沈亞平，韓超然

(南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各級(jí)政府部門在履行自身職責(zé)并進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中面臨著愈發(fā)復(fù)雜困難的問(wèn)題，跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作治理逐漸成為政府活動(dòng)中的重要議題?！昂娱L(zhǎng)制”是政府部門間協(xié)作以實(shí)現(xiàn)復(fù)雜治理目標(biāo)的典型代表。2007年，無(wú)錫市政府在太湖藍(lán)藻危機(jī)的倒逼之下，出臺(tái)了《無(wú)錫市河(湖、庫(kù)、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，取得了良好的治理效果(1)高家軍：《“河長(zhǎng)制”可持續(xù)發(fā)展路徑分析——基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。。此后，“河長(zhǎng)制”逐漸在各個(gè)省市得到推廣，成為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前水環(huán)境治理問(wèn)題的重要手段。

一些學(xué)者對(duì)“河長(zhǎng)制”在突破傳統(tǒng)水環(huán)境治理中“九龍治水”等治理協(xié)作障礙方面取得的成效給予了充分肯定，并對(duì)其作用機(jī)理與路徑進(jìn)行了分析，但與“河長(zhǎng)制”在政府中得到的廣泛認(rèn)可相比，其對(duì)“河長(zhǎng)制”的實(shí)施也存在一些質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，“河長(zhǎng)制”在推動(dòng)河流治理向“權(quán)威依賴型”轉(zhuǎn)變的同時(shí)，隱藏著諸如過(guò)度依賴權(quán)威下的持續(xù)性危機(jī)、排斥社會(huì)力量、“責(zé)任發(fā)包”下的責(zé)任困境等問(wèn)題(2)熊燁：《跨域環(huán)境治理:一個(gè)“縱向—橫向”機(jī)制的分析框架——以“河長(zhǎng)制”為分析樣本》，《北京社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。。有研究者從權(quán)力、法律、道德三個(gè)角度對(duì)“河長(zhǎng)制”進(jìn)行制度分析，認(rèn)為其并非典型的權(quán)力、法律、道德制度，且存在“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”實(shí)踐中報(bào)喜不報(bào)憂，以及缺乏明顯的道德原則、規(guī)范以及外在約束機(jī)制等問(wèn)題(3)黃愛寶：《“河長(zhǎng)制”:制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向》，《學(xué)?！?015年第4期。。還有研究者指出，“河長(zhǎng)制”在實(shí)踐過(guò)程中體現(xiàn)出一定的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征，難以形成“常規(guī)治理”(4)王園妮、曹海林：《“河長(zhǎng)制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長(zhǎng)助手”為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第5期。。以上文獻(xiàn)指出的“河長(zhǎng)制”困境一定程度上源于政府跨區(qū)域、跨部門治理的復(fù)雜性與不確定性，即地方政府往往難以超越自身的局限性以解決跨區(qū)域的公共問(wèn)題(5)向延平、陳友蓮：《跨界環(huán)境污染區(qū)域共同治理框架研究———新區(qū)域主義的分析視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。。當(dāng)前從成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益以及協(xié)作機(jī)制選擇等角度對(duì)“河長(zhǎng)制”展開探討的較少，考慮到影響政府部門間協(xié)作行為選擇的制度成本與合作風(fēng)險(xiǎn)等因素，以及水環(huán)境治理中所包含的較為復(fù)雜的區(qū)域間、部門間協(xié)作行為，本文選擇制度性集體行動(dòng)理論作為研究工具，以天津市“河長(zhǎng)制”為研究對(duì)象，從交易成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)等角度分析當(dāng)前“河長(zhǎng)制”在克服區(qū)域間、部門間協(xié)作障礙方面的機(jī)制，并探討其局限性和消解途徑。

二、制度性集體行動(dòng)理論及其研究框架

制度性集體行動(dòng)(Institutional Collective Action)理論主要是通過(guò)勾勒出合作中的一些重要影響因素，來(lái)揭示合作行為如何在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中得以產(chǎn)生和演化(6)姜流、楊龍：《制度性集體行動(dòng)理論研究》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。該理論為從微觀視角探討不同政府部門間的協(xié)作行為提供了具有較為重要理論意義與實(shí)踐意義的分析工具和邏輯路線。作為研究和理解協(xié)作關(guān)系的理論，制度性集體行動(dòng)理論為分析微觀視角下協(xié)作關(guān)系構(gòu)建提供了分析框架，也為政府間集體行動(dòng)困境的緩解提供了基于不同交易成本與合作風(fēng)險(xiǎn)的替代機(jī)制。我們從制度性集體行動(dòng)理論中兩個(gè)主要部分展開對(duì)“河長(zhǎng)制”的分析。一方面，以影響集體行動(dòng)和協(xié)作關(guān)系構(gòu)建的多個(gè)影響因素出發(fā)，認(rèn)為政府間協(xié)作意愿和協(xié)作行動(dòng)會(huì)受到協(xié)作過(guò)程中發(fā)生的信息成本、集體行動(dòng)的執(zhí)行成本、協(xié)商成本以及參與者喪失自主權(quán)成本等交易成本的影響，還要受到協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作、分配不公平等合作風(fēng)險(xiǎn)以及通過(guò)協(xié)作獲得的集體性收益、選擇性收益等合作收益的影響(7)蔡嵐：《解決區(qū)域合作困境的制度集體行動(dòng)框架研究》，《求索》2015年第8期；鎖利銘、闞艷秋、涂易梅：《從“府際合作”走向“制度性集體行動(dòng)”：協(xié)作性區(qū)域治理的研究述評(píng)》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第3期。。如圖1所示，基于水環(huán)境治理中多重交叉的區(qū)域、部門間關(guān)系以及“河長(zhǎng)制”對(duì)構(gòu)建復(fù)雜協(xié)作關(guān)系的作用，根據(jù)制度性集體行動(dòng)理論中影響協(xié)作的交易成本、合作風(fēng)險(xiǎn)和收益的視角構(gòu)建分析框架，探討天津市“河長(zhǎng)制”如何促進(jìn)部門間的協(xié)作以破解水環(huán)境治理中的碎片化問(wèn)題(8)由于協(xié)作主體喪失自主權(quán)成本同我國(guó)行政體系之間存在一定程度的不契合，且“河長(zhǎng)制”較少涉及這一交易成本，故未將其納入分析框架中。。

