李益波

【內(nèi)容提要】 在美國(guó)積極推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”背景下，隨著孟加拉灣地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)重要性的凸顯，澳大利亞對(duì)該地區(qū)的重視程度日益提高；其表現(xiàn)在高層訪問(wèn)頻繁、經(jīng)貿(mào)合作水平提高、軍事安全合作穩(wěn)步發(fā)展及公共外交不斷深化。澳大利亞對(duì)孟加拉灣地區(qū)政策的變化是其落實(shí)其自身“印太戰(zhàn)略”的重要舉措；主要目的是分擔(dān)美國(guó)在該地區(qū)的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，協(xié)助印度共同維護(hù)孟加拉灣地區(qū)的力量均勢(shì)，保障其西北海域的安全利益，并從該地區(qū)潛力巨大的“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”中獲益。這一新變化將給中國(guó)“一帶一路”倡議和該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、安全秩序構(gòu)建帶來(lái)多重影響。分析澳大利亞近期在孟加拉灣的政策動(dòng)向，有助于我們?nèi)胬斫獍拇罄麃啞坝√睉?zhàn)略的實(shí)質(zhì)和未來(lái)走向。

澳大利亞并不屬于環(huán)孟加拉灣國(guó)家，其西北最邊遠(yuǎn)的兩個(gè)島(科科斯島和圣誕島)距離孟加拉灣南端也約2000多公里。這種地理關(guān)系使得澳大利亞政府和民眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)孟加拉灣的的認(rèn)知很淡薄。在冷戰(zhàn)期間，因?yàn)橛袕?qiáng)大盟友的保護(hù)，澳大利亞對(duì)印度洋是忽視的。冷戰(zhàn)結(jié)束前后，澳大利亞的外交重心放在“亞太”，例如推動(dòng)亞太經(jīng)合組織(APEC)建設(shè)及主導(dǎo)柬埔寨維和行動(dòng)。(1)澳大利亞在APEC建設(shè)過(guò)程中的作用，參見(jiàn)John Ravenhill,APEC and the Construction of Pacific Rim Regionalism,Cambridge University Press,2001；John Ravenhill,“Understanding the ‘New East Asian Regionalism’”,Review of International Political Economy,Vol.17,No.2,May 2010,pp.173-177.自海灣戰(zhàn)爭(zhēng)至“9.11事件”以來(lái)，澳大利亞追隨美國(guó)參與“全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”，澳大利亞在伊拉克、阿富汗和西印度洋配合美國(guó)，盡自己盟友的義務(wù)。(2)澳大利亞海軍在西印度洋的活動(dòng)始于第一次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，迄今已近30年。David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Institute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east直到此時(shí)，澳大利亞對(duì)東印度洋(包括孟加拉灣)的關(guān)注都很少，因?yàn)樵谶@一方向既沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的安全威脅也缺乏類(lèi)似于東亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)吸引力。正如澳大利亞學(xué)者大衛(wèi)·布魯斯特(David Brewster)所指出的，這一地區(qū)長(zhǎng)期被澳大利亞所忽視。(3)David Brewster ,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/.

隨著孟加拉灣地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化以及印美日對(duì)該地區(qū)的重視，澳大利亞意識(shí)到該地區(qū)正成為大國(guó)權(quán)力博弈新的“競(jìng)技場(chǎng)”，開(kāi)始重新審視孟加拉灣地區(qū)在其印太戰(zhàn)略規(guī)劃中的地位，并且逐步加大了對(duì)該地區(qū)的外交力度。這個(gè)變化也清晰地反映在《2020年澳大利亞國(guó)防白皮書(shū)》的文本中。本文試圖在梳理澳大利亞在該地區(qū)利益定位的基礎(chǔ)上，分析澳大利亞對(duì)該地區(qū)政策調(diào)整的動(dòng)因、手段、前景以及由此帶來(lái)的影響。分析這一案例，有助于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)澳大利亞“印太”戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)及走向。(4)國(guó)內(nèi)關(guān)于澳大利亞對(duì)孟加拉灣地區(qū)政策的專(zhuān)門(mén)研究，尚不多見(jiàn)。國(guó)內(nèi)研究大都從印太視角或印度洋政策視角有所涉及，如宋偉：《試論澳大利亞的印太體系概念與戰(zhàn)略路徑選擇》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》，2016年2期；許少民：《澳大利亞“印太”戰(zhàn)略觀：內(nèi)涵、動(dòng)因和前景》，《當(dāng)代亞太》2018年3期；周方銀、王婉：《澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2018年1期；許善品：《澳大利亞的印度洋安全戰(zhàn)略》，《太平洋學(xué)報(bào)》2013年9期。

