力行、當(dāng)好示范。調(diào)研中，一些受訪者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部一方面要做好示范引領(lǐng)，帶頭把自己擺進(jìn)去，帶頭查找問題，帶頭進(jìn)行整改，減少形式大于內(nèi)容的會(huì)議、文件和工作安排，為下級(jí)做好示范;另一方面要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，領(lǐng)導(dǎo)干部要敢抓、敢管，克服“求穩(wěn)怕亂”“愛護(hù)羽毛”等錯(cuò)誤思想，對(duì)本單位小問題、個(gè)人小毛病，決不姑息縱容，要及時(shí)制止、督促整改，堅(jiān)決糾治空泛表態(tài)、應(yīng)景造勢(shì)、敷衍塞責(zé)、出工不出力等問題，督促干部在工作謀劃、跟蹤落實(shí)中切實(shí)履職盡責(zé)。

（四）破除體制機(jī)制障礙，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為

破除考核、問責(zé)、激勵(lì)關(guān)懷、基層治理體系等方面的體制機(jī)制障礙，是解決形式主義問題的治本之策，也是調(diào)研中各級(jí)干部的強(qiáng)烈呼聲。問卷中，當(dāng)問及“您認(rèn)為如何破解形式主義產(chǎn)生的體制機(jī)制障礙問題”時(shí)，82%的受訪干部建議，完善問責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，解決干部不敢擔(dān)當(dāng)作為的問題;74%的受訪干部建議，為基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，盡快明晰各層級(jí)權(quán)力和責(zé)任清單，厘清各層級(jí)的權(quán)力和責(zé)任邊界，建立重實(shí)績(jī)、重實(shí)干、科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系，增加基層干部和群眾的發(fā)言權(quán);71.3%的受訪者建議，建立雙向考評(píng)機(jī)制，把基層意見列入對(duì)政府職能部門的考核內(nèi)容，改變只對(duì)下不對(duì)上的單向度考核;54%的受訪者建議，堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，注重吸納基層群眾的意見建議，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)考核。

綜上所述，形式主義之弊非一日之寒，切實(shí)為基層減負(fù)也非一日之功，因此，唯有內(nèi)外兼修、標(biāo)本兼治、馳而不息、久久為功，才能從根子上鏟除形式主義滋生的土壤，徹底根治長(zhǎng)期困擾基層的形式主義頑疾。

參考文獻(xiàn)

[1] 張祎鑫、陳多潤(rùn)：嚴(yán)規(guī)矩強(qiáng)監(jiān)督轉(zhuǎn)作風(fēng)安徽集中整治“冷硬橫推”[EB/OL]，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站（http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201906/t20190620_195815.html），2019-06-23.

[2] 李錦斌：堅(jiān)定不移破除形式主義、官僚主義[J]，求是，2019（23）：52.

[3] 李錦斌：堅(jiān)定不移破除形式主義、官僚主義[J]，求是，2019（23）：52.

[4] 劉紅凜：新時(shí)代如何根除官僚主義與形式主義滋生上壤[J]，學(xué)術(shù)前沿，2018（05）：46.

[5] 中辦印發(fā)《通知》持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證[N]，人民日?qǐng)?bào)，2020-4-15（01）.

作者簡(jiǎn)介：蘇秀珍（1970-），女，安徽淮南，中共淮南市委黨校講師，碩士研究生，研究方向：黨史黨建;

吳業(yè)勤（1968-），男，安徽霍山，中共淮南市委黨校副教授，碩士研究生，研究方向：黨史黨建。

基金項(xiàng)目：本文系 2019年度安徽省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題《“基層減負(fù)年”視域下我省形式主義突出問題及其解決路徑研究》的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：QS2019056。