另一方面，在制度性集體行動(dòng)視域下，政府部門在面臨協(xié)作困境時(shí)可以采取多種潛在解決機(jī)制，本文主要考慮其中較為主要的協(xié)作機(jī)制，以便較為清晰地表現(xiàn)出不同類型的協(xié)作機(jī)制中成本與風(fēng)險(xiǎn)的匹配。基于自組織的嵌入式網(wǎng)絡(luò)(network embeddedness)允許參與者依據(jù)自身所處的實(shí)際情況制定非正式行為規(guī)則，政府部門間簽訂以法律約束力為保障的合同或契約(contracts)以規(guī)制參與者的行為，授權(quán)(delegated authority)模式中的參與者將權(quán)力授予一個(gè)政府機(jī)構(gòu)以促進(jìn)地方政府間的集體行動(dòng)，而在權(quán)力集中的行政系統(tǒng)中則演變?yōu)橛筛邔蛹?jí)成立專門機(jī)構(gòu)，以施加權(quán)威(imposed authority)的方式進(jìn)行協(xié)作(9)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。根據(jù)制度性集體行動(dòng)理論中對(duì)于匹配機(jī)制的論述，成本更高的機(jī)制能夠在更高風(fēng)險(xiǎn)的條件下保持穩(wěn)定性，低風(fēng)險(xiǎn)情況下低成本的機(jī)制具備更理想的凈收益水平，而維持上級(jí)施加權(quán)威的協(xié)作所需成本要高于簽訂協(xié)議、嵌入式網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制的成本(10)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。如圖2所示，可基于制度性集體行動(dòng)理論中協(xié)作的匹配機(jī)制，構(gòu)建出分析“河長(zhǎng)制”既有協(xié)作機(jī)制缺陷的邏輯路線。

圖1 制度性集體行動(dòng)視域下“河長(zhǎng)制”協(xié)作分析框架

圖2 “河長(zhǎng)制”協(xié)作機(jī)制缺陷的邏輯路線

當(dāng)前中國(guó)條塊分割的行政架構(gòu)下，在城市水環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)縱向延伸下來(lái)的“條”和橫向蔓延出的“塊”相互交匯。政策動(dòng)力與壓力在結(jié)構(gòu)緊密的行政體系內(nèi)層層傳導(dǎo)，且隨著層級(jí)降低帶來(lái)的機(jī)構(gòu)分割不斷擴(kuò)散，沿不同方向傳導(dǎo)至行政系統(tǒng)的末梢后，職能相互關(guān)聯(lián)又互不統(tǒng)屬的責(zé)任部門集中于政策下的各層級(jí)場(chǎng)域內(nèi)，在有力動(dòng)員行政力量的同時(shí)，也容易引發(fā)權(quán)責(zé)不清、相互推諉等問(wèn)題，水環(huán)境治理過(guò)程中這一問(wèn)題尤其突出。整體上來(lái)說(shuō)，“河長(zhǎng)制”的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行指向兩個(gè)核心問(wèn)題：一是如何督促河長(zhǎng)履職，二是如何讓河長(zhǎng)有效履職，而促進(jìn)水環(huán)境治理中責(zé)任部門的協(xié)作是河長(zhǎng)履職的核心部分之一。天津市是我國(guó)北方最為重要的港口城市之一，歷史上是中國(guó)北方重要的漕運(yùn)中心，水系發(fā)達(dá)，河道密集，河流橫跨多個(gè)行政區(qū)域，在城市水環(huán)境治理過(guò)程中需要面對(duì)較多的跨部門協(xié)作問(wèn)題。依靠“河長(zhǎng)制”，天津市在水環(huán)境治理領(lǐng)域取得了較為顯著的成效，一定程度上克服了“九龍治水”等難題。故本文以天津市“河長(zhǎng)制”為研究對(duì)象，運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、訪談法以及實(shí)地觀察法等方法進(jìn)行分析，所使用的資料均來(lái)自相關(guān)政策文件、公開或內(nèi)部資料、新聞報(bào)道以及對(duì)天津市水務(wù)局、市河長(zhǎng)辦工作人員的訪談和實(shí)地觀察等。

天津市“河長(zhǎng)制”可以追溯至2012年前后成立的考核辦，經(jīng)過(guò)多年的學(xué)習(xí)與自主發(fā)展，逐漸確立了自身的總體要求、實(shí)施范圍、組織體系和主要任務(wù)等內(nèi)容，并以此為基礎(chǔ)逐漸建立起天津市“河長(zhǎng)制”的制度與組織框架。天津市“河長(zhǎng)制”在機(jī)構(gòu)體系上，按照“黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)”的原則，由市委書記擔(dān)任市河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)并形成書記、市長(zhǎng)的“雙總河長(zhǎng)制”，下級(jí)行政區(qū)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)擔(dān)任本轄區(qū)總河長(zhǎng)和河長(zhǎng)，各責(zé)任部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)入“河長(zhǎng)制”領(lǐng)導(dǎo)小組，如受訪者所述：“把各個(gè)部門協(xié)調(diào)起來(lái)，形成部門合力”。在市領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)市“河長(zhǎng)制”辦公室(下文簡(jiǎn)稱“河長(zhǎng)辦”)，受市總河長(zhǎng)和領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)；辦公室主任由市水務(wù)局局長(zhǎng)擔(dān)任，部分責(zé)任部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任。各區(qū)下設(shè)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦，并受區(qū)級(jí)總河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)；河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督、考核等，形成在市領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下的“河長(zhǎng)—河長(zhǎng)辦”雙重組織架構(gòu)。在“河長(zhǎng)制”機(jī)構(gòu)體系之下，當(dāng)下級(jí)責(zé)任部門遇到協(xié)作困境時(shí)，可以尋求河長(zhǎng)辦通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)等方式進(jìn)行協(xié)助；當(dāng)河長(zhǎng)辦亦無(wú)法完成協(xié)作任務(wù)時(shí)，則可向上尋求更高級(jí)別的河長(zhǎng)介入?yún)f(xié)作，以其職務(wù)權(quán)威和行政資源實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作。

(一)“河長(zhǎng)制”的交易成本轉(zhuǎn)移

制度性集體行動(dòng)理論認(rèn)為，政府部門作為理性參與者，在合作中必將評(píng)估共同提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)時(shí)的成本利益(11)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風(fēng)險(xiǎn)”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評(píng)論》2018年第5期。，而影響協(xié)作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的交易成本主要包括信息成本、集體行動(dòng)的執(zhí)行成本以及協(xié)商成本等。信息成本緣起于信息不完全，即協(xié)作參與者由于難以獲取協(xié)作方信息全貌而采取非理性行為，抑或信息不對(duì)稱，即擁有信息的一方相較于無(wú)法獲得信息的另一方處于優(yōu)勢(shì)地位；執(zhí)行成本是指參與主體履行合作協(xié)議以及對(duì)參與者行為進(jìn)行監(jiān)督導(dǎo)致的費(fèi)用；協(xié)商成本即協(xié)作參與者為形成集體行動(dòng)而進(jìn)行談判所導(dǎo)致的成本(12)郭漸強(qiáng)、楊露：《制度性集體行動(dòng)框架下跨域環(huán)境政策執(zhí)行的合作困境與消解——以長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償政策為例》，《青海社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。?！昂娱L(zhǎng)制”的建立可以對(duì)這些交易成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