一、現(xiàn)狀與特點(diǎn)

2013年澳大利亞出臺(tái)《外交白皮書(shū)》，首次明確使用“印太”概念，這是所有國(guó)家中最早的。(5)Rory Medcalf ,“In Defence of the Indo-Pacific: Australia′s New Strategic Map”,Journal Australian Journal of International Affairs,Vol.68,No.4,2014,pp. 470-483.到2017年新版《外交白皮書(shū)》發(fā)布時(shí)，澳大利亞對(duì)“印太”的區(qū)域界定逐漸明確：從東印度洋經(jīng)東南亞到太平洋，包括印度、北亞和美國(guó)。(6)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.1,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper孟加拉灣作為東印度洋的組成部分，已被納入其印太戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。2020年7月，澳大利亞在其公布最新版《國(guó)防白皮書(shū)》中，進(jìn)一步明確把東北印度洋與東南亞、南太平洋并列為近鄰區(qū)。(7)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.由此可見(jiàn)，澳大利亞正在逐步聚焦其在印太地區(qū)的利益關(guān)注點(diǎn)，孟加拉灣正是在這個(gè)背景下逐漸成為澳大利亞外交工作新的重點(diǎn)區(qū)域。

第一，在政治上，雙邊高層互動(dòng)頻繁，各層級(jí)的對(duì)話機(jī)制逐步建立。在環(huán)孟加拉灣國(guó)家中，澳印、澳斯和澳緬關(guān)系的發(fā)展最為引人注目。首先，印度作為印度洋的重要力量，是澳大利亞推行印太戰(zhàn)略的重要合作對(duì)象。尤其是2014年莫迪首次訪澳之后，兩國(guó)關(guān)系發(fā)展到一個(gè)新階段。在2017年澳大利亞發(fā)布的《外交白皮書(shū)》中，印度被列為澳大利亞的“最重要伙伴”。(8)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.42.2017年12月，首輪澳印2+2對(duì)話在新德里舉行。2018年印度總統(tǒng)首次訪問(wèn)澳大利亞。在2020年6月的澳印首腦視頻會(huì)議上，雙方同意將澳印關(guān)系提升至“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。其次，斯里蘭卡內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后，澳大利亞與斯里蘭卡關(guān)系逐步進(jìn)入快車(chē)道。(9)Srimal Fernando,“70 Years Together: Australia and Sri Lanka Forging Stronger Relations”,Jan 21,2019,https://moderndiplomacy.eu/2019/01/21/70-years-together-australia-and-sri-lanka-forging-stronger-relations/2013年，時(shí)任澳大利亞總理阿伯特(Tony Abbott)頂住國(guó)內(nèi)外壓力，訪問(wèn)斯里蘭卡并參加英聯(lián)邦首腦會(huì)議，這成了兩國(guó)關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。(10)“Abbott to Address Commonwealth Summit Despite Calls for Boycott”,The Guardian,Nov 15,2013,https://www.theguardian.com/world/2013/nov/15/abbott-to-address-commonwealth-summit-despite-calls-for-boycott；2015年1月，西里塞納(Maithripala Sirisena)當(dāng)選斯里蘭卡總統(tǒng)，澳斯關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展。2017年5月，西里塞納訪問(wèn)澳大利亞，這是斯建國(guó)以來(lái)第一位對(duì)澳進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。(11)“Sri Lankan President Leaves for Australia on a State Visit”,Colombo Page,May 23,2017，http://www.colombopage.com/archive_17A/May23_1495549679CH.php.2017年10月，澳大利亞總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)訪問(wèn)斯里蘭卡，雙方簽署了“澳斯貿(mào)易與投資框架協(xié)議”(TIFA)。