1.對(duì)信息成本的轉(zhuǎn)移

信息可以提供了解背叛和強(qiáng)制執(zhí)行可能性的工具，通過(guò)更好地預(yù)測(cè)信息可以降低協(xié)作的交易成本(13)Jessica N. Terman，Richard C. Feiock，Jisun Youm. When Collaboration Is Risky Business: The Influence of Collaboration Risks on Formal and Informal Collaboration，American Review of Public Administration，2019，50(1).。政府部門間協(xié)作關(guān)系的構(gòu)建與擴(kuò)展難以避免來(lái)自“條條”的影響，在信息不完全、不對(duì)稱的情況下，參與者難以獲知其他參與者的選擇，參與者出于保護(hù)自身的立場(chǎng)，會(huì)假定其他參與者會(huì)背叛協(xié)作或采取對(duì)自己不利的行為，那么選擇背叛策略總會(huì)使協(xié)作參與者的狀況變得更好(14)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第5頁(yè)。?！昂娱L(zhǎng)制”通過(guò)形塑制度化的信息傳輸路徑，凸顯河長(zhǎng)辦的中樞位置以轉(zhuǎn)移協(xié)作中的信息成本。河長(zhǎng)辦是責(zé)任部門信息傳輸?shù)慕K點(diǎn)，同時(shí)也是向更高層級(jí)傳輸?shù)钠瘘c(diǎn)。將河長(zhǎng)辦塑造為水環(huán)境治理中的信息高地，并通過(guò)其對(duì)信息的吞吐構(gòu)建信息共享網(wǎng)絡(luò)，從而能夠?qū)⑿畔⒊杀静糠洲D(zhuǎn)移給河長(zhǎng)辦承擔(dān)。

2.對(duì)集體行動(dòng)執(zhí)行成本的轉(zhuǎn)移

針對(duì)治理中各部門間存在的相互推諉、回避協(xié)作責(zé)任等問(wèn)題，“河長(zhǎng)制”將協(xié)作規(guī)范制度化進(jìn)而明確執(zhí)行責(zé)任。對(duì)此，調(diào)查中一位受訪人表示：“下游要主動(dòng)協(xié)調(diào)上游，左岸要主動(dòng)協(xié)調(diào)右岸，誰(shuí)來(lái)主張(解決問(wèn)題)誰(shuí)要主動(dòng)牽頭”。通過(guò)制定具有指導(dǎo)意義的協(xié)作規(guī)范，在具體事務(wù)層面減少了參與者之間回避協(xié)作或相互推諉等行為導(dǎo)致的交易成本，也為參與者預(yù)測(cè)其他部門行為提供了依據(jù)，在一定程度上遏制了因信息不足導(dǎo)致的零和博弈傾向。另外，作為“河長(zhǎng)制”的核心角色，擔(dān)任各級(jí)河長(zhǎng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注直接意味著對(duì)執(zhí)行成本的控制。在集權(quán)的行政體系背景之下，處于較高行政層級(jí)的河長(zhǎng)擁有下級(jí)責(zé)任部門及其負(fù)責(zé)人所無(wú)法忽視、難以抗拒的影響力。當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)某一治理任務(wù)明確或模糊地表達(dá)了關(guān)注的態(tài)度時(shí)，協(xié)作參與者很難采取抗拒或消極不合作的態(tài)度。在這種情況下，參與者之間集體行動(dòng)的執(zhí)行成本得到了削減。

同時(shí)，基于“河長(zhǎng)制”對(duì)自身監(jiān)督職能的明確和強(qiáng)化，協(xié)作中的執(zhí)行成本也得到一定削減?！短旖蚴嘘P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》規(guī)定：“市河長(zhǎng)制辦公室的職責(zé)是：……制定河長(zhǎng)制管理制度和考核辦法，監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，組織開展對(duì)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的考核”；各區(qū)級(jí)相應(yīng)設(shè)置河長(zhǎng)制辦公室，其主要職責(zé)是：“制定河長(zhǎng)制管理制度和考核辦法，監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)等”(15)② 《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。?！昂娱L(zhǎng)制”政策文本中明確了河長(zhǎng)辦對(duì)治理任務(wù)的監(jiān)督職能，即由河長(zhǎng)辦承擔(dān)政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督成本，從而將部分執(zhí)行成本由協(xié)作參與者轉(zhuǎn)移至“第三方機(jī)構(gòu)”承擔(dān)。同時(shí)，市河長(zhǎng)辦對(duì)責(zé)任部門政策執(zhí)行的監(jiān)督是問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，基于河長(zhǎng)辦的監(jiān)督工作得以將河長(zhǎng)同治理實(shí)踐綁定在一起。

3.對(duì)協(xié)商成本的轉(zhuǎn)移

不同政府部門之間在行政級(jí)別、行政資源以及專業(yè)話語(yǔ)權(quán)等方面的差異使協(xié)商過(guò)程更加復(fù)雜化?！昂娱L(zhǎng)制”作為治理中的具體協(xié)作機(jī)制，將協(xié)作難點(diǎn)問(wèn)題上移，構(gòu)建了自下而上的成本轉(zhuǎn)移鏈條。對(duì)此，《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》規(guī)定：“河長(zhǎng)制辦公室牽頭，建立各成員單位參加的全面推行河長(zhǎng)制協(xié)調(diào)機(jī)制。各部門各司其職，……研究解決重大問(wèn)題，共同推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作”②?！昂娱L(zhǎng)制”在既有的水環(huán)境治理部門外成立，其核心職能就是協(xié)調(diào)活躍在政策場(chǎng)域內(nèi)的政府部門。通過(guò)構(gòu)建部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，介入并牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，可以改變參與者對(duì)成本—收益的預(yù)期進(jìn)而提升政府部門的合作意愿。較高的合作意愿代表參與者本身偏好于合作式發(fā)展，是對(duì)合作可能的正向激勵(lì)(16)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風(fēng)險(xiǎn)”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評(píng)論》2018年第5期。。此外，“河長(zhǎng)制”具有參與更高層級(jí)協(xié)作的職能。水環(huán)境治理的范圍難以限定于特定行政區(qū)劃內(nèi)，大集團(tuán)或潛在集團(tuán)不會(huì)組織起來(lái)采取合作行為，較小規(guī)模的集團(tuán)則能夠這樣做(17)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：格致出版社，2014年版，第59頁(yè)。。而交易成本同協(xié)作機(jī)制所需的參與者和集體決策規(guī)模呈正相關(guān)(18)蔡嵐：《粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制研究——制度性集體行動(dòng)理論的視域》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第1期。，即如果各部門以零散的、碎片化的形式參與更高層級(jí)協(xié)作，那么隨著參與者規(guī)模的膨脹，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)會(huì)更加復(fù)雜，同時(shí)參與者協(xié)作的積極性會(huì)降低，協(xié)商成本隨之遞增。

(二)“河長(zhǎng)制”的合作風(fēng)險(xiǎn)控制

合作風(fēng)險(xiǎn)的遞增意味著為實(shí)現(xiàn)合作最大收益所需的交易成本隨之上升(19)蔡嵐：《解決區(qū)域合作困境的制度集體行動(dòng)框架研究》，《求索》2015年第8期。。合作風(fēng)險(xiǎn)上升在影響合作意愿的同時(shí)，也需要采用成本更高的協(xié)作機(jī)制。制度性集體行動(dòng)視域下協(xié)作中的合作風(fēng)險(xiǎn)包括協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作以及收益分配不公平等?！昂娱L(zhǎng)制”中的協(xié)調(diào)不力風(fēng)險(xiǎn)指在水環(huán)境治理中的協(xié)調(diào)努力未能建立協(xié)作關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)；背叛協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)是指水環(huán)境治理的參與者出于成本、收益以及風(fēng)險(xiǎn)等方面的考慮可能選擇背叛協(xié)作；分配不公平風(fēng)險(xiǎn)主要涉及對(duì)治理成本的分配不公平。天津市“河長(zhǎng)制”對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效控制。

1.對(duì)協(xié)調(diào)不力風(fēng)險(xiǎn)的控制

水環(huán)境治理中的參與者規(guī)模較大且不同部門的級(jí)別、專業(yè)程度及話語(yǔ)權(quán)各不相同，存在著一定的協(xié)調(diào)不力風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，“河長(zhǎng)制”基于自身制度邏輯在科層體系內(nèi)構(gòu)建了允許河長(zhǎng)介入具體協(xié)作困境的途徑。據(jù)受訪者介紹：“日常工作由各個(gè)部門來(lái)做，重大的、協(xié)調(diào)不了的問(wèn)題，就需要發(fā)揮河長(zhǎng)的作用，問(wèn)題特別重大，區(qū)長(zhǎng)都協(xié)調(diào)不了時(shí)，就讓市級(jí)部門來(lái)弄，如果經(jīng)過(guò)市級(jí)部門和市河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)后還有問(wèn)題，那么這條河道如果有市級(jí)河長(zhǎng)的話，就把問(wèn)題處置情況整個(gè)報(bào)給市級(jí)河長(zhǎng)”?？梢?，“河長(zhǎng)制”在協(xié)調(diào)各參與部門中的基本邏輯為：將領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)權(quán)威與其所掌握的行政資源作為構(gòu)建協(xié)作關(guān)系的動(dòng)力。參與者因重大問(wèn)題帶來(lái)的預(yù)期交易風(fēng)險(xiǎn)上升而導(dǎo)致合作意愿降低時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者的直接介入將成為抬升協(xié)作意愿“洼地”的抓手。通過(guò)自下而上的反饋機(jī)制將河長(zhǎng)同具體協(xié)調(diào)任務(wù)相鏈接，通過(guò)河長(zhǎng)的介入來(lái)控制協(xié)調(diào)不力的合作風(fēng)險(xiǎn)。

2.對(duì)背叛協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)的控制

“河長(zhǎng)制”通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)者的高位推動(dòng)使河長(zhǎng)得以為協(xié)作的可靠性背書，控制背叛風(fēng)險(xiǎn)。例如，《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》規(guī)定：總河長(zhǎng)是轄區(qū)推行河長(zhǎng)制管理的第一責(zé)任人，對(duì)轄區(qū)河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)推行河長(zhǎng)制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署和考核監(jiān)督；市級(jí)河長(zhǎng)是轄管河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人(20)《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。此外，公開資料顯示，天津市召開的市河(湖)長(zhǎng)制辦公室工作會(huì)議要求“各級(jí)河(湖)長(zhǎng)親自掛帥”(21)《天津市召開市河(湖)長(zhǎng)制辦公室工作會(huì)議》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzbs/df/201910/t20191029_1366509.html。。

制度性集體行動(dòng)理論強(qiáng)調(diào)“政治企業(yè)家”的作用，政府間的協(xié)作往往由勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)起(22)[美]理查德·C.菲沃克：《大都市治理：沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作》，許源源、姜?jiǎng)僬渥g，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年版，第52—53頁(yè)。。在“河長(zhǎng)制”體系下，“政治企業(yè)家”在協(xié)作中的角色往往由具備領(lǐng)導(dǎo)者身份的河長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)。“河長(zhǎng)制”給予領(lǐng)導(dǎo)者介入下級(jí)部門間協(xié)作的正式渠道，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威和關(guān)注的在場(chǎng)來(lái)遏制責(zé)任部門背叛協(xié)作的傾向。此外，“河長(zhǎng)制”還通過(guò)問(wèn)責(zé)與更高政治層級(jí)的關(guān)注來(lái)倒逼河長(zhǎng)履職。對(duì)此，受訪者表示：“召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，書記很重視，開始暗查暗訪，……各個(gè)區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在都非常重視”。根據(jù)工作流程來(lái)看，“河長(zhǎng)制”運(yùn)行中協(xié)作責(zé)任自下而上轉(zhuǎn)移的特征較為明顯。領(lǐng)導(dǎo)者在擁有更多行政資源的同時(shí)，往往還可以憑借更短的政治鏈條相對(duì)準(zhǔn)確地把握上級(jí)意圖，賦予下級(jí)部門以政治上的支持。在“河長(zhǎng)制”嵌于既有科層體系的情況下，一方面通過(guò)具有政治支持的考核機(jī)制可以保證河長(zhǎng)的有效履職，另一方面高層領(lǐng)導(dǎo)者較為明確、清晰的意見表達(dá)能夠在政策場(chǎng)域內(nèi)凝聚共同的政策目標(biāo)，以此進(jìn)一步控制合作風(fēng)險(xiǎn)。

3.對(duì)分配不公平風(fēng)險(xiǎn)的控制

成本的分配是水環(huán)境治理中多部門協(xié)作無(wú)法回避的一個(gè)問(wèn)題。多部門共同參與的治理任務(wù)意味著成本的共同分擔(dān)，那么在總收益水平不變的前提下，各方參與者就存在出于利己的考慮尋求盡可能減少自身所承擔(dān)成本的問(wèn)題。多主體共同支出成本以完成治理任務(wù)的過(guò)程形成了一個(gè)類似于公共池塘資源的情境，除非只有少數(shù)搭便車者，否則合作會(huì)衰退至比較低的程度(23)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年版，第32頁(yè)。。協(xié)作參與者的成本分?jǐn)偀o(wú)法以較為公平的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，對(duì)協(xié)作關(guān)系的建立和維持將是嚴(yán)重的威脅。