(12)“Australian Prime Minister′s Visit Lays Foundation for Closer Ties with Sri Lanka”,Colombo Page,Nov 2,2017,http://www.colombopage.com/archive_17B/Nov02_1509633136CH.php.除了高層互訪，兩國(guó)還建立一系列對(duì)話機(jī)制：澳斯高官對(duì)話(已舉行三輪)、戰(zhàn)略海事對(duì)話(2019年9舉行首輪)和聯(lián)合貿(mào)易與投資委員會(huì)(已舉行兩輪)。(13)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka Country Brief”,https://www.dfat. gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.再次，澳緬關(guān)系重回正軌，基本與緬甸民主政治改革的進(jìn)程同步。2012年11月，時(shí)任澳大利亞總理吉拉德(Julia Eileen Gillard)赴萬(wàn)象參加亞歐峰會(huì)，期間會(huì)見(jiàn)了緬甸總統(tǒng)登盛(Thein Sein)，這是30余年來(lái)兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人首次會(huì)晤，吉拉德明確表示支持緬甸的民主改革。(14)Samantha Hawley ,“Australia′s PM Holds Historic Talks with Burmese Leader”,ABC News,Nov 2,2012,https://www.abc.net.au/news/2012-11-05/an-aust-pm-holds-talks-with-burma-pm/4354248.2013年3月，登盛訪問(wèn)澳大利亞，這是自1974年以來(lái)緬甸領(lǐng)導(dǎo)人首次訪澳，吉拉德表示愿意提供經(jīng)濟(jì)援助和恢復(fù)軍事合作。在緬甸羅興亞問(wèn)題上，澳大利亞采取了有別于其他西方國(guó)家的獨(dú)特政策。大赦國(guó)際批評(píng)特恩布爾政府在應(yīng)對(duì)緬甸羅興亞人權(quán)危機(jī)“軟弱拖延”；(15)Amnesty International ,“Australia’s Silence on the Rohingya Crisis in Myanmar is Deafening”,Dec 7,2017,https://www.amnesty.org.au/australias-silence-rohingya-myanmar/ .國(guó)際人權(quán)觀察組織要求澳大利亞立即停止與緬甸的軍事合作。(16)Human Rights Watch,“Australia: Seek Justice for Myanmar Atrocities”,Sep 11,2018,https://www.hrw.org/news/2018/09/11/australia-seek-justice-myanmar-atrocities#;Human Rights Watch ,“Australia: Don’t Cozy Up to Myanmar’s Army”,Feb 20,2020,https://www.hrw.org/news/2020/02/21/australia-dont-cozy-myanmars-army#.但澳大利亞仍然堅(jiān)持對(duì)緬接觸政策，并邀請(qǐng)昂山素季于2018年3月訪問(wèn)澳大利亞。(17)“Malcolm Turnbull Encourages Aung San Suu Kyi to Resettle Rohingya”,The Guardian ,Mar 19,2018, https://www.theguardian.com/world/2018/mar/19/malcolm-turnbull-encourages-aung-san-suu-kyi-to-resettle-rohingya.澳大利亞是最早承認(rèn)孟加拉國(guó)的國(guó)家之一，兩國(guó)自1972年建交以來(lái)關(guān)系一直比較穩(wěn)定。2019年12月，澳外長(zhǎng)派恩(Marise Payne)訪問(wèn)達(dá)卡，這是自1988年以來(lái)首位訪孟的澳大利亞外長(zhǎng)。(18)Syed Badrul Ahsan,“In Dhaka,Payne will Look to Renew Engagement with Bangladesh”,Lowy Institute,Sep 4,2019，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/dhaka-payne-will-look-full-engagement-bangladesh-leaders.