天津市“河長(zhǎng)制”仍然采用了上級(jí)介入的方法以克服成本分配不公平風(fēng)險(xiǎn)。一方面，河長(zhǎng)辦積極尋求通過(guò)協(xié)調(diào)的方式降低這一風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)治理任務(wù)進(jìn)入更高層級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者視野之后，領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)視情況需要直接或間接介入治理成本的分?jǐn)傔^(guò)程。例如，有受訪者表示：“(XX區(qū)XX村坑塘問(wèn)題)市長(zhǎng)批示，請(qǐng)河長(zhǎng)辦督辦，……資金由區(qū)里、鎮(zhèn)里出”。當(dāng)然，受限于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)以及信息的不完全，由其以行政權(quán)威的方式介入成本的分?jǐn)傔^(guò)程并不意味著對(duì)公平性的足夠保障，但相比于無(wú)規(guī)則或基于自發(fā)形成規(guī)則的分配，這一方式得到協(xié)作參與者遵守的可能性更高，從而也就更能夠降低分配不公平風(fēng)險(xiǎn)對(duì)協(xié)作的負(fù)面影響。

(三)“河長(zhǎng)制”的合作收益促進(jìn)

通過(guò)對(duì)訪談材料的整理以及對(duì)公開資料的分析，我們發(fā)現(xiàn)，“河長(zhǎng)制”整體上正面激勵(lì)的比重小于負(fù)向激勵(lì)，因此在某種程度上收益可以視作“河長(zhǎng)制”的弱項(xiàng)，但實(shí)踐中“河長(zhǎng)制”仍然促進(jìn)了水環(huán)境協(xié)作治理的合作收益?；诶硇匀思僭O(shè)，當(dāng)協(xié)作參與者認(rèn)為合作收益超過(guò)其所預(yù)期的交易成本時(shí)，會(huì)更傾向于對(duì)參與協(xié)作持積極態(tài)度。在制度性集體行動(dòng)視域下，“河長(zhǎng)制”通過(guò)集體性收益和選擇性收益兩個(gè)維度在科層體系內(nèi)外促進(jìn)合作收益的產(chǎn)生，其中集體性收益主要包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、正外部性以及收益溢出效應(yīng)等，選擇性收益主要包括協(xié)作參與者的聲譽(yù)、知名度、晉升機(jī)會(huì)等(24)Richard C. Feiock. Rational Choice and Regional Governance，Journal of Urban Affairs，2007，29(1).。

1.集體性收益

由于協(xié)作參與者都可以從中獲得收益，所以能夠促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)將會(huì)激勵(lì)參與者之間的協(xié)作(25)Richard C. Feiock. Metropolitan Governance and Institutional Collective Action，Urban Affairs Review，2009，44(3).。在這一方面，基于正式、非正式途徑的協(xié)調(diào)，“河長(zhǎng)制”有效地促進(jìn)了責(zé)任部門內(nèi)部收益的外部化，形成了正外部性和溢出效益。例如，水文水資源中心每月月底前需報(bào)送“河長(zhǎng)制”各河段水質(zhì)監(jiān)測(cè)成果，為“河長(zhǎng)制”考核提供技術(shù)支持并作為其依據(jù)，表明水質(zhì)監(jiān)督工作得以向水務(wù)系統(tǒng)之外延展。通過(guò)構(gòu)建責(zé)任部門間的制度性銜接橋梁，“河長(zhǎng)制”能夠使責(zé)任部門的工作跨越部門邊界，并使其效用在本部門之外得以應(yīng)用和擴(kuò)展，而獲取效用的部門并不總是需要為此承擔(dān)額外費(fèi)用，由此就產(chǎn)生了協(xié)作治理中的正外部性。在這一過(guò)程中，各部門的工作成果也得以更充分的利用，從而促進(jìn)了責(zé)任部門從科層組織內(nèi)部獲取集體性收益。

2.選擇性收益

在促進(jìn)選擇性收益方面，“河長(zhǎng)制”主要依賴于對(duì)治理成效的提升、對(duì)社會(huì)信息的公示以及構(gòu)建協(xié)調(diào)情境等方式來(lái)運(yùn)行?！短旖蚴嘘P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》提出：“建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，通過(guò)主要媒體向社會(huì)公告河長(zhǎng)名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長(zhǎng)公示牌?！?26)《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。信息公示在發(fā)揮其促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督作用的同時(shí)，也成為“河長(zhǎng)制”向社會(huì)展示自身工作成效的窗口，為河長(zhǎng)提供了更充分的社會(huì)聲望收益，且能夠鼓勵(lì)社會(huì)參與，形成良性循環(huán)。此外，通過(guò)責(zé)任部門間的持續(xù)互動(dòng)，可以逐步構(gòu)建部門間的相互信任關(guān)系，增加協(xié)作參與者在科層體系內(nèi)的聲譽(yù)，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的常態(tài)化。

四、制度性集體行動(dòng)視域下“河長(zhǎng)制”協(xié)作缺陷及其優(yōu)化

前文通過(guò)制度性集體行動(dòng)理論中交易成本、協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)和收益的視角解讀了天津市“河長(zhǎng)制”構(gòu)建水環(huán)境治理中協(xié)作關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理，從理論探討的角度分析了“河長(zhǎng)制”協(xié)作機(jī)制的有效性。從治理實(shí)踐角度來(lái)看，天津市“河長(zhǎng)制”取得了顯著的治理成效。公開資料顯示：天津市“水環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)近年來(lái)最佳水平”(27)王延：《河(湖)長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)” 我市水環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)近年最佳水平》，http://swj.tj.gov.cn/xwzx_17135/mtjj/202005/t20200506_2259437.html。。在肯定其治理方式和治理成效的同時(shí)，基于訪談與實(shí)地觀察也可以發(fā)現(xiàn)，天津市“河長(zhǎng)制”在有效協(xié)調(diào)部門間協(xié)作的同時(shí)，背后也隱含一些不足。本文運(yùn)用制度性集體行動(dòng)理論中協(xié)作機(jī)制選擇和“成本—收益”匹配的部分對(duì)此進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

(一)“河長(zhǎng)制”的深層次缺陷

1.協(xié)作機(jī)制單一

從制度性集體行動(dòng)的視角來(lái)看，“河長(zhǎng)制”治理問(wèn)題的深層次原因首先在于對(duì)協(xié)作困境解決機(jī)制的選擇過(guò)于單一，整體上接近于來(lái)自行政體系中上級(jí)的施加權(quán)威機(jī)制?；谇拔膶?duì)“河長(zhǎng)制”協(xié)作機(jī)制內(nèi)在機(jī)理的闡述可以看出，“河長(zhǎng)制”框架下的協(xié)作起點(diǎn)為具有上級(jí)職務(wù)權(quán)威的河長(zhǎng)及在協(xié)作中代表這一權(quán)威的河長(zhǎng)辦，其他協(xié)作方式一定程度上被擠出。接受訪談的河長(zhǎng)辦工作人員在談及部門間簽訂協(xié)議等協(xié)作方式時(shí)表示：“我們不掌握(相關(guān)情況)”，而相關(guān)政策文本中也較少提及其他協(xié)作方式。由此可以看出，至少在“河長(zhǎng)制”層面未對(duì)除上級(jí)授權(quán)以外的協(xié)作方式加以足夠的重視。根據(jù)上文所述，“河長(zhǎng)制”的制度邏輯、制度框架和制度實(shí)踐以正式元素為基礎(chǔ)，在協(xié)作過(guò)程中始終以正式機(jī)構(gòu)為載體，一定程度上鑲嵌于科層組織中的正式層級(jí)關(guān)系、溝通渠道和考核機(jī)制中。與制度性集體行動(dòng)理論中羅列的諸多解決機(jī)制進(jìn)行對(duì)比，“河長(zhǎng)制”聚焦于由上級(jí)強(qiáng)制授權(quán)的協(xié)作機(jī)制，在中國(guó)社會(huì)環(huán)境與科層體系的背景下，這無(wú)疑是見效較快的方法，但也并非在所有情況下均為最優(yōu)解。

如上文所述，從交易成本的角度來(lái)看，施加權(quán)威的協(xié)作機(jī)制將各責(zé)任部門之間的交易成本轉(zhuǎn)移至第三方承擔(dān)，而非對(duì)交易成本的完全消解，河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦需投入相當(dāng)程度的努力以克服協(xié)作阻力。協(xié)作機(jī)制的選擇需要遵循成本和風(fēng)險(xiǎn)“高—高”“低—低”的搭配，二者的錯(cuò)配會(huì)導(dǎo)致協(xié)作失靈或行政資源的浪費(fèi)。由此可見，“河長(zhǎng)制”完全以河長(zhǎng)辦牽頭協(xié)作來(lái)填充各責(zé)任部門間縫隙的方式容易造成凈收益流失的問(wèn)題。相比于協(xié)議機(jī)制，基于上級(jí)施加權(quán)威的協(xié)作在協(xié)商成本方面表現(xiàn)不佳。有受訪者表示：“現(xiàn)在有機(jī)構(gòu)，人的編制沒(méi)有，再一個(gè)就是經(jīng)費(fèi)，有的是借錢，沒(méi)有這筆專用經(jīng)費(fèi)”?；谒h(huán)境治理的復(fù)雜性，“河長(zhǎng)制”需要不斷投入資源以克服協(xié)作障礙，而這與河長(zhǎng)身份多重性以及人員、經(jīng)費(fèi)的缺乏形成了顯著矛盾。對(duì)于協(xié)議機(jī)制來(lái)說(shuō)，“河長(zhǎng)制”雖然在促進(jìn)協(xié)作各方簽訂有效協(xié)議的過(guò)程中同樣存在協(xié)商成本，但在開啟制度變遷進(jìn)程之前能夠限制成本增加，從而將協(xié)商成本在時(shí)間維度上攤薄。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)水平較低時(shí)，“河長(zhǎng)制”的既有協(xié)作機(jī)制所支付的高額成本缺乏發(fā)揮實(shí)際效用的空間，從而造成部分行政資源的浪費(fèi)。

2.河長(zhǎng)辦“角色溢出”

通過(guò)對(duì)政策文本和訪談材料的分析可以得知，河長(zhǎng)辦更多是作為河長(zhǎng)履職的輔助機(jī)構(gòu)、“河長(zhǎng)制”運(yùn)行中的日常工作機(jī)構(gòu)和水環(huán)境治理中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)立的。但在實(shí)踐中，由于“河長(zhǎng)制”情境下河長(zhǎng)辦介于河長(zhǎng)和責(zé)任部門之間，其在邏輯路徑、實(shí)際工作、組織鏈條等維度上與本級(jí)河長(zhǎng)的距離更短，而各級(jí)河長(zhǎng)均為領(lǐng)導(dǎo)者兼任，存在個(gè)人角色與職務(wù)的多重性，以及教育、工作背景的差異性，從而對(duì)其水環(huán)境治理的注意力程度提出挑戰(zhàn)。由此，河長(zhǎng)辦偏離原有角色定位，逐漸強(qiáng)化河長(zhǎng)辦“在場(chǎng)”，就使河長(zhǎng)的存在一定程度上被稀釋了。

河長(zhǎng)辦的“角色溢出”來(lái)源于“河長(zhǎng)制”制度邏輯和協(xié)作機(jī)制的單一性。具體而言，以河長(zhǎng)為起點(diǎn)的治理方式的一個(gè)基本前提是其政策焦點(diǎn)能夠在河長(zhǎng)處獲得足夠的關(guān)注，但無(wú)論在制度設(shè)計(jì)還是工作實(shí)踐中，這一前提均難以得到完全的保障。因此，無(wú)論在組織架構(gòu)還是工作實(shí)踐中，各責(zé)任部門首先要面向各級(jí)河長(zhǎng)辦。根據(jù)前文所述的“河長(zhǎng)制”工作程序，河長(zhǎng)辦在進(jìn)程中發(fā)揮了篩選的功能，部分協(xié)作困境由此未能進(jìn)入河長(zhǎng)的視線。對(duì)于這一點(diǎn)，有受訪者表示：“這個(gè)事情還是由河長(zhǎng)辦牽頭做著?！?XX部門)能不管的事情盡量往外推?！钡綍浤抢?，可能性不大。領(lǐng)導(dǎo)也不會(huì)同意”?？梢?，河長(zhǎng)辦反而成為了責(zé)任部門應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)壓力的緩沖區(qū)，“河長(zhǎng)制”的制度邏輯一定程度上被阻隔了。另一方面，河長(zhǎng)辦往往不具備“河長(zhǎng)制”所需的職務(wù)權(quán)威，難以像河長(zhǎng)那樣憑借強(qiáng)硬且堅(jiān)定的政策立場(chǎng)影響或迫使責(zé)任部門間進(jìn)行協(xié)作治理，而“河長(zhǎng)制”單一的治理邏輯與方式也限制了河長(zhǎng)辦采取更廣泛方式的可能性。河長(zhǎng)辦作用發(fā)揮中必要條件的缺乏導(dǎo)致協(xié)商不力風(fēng)險(xiǎn)的上升，在制度變遷之前河長(zhǎng)辦需要投入更多的成本以平衡上升的合作風(fēng)險(xiǎn)水平，而投入更多成本的需要同人力、物力的不足互為矛盾，從而對(duì)河長(zhǎng)辦的協(xié)商能力提出新的挑戰(zhàn)。至此，河長(zhǎng)辦的角色溢出帶來(lái)了局部的不利循環(huán)，即協(xié)商能力不足風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了成本的提升，而河長(zhǎng)辦自身的缺陷導(dǎo)致了其控制風(fēng)險(xiǎn)水平方面的限制。