除了雙邊政治關(guān)系，澳大利亞還積極參加該地區(qū)的多邊對(duì)話和1.5軌外交對(duì)話。例如環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟(IORA)、印度洋海軍論壇(IONS)、瑞辛納對(duì)話會(huì)、加勒對(duì)話會(huì)等。澳大利亞智庫(kù)與印度卡內(nèi)基中心、觀察家研究基金會(huì)(ORF)、斯里蘭卡國(guó)際關(guān)系與戰(zhàn)略研究所(LKI)、探路者基金會(huì)(Pathfinder Foundation)等智庫(kù)的交流合作也十分頻繁。

第二，在經(jīng)濟(jì)上，澳大利亞與印斯孟緬的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展很快，政府發(fā)展援助和基礎(chǔ)設(shè)施投入也逐年增加。從雙邊貿(mào)易來(lái)看，印度已成為澳大利亞第五大貿(mào)易伙伴，兩國(guó)貿(mào)易額從2007年的136億美元迅速增至2018年的304億美元。(19)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/inia-cef.pdf.根據(jù)2018年澳大利亞發(fā)布的《印度2035經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》：到2035年，印度將成為澳大利亞第三大貿(mào)易出口市場(chǎng)，澳大利亞對(duì)印度的直接投資也將從現(xiàn)在的103億美元增至1000億美元。(20)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,An India Economic Strategy to 2035: Navigating From Potential to Delivery,2018,p.4,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/overview.html.在過(guò)去的十年中，澳孟貿(mào)易額增長(zhǎng)了550%，到2017年兩國(guó)貿(mào)易額達(dá)到23億美元。(21)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun 19,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh.澳斯貿(mào)易發(fā)展也很快，到2018年兩國(guó)貿(mào)易額達(dá)到16.8億美元。(22)Zacki Jabba ,“Australia-Sri Lanka Trade and Investment Framework Key to Progress - David Holly”,The Island,Mar 29,2020,http://www.island.lk/index.php?page_cat=article-details&page=article-details&code_title=220724.

從對(duì)外援助來(lái)看，阿博特政府自2014年開(kāi)始為節(jié)省政府開(kāi)支而大幅度減少了官方發(fā)展援助(ODA)。在此背景下，表一中的數(shù)據(jù)揭示，澳大利亞對(duì)環(huán)孟加拉灣地區(qū)的政府開(kāi)發(fā)援助也相應(yīng)減少，但隨后基本保持穩(wěn)定。(23)“Australian Foreign Aid “,Lowy Institute,https://www.lowyinstitute.org/issues/australian-foreign-aid.

表一 澳大利亞對(duì)孟加拉灣沿岸國(guó)家提供政府開(kāi)發(fā)援助(單位：萬(wàn)澳元)

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資來(lái)看，澳大利亞參與的時(shí)間相對(duì)較晚。直到2019年1月，澳大利亞外長(zhǎng)派恩在參加瑞辛納對(duì)話會(huì)時(shí)，提出“南亞地區(qū)基建聯(lián)通倡議”(SARIC)。該倡議計(jì)劃在四年里投資2500萬(wàn)美元，改善該地區(qū)的交通和能源設(shè)施。(24)Elizabeth Roche ,“Australia Pledges $25 Million for South Asia Infra Projects”,Mint,Jan 10,2019,https://www.livemint.com/Politics/ztZcfJ61GSCggXDCXq2CAM/Australiapledges25millionfor-South-Asia-infra-projects.html；Dhruva Jaishankar,“ Australia Articulates Its Indian Ocean Priorities”,Lowy Institute,Jan 21,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-articulates-its-indian-ocean-priority.