(二)制度性集體行動(dòng)視域下“河長(zhǎng)制”優(yōu)化路徑

1.建立因事而異的多樣化協(xié)作機(jī)制

在“河長(zhǎng)制”協(xié)調(diào)過(guò)程中應(yīng)視協(xié)作任務(wù)以及協(xié)作參與者的具體情況選擇不同的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)在訂立和執(zhí)行契約過(guò)程中協(xié)作各方的持續(xù)互動(dòng)，使參與者之間逐漸形成較為穩(wěn)定的溝通意識(shí)，進(jìn)而搭建跨越部門壁壘的橋梁。據(jù)前文所述，協(xié)議機(jī)制相比于施加權(quán)威的協(xié)作在協(xié)商成本方面更具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，規(guī)范詳細(xì)的協(xié)議以條文形式明確各部門的權(quán)利和義務(wù)，可以為協(xié)作參與者提供能夠判斷協(xié)作對(duì)方行為的信息，減少責(zé)任部門為獲取信息而付出的額外努力，從而節(jié)省部分信息成本。在協(xié)議機(jī)制允許的風(fēng)險(xiǎn)水平下，“河長(zhǎng)制”主要承擔(dān)構(gòu)建協(xié)議網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商成本以及協(xié)議執(zhí)行中的監(jiān)督成本，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)水平超過(guò)協(xié)議機(jī)制所能匹配的區(qū)間時(shí)，由河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦介入以遏制合作風(fēng)險(xiǎn)對(duì)協(xié)作意愿的沖擊。

在科層組織中，非正式協(xié)作渠道往往與正式途徑相伴生。在實(shí)踐中，非正式協(xié)作途徑是客觀存在且具有其獨(dú)特作用和優(yōu)勢(shì)的。相比于協(xié)議或強(qiáng)制授權(quán)協(xié)作等依靠外部力量介入的方式，由參與者自發(fā)進(jìn)行的嵌入式網(wǎng)絡(luò)更接近于組織間的自發(fā)協(xié)作。從交易成本的角度來(lái)看，自組織的協(xié)作關(guān)系拋開外部協(xié)調(diào)的介入，一定程度上規(guī)避了外部直接介入產(chǎn)生的交易成本。同時(shí)，通過(guò)非正式途徑建立的協(xié)作關(guān)系往往基于更理想的合作基礎(chǔ)，而部門間自發(fā)進(jìn)行的多重互動(dòng)能夠培養(yǎng)參與者的協(xié)作意愿，進(jìn)而削弱協(xié)作阻力。從協(xié)作過(guò)程角度來(lái)看，非正式途徑中協(xié)作各方的交流處于相對(duì)寬松的情境中，允許更加靈活的協(xié)作方式，從而強(qiáng)化了社會(huì)資本在協(xié)作中的作用，有助于協(xié)作收益的最大化。通過(guò)因事而異的多樣化協(xié)作機(jī)制，能夠提高河長(zhǎng)牽頭協(xié)作的觸發(fā)門檻，分流協(xié)作過(guò)程中的成本承擔(dān)，緩解對(duì)河長(zhǎng)的高度依賴。

非正式的協(xié)作機(jī)制在一定程度上與科層組織的正式運(yùn)作過(guò)程存在分野，更多用于風(fēng)險(xiǎn)水平較低的協(xié)作。通過(guò)簽訂協(xié)議等方式促進(jìn)協(xié)作，相比于基于河長(zhǎng)或河長(zhǎng)辦的協(xié)作所承擔(dān)的成本較低，相應(yīng)也適用于較低的風(fēng)險(xiǎn)水平。基于不同協(xié)作方式的適用條件和特點(diǎn)，“河長(zhǎng)制”在協(xié)調(diào)實(shí)踐中可嘗試建立以部門間協(xié)議網(wǎng)絡(luò)為基本盤、非正式協(xié)作加以填充并由河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)作為保障的多樣化協(xié)作機(jī)制，即常規(guī)協(xié)作由部門間協(xié)議來(lái)規(guī)定各責(zé)任部門的權(quán)利義務(wù)以及協(xié)作方式、協(xié)作規(guī)范；非正式協(xié)作方式則作為正式途徑的補(bǔ)充，通過(guò)責(zé)任部門間的持續(xù)互動(dòng)放大協(xié)作收益，減少協(xié)作成本；河長(zhǎng)辦對(duì)部門間協(xié)議的簽訂和執(zhí)行以及非正式協(xié)作進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，保障協(xié)作的進(jìn)行，并在面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)協(xié)作時(shí)直接介入或申請(qǐng)河長(zhǎng)介入進(jìn)行協(xié)調(diào)。多樣化的協(xié)作機(jī)制淡化了河長(zhǎng)辦的單核心角色，針對(duì)不同具體事務(wù)采取相匹配的協(xié)作機(jī)制，降低協(xié)作成本。由此，多樣化的協(xié)作方式規(guī)避了當(dāng)前“河長(zhǎng)制”存在的部分缺陷。

2.推動(dòng)河長(zhǎng)辦的充分授權(quán)與角色轉(zhuǎn)變

基于黨政領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)的多重性，在實(shí)踐中無(wú)法回避河長(zhǎng)的兼職屬性。河長(zhǎng)可以作為水環(huán)境治理協(xié)作的推動(dòng)力量，但難以常駐協(xié)作一線，存在一定程度的缺位。即使運(yùn)用強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)的手段倒逼河長(zhǎng)增加對(duì)協(xié)作的直接干預(yù)，也可能影響其協(xié)調(diào)努力的邊際效用和協(xié)作彈性。因此，河長(zhǎng)辦仍然是粘合各責(zé)任部門間協(xié)作關(guān)系的必需機(jī)構(gòu)，也是粘合各責(zé)任部門間協(xié)作關(guān)系的必需要素?！昂娱L(zhǎng)制”既有邏輯中往往以河長(zhǎng)辦填充河長(zhǎng)與協(xié)作事務(wù)之間的空間，河長(zhǎng)辦職能重心之所在必然影響“河長(zhǎng)制”的協(xié)作路徑。

針對(duì)制度性集體行動(dòng)視域下“河長(zhǎng)制”所存在的缺陷，河長(zhǎng)辦的工作重心需更多地向監(jiān)督方面轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化其對(duì)責(zé)任部門和各級(jí)河長(zhǎng)的監(jiān)督考核。當(dāng)前河長(zhǎng)辦具備對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)或責(zé)任部門進(jìn)行監(jiān)督考核的職權(quán)，能夠?qū)⑵涓泳o密地同更高層級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)權(quán)威相結(jié)合。例如有受訪者表示：“分?jǐn)?shù)納入市級(jí)績(jī)效考核，……市委績(jī)效辦給了我們一定的考核權(quán)”，“河長(zhǎng)制做的很差，經(jīng)常被通報(bào)，總排后邊，會(huì)被市領(lǐng)導(dǎo)約談的”。但實(shí)踐中河長(zhǎng)辦的考核檢查工作靈活性不足，且對(duì)不合格協(xié)作參與者的懲罰需要引入上級(jí)部門或黨政領(lǐng)導(dǎo)者，從而導(dǎo)致處理過(guò)程的再次復(fù)雜化。

協(xié)作中存在有成本的懲罰，能夠有效地遏制協(xié)作惡化(28)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年版，第36頁(yè)。。在河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)的過(guò)程中可以探討賦予河長(zhǎng)辦更多直接“懲罰”的權(quán)力(即不經(jīng)過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者介入的懲罰方式)，以覆蓋其權(quán)威不足帶來(lái)的協(xié)商不力風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)研中我們注意到，當(dāng)前的檢查、考核以及懲罰措施雖然較為有力，但卻要面對(duì)適用范圍不足的尷尬，不論扣分還是上報(bào)，都有可能帶來(lái)較為嚴(yán)重的懲罰后果，同時(shí)還存在一些不足以采用這些措施卻又難以解決的問(wèn)題。如前文所述的關(guān)于未能進(jìn)入上級(jí)關(guān)注范圍的情況，不僅導(dǎo)致協(xié)作困境止步于河長(zhǎng)辦層面，還由于缺乏合適的懲罰方式導(dǎo)致了問(wèn)題解決的乏力。因此應(yīng)充實(shí)河長(zhǎng)辦的“懲罰”權(quán)力，賦予其“小威力懲罰”的手段，使其能夠更好地扮演監(jiān)督者、考核者的角色，以減少其糾纏于具體協(xié)作事務(wù)的無(wú)奈。

五、結(jié)語(yǔ)

在制度性集體行動(dòng)的視角下，“河長(zhǎng)制”在交易成本、合作風(fēng)險(xiǎn)與合作收益等方面表現(xiàn)出河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦以及信息網(wǎng)絡(luò)等要素對(duì)構(gòu)建水環(huán)境協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的重要作用，說(shuō)明了其政策邏輯與制度設(shè)計(jì)的合理性。與此同時(shí)，我們也無(wú)法回避在實(shí)踐中由于“河長(zhǎng)制”既有組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制缺陷所導(dǎo)致的諸多問(wèn)題?；诤娱L(zhǎng)職務(wù)權(quán)威的“河長(zhǎng)制”雖然成效顯著，但協(xié)作機(jī)制單一，與具有差異性的協(xié)作實(shí)踐難以匹配，形成了成本與風(fēng)險(xiǎn)的反差。單一協(xié)作機(jī)制不僅會(huì)導(dǎo)致交易成本的攀升并形成行政資源的浪費(fèi)，同時(shí)也容易導(dǎo)致河長(zhǎng)辦在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“角色溢出”趨勢(shì)。由于河長(zhǎng)辦自身權(quán)威和權(quán)力的不足，其一定程度上代替河長(zhǎng)扮演協(xié)作中的核心角色，一方面可能成為下級(jí)責(zé)任部門應(yīng)對(duì)上級(jí)河長(zhǎng)壓力的緩沖區(qū)，形成“河長(zhǎng)制”制度邏輯的異化，另一方面則容易導(dǎo)致協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)的增加，進(jìn)而影響協(xié)作成本的水平。

在實(shí)踐中河長(zhǎng)身份的多重性與關(guān)注的稀缺性是其難以回避的固有屬性，過(guò)度聚焦于如何激勵(lì)或迫使河長(zhǎng)履職可能并不能取得預(yù)期的成效，特別是在面臨人員、經(jīng)費(fèi)等硬約束的情況下。在制度性集體行動(dòng)理論的啟發(fā)下，今后的“河長(zhǎng)制”研究可以將“因事而異”的多樣化協(xié)作機(jī)制作為切入點(diǎn)，基于不同的具體實(shí)踐而采用不同機(jī)制以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前協(xié)作“成本—風(fēng)險(xiǎn)”的錯(cuò)配，減輕協(xié)作中對(duì)河長(zhǎng)的依賴，避免行政資源的浪費(fèi)。此外，推動(dòng)河長(zhǎng)辦的角色轉(zhuǎn)變與充分授權(quán)，一方面使河長(zhǎng)辦得以擺脫復(fù)雜協(xié)作事務(wù)的糾纏，避免其在人員經(jīng)費(fèi)受限的情況下承擔(dān)高昂的交易成本，另一方面河長(zhǎng)辦的轉(zhuǎn)變與多樣化協(xié)作機(jī)制相輔相成，能夠推動(dòng)“河長(zhǎng)制”協(xié)作的良性循環(huán)。

當(dāng)然，必須看到我國(guó)權(quán)力更加集中的行政體制以及“集中力量辦大事”在“河長(zhǎng)制”治理過(guò)程中的充分展現(xiàn)，這點(diǎn)與西方學(xué)者應(yīng)用制度性集體行動(dòng)理論的背景有很大的區(qū)別。所謂辦大事，就是要聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題、全面深化改革中的難點(diǎn)問(wèn)題、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題、解決事關(guān)人民群眾切身利益的根本問(wèn)題(29)洪曉楠：《集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)》，《人民論壇》2020年第Z2期。。與西方學(xué)者在集體行動(dòng)研究中往往強(qiáng)調(diào)自組織或在自組織協(xié)作失靈時(shí)引入具有更高強(qiáng)制力保障的協(xié)作機(jī)制不同，“河長(zhǎng)制”在面對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)治理問(wèn)題時(shí)，自然而然地聚焦于以河長(zhǎng)職務(wù)權(quán)威為核心、以科層體系為基礎(chǔ)的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)行政資源和正式制度“集中力量”以“辦大事”，以此形成跨越空間、組織和部門邊界(30)陳亮：《城市群區(qū)域治理的“邊界排斥”困境及跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。的集體行動(dòng)。因此本文所提到的多樣化協(xié)作機(jī)制不能也無(wú)需代替“河長(zhǎng)制”的既有制度邏輯。但需要指出的是，如前文所述，集中力量需用于重點(diǎn)問(wèn)題，如果事事、時(shí)時(shí)、處處都通過(guò)集中力量的方式處理，會(huì)導(dǎo)致公職人員疲于奔命。同時(shí)，高層領(lǐng)導(dǎo)者在“集中力量辦大事”進(jìn)程的啟動(dòng)中扮演了極為重要的角色，領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注是“集中力量”的重要條件，而在水環(huán)境治理中一些不那么重要的問(wèn)題甚至難以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注范圍。因此，水環(huán)境治理中能夠化解對(duì)河長(zhǎng)過(guò)度依賴的多樣化協(xié)作機(jī)制以及河長(zhǎng)辦對(duì)自身職能定位作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，可以視作對(duì)“集中力量辦大事”的補(bǔ)充和輔助，在保障其他治理任務(wù)有效完成的前提下，有助于力量更好地向“大事”集中。