第三，在軍事上，積極與相關(guān)國(guó)家開(kāi)展海洋安全合作，展示澳大利亞海軍的遠(yuǎn)洋投送能力和海洋監(jiān)控技術(shù)。澳大利亞與印度自2014年簽署防務(wù)合作協(xié)議以來(lái)，兩國(guó)在孟加拉灣的海洋安全合作逐步升溫，其標(biāo)志性的活動(dòng)就是舉行AUSINDEX雙邊海軍演習(xí)。該演習(xí)自2015年9月首次在印度維港舉行，迄今以舉辦三次。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，澳印軍事合作從2014年的11次迅速增至2018年的38次。2020年6月，莫迪和莫里森舉行視頻首腦會(huì)晤，簽署了《雙邊后勤支援協(xié)議》(MLSA)和《科技實(shí)施協(xié)議》，以加強(qiáng)其聯(lián)合軍事演習(xí)和戰(zhàn)斗活動(dòng)的“范圍和復(fù)雜性”，并發(fā)表了《印太海洋合作共同愿景》。澳緬軍事合作從2013年開(kāi)始恢復(fù)，雙方在人員培訓(xùn)、港口訪問(wèn)等領(lǐng)域都有相關(guān)合作。2014年1月，澳大利亞任命杜德利(Jon Dudley)為駐緬武官(這一職位自1979年以來(lái)一直空缺)；同月，澳大利亞海軍“奇爾德斯”號(hào)(HMAS Childers)訪問(wèn)仰光，這是自1959年以來(lái)的首次港口訪問(wèn)；澳大利亞還把緬甸納入其防務(wù)合作計(jì)劃(DCP)。值得注意的是，羅興亞問(wèn)題發(fā)生以來(lái)，面對(duì)國(guó)際組織(如大赦國(guó)際)要求澳停止對(duì)緬軍事援助的壓力，特恩布爾政府仍堅(jiān)持：澳緬軍事合作是為了幫助緬軍方的專(zhuān)業(yè)性和遵守國(guó)際法。格里菲斯大學(xué)安德魯·塞爾斯(Andrew Selth)對(duì)此政策的解釋是：緬甸軍方在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)仍將在緬甸政府、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中發(fā)揮重要作用，澳應(yīng)抓住機(jī)會(huì)幫助緬甸軍隊(duì)成為更加專(zhuān)業(yè)、更有能力和更加開(kāi)放的力量，這不僅符合緬甸的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也符合澳大利亞的利益。(25)Cameron Hill,“Australia’s Response to the Rohingya Human Rights and Migrant Crisis—a Quick Guide”,Parliament of Australia,Jun 14,2018,https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1718/Quick_Guides/Rohingya.

澳大利亞十分重視與斯里蘭卡開(kāi)展打擊人口走私合作，這也是2013年向斯海軍贈(zèng)送兩艘海灣級(jí)巡邏船的主要原因。為打擊人口走私和跨境犯罪，兩國(guó)簽署了反人口走私法務(wù)合作備忘錄，建立了雙邊聯(lián)合工作組，并且在巴厘島進(jìn)程(Bali Proces)框架下開(kāi)展多邊合作。(26)Barana Waidyatilake,“Sri Lanka and Australia’s Strategic Defense Interests”,The Diplomat,Aug 29,2016,https://thediplomat.com/2016/08/sri-lanka-and-australias-strategic-defense-interests/。以澳大利亞出臺(tái)《2016年國(guó)防白皮書(shū)》為標(biāo)志，澳斯安全合作逐漸擴(kuò)展至更為廣泛的海上戰(zhàn)略安全合作。白皮書(shū)中寫(xiě)道：斯里蘭卡位于印度洋重要的海上走廊上，澳大利亞逐漸加強(qiáng)了防務(wù)合作，包括在科倫坡設(shè)立常駐防務(wù)顧問(wèn)。澳斯合作的焦點(diǎn)將集中在海洋安全、海洋政策、應(yīng)急管理和人道主義援助和救災(zāi)。(27)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.135.《2017年澳大利亞外交白皮書(shū)》再次強(qiáng)調(diào)了與斯里蘭卡加強(qiáng)海洋安全合作。(28)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper.” Nov 23,2017,p. 47,www.dfat.gov.au/news/news/Pages/opportunity-security-strength-the-2017-foreign-policy-white-paper.2017年5月，斯總統(tǒng)西里塞納訪問(wèn)澳大利亞，兩國(guó)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)澳斯合作聯(lián)合聲明》，其中寫(xiě)道，“鑒于我們?cè)谟《妊蟮墓餐?，兩?guó)將繼續(xù)在搜救和海上安全方面進(jìn)行合作”。(29)斯里蘭卡外交部官網(wǎng)： “Joint Declaration on Enhanced Cooperation Between Australia and Sri Lanka”,May 27,2017,Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf https://www.mfa.gov.lk/images/stories/Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf.正是基于這些文件的鋪墊，2019年3月，澳大利亞一支強(qiáng)大的聯(lián)合艦隊(duì)訪問(wèn)斯里蘭卡的科倫坡港和亭可馬里港，其中包括包括“堪培拉”號(hào)兩棲攻擊艦、“紐卡斯?fàn)枴碧?hào)護(hù)衛(wèi)艦、“帕拉瑪特”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦和“成功”號(hào)補(bǔ)給艦。除了海軍軍艦，澳大利亞陸軍、空軍也派出相關(guān)裝備和人員參加。這是兩國(guó)交往歷史中澳大利亞海軍訪問(wèn)斯里蘭卡編隊(duì)規(guī)模最大的一次，也是自1981年澳大利亞軍艦“墨爾本號(hào)”訪問(wèn)科倫坡以來(lái)的首次港口訪問(wèn)。(30)Roshni Kapur,C Raja Mohan,“ Australia and Sri Lanka Deepen Naval Cooperation”,ISAS Brief,No.645,Apr 5,2019,https://www.isas.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/04/ISAS-Briefs-645.pdf.兩國(guó)在人員培訓(xùn)、反恐和打擊有組織范圍等領(lǐng)域都開(kāi)展了合作。2019年9月，澳大利亞與斯里蘭卡舉行了首輪海洋戰(zhàn)略對(duì)話。(31)“Sri Lanka,Australia Hold Discussions on Strengthening Cooperation in Key Areas”,Colombo Page,Sep 21,2019,http://www.colombopage.com/archive_19B/Sep21_1569035521CH.php.澳大利亞與孟加拉國(guó)安全合作主要集中在反恐和警務(wù)合作，2008年、2015年兩國(guó)先后簽署反恐與警務(wù)合作備忘錄。(32)Jordan Warren ,“Energy,Education and Security.How Australia′s Handling of China’s String of Pearls Strategy can Lead to Regional Stability in the Indian Ocean Region”, https://www.fpwhitepaper.gov.au/sites/default/files/submission/170227-294-jordan-warren.pdf.澳大利亞邊境部隊(duì)也積極和印度、斯里蘭卡和孟加拉國(guó)海警部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合聯(lián)合巡邏、人員培訓(xùn)等活動(dòng)。(33)“Australian Border Force Vessel Visits Sri Lanka”，Daliy News,May 17,2017 ,https://dailynews.lk/2017/05/17/local/116140/australian-border-force-vessel-visits-sri-lanka.

除了與孟加拉灣瀕臨國(guó)家開(kāi)展海洋合作，澳大利亞還積極和域外國(guó)家舉行多邊海軍演習(xí)。2019年5月16日，美日法澳四國(guó)在孟加拉灣開(kāi)展聯(lián)合反潛演習(xí)，一艘澳大利亞護(hù)衛(wèi)艦和一艘潛艇參加了演習(xí)。(34)Steven Stashwick,“French,US,Australian,Japanese Warships Drill in Bay of Bengal”,The Diplomat,May 20,2019,https://thediplomat.com/2019/05/french-us-australian-japanese-warships-drill-in-bay-of-bengal/.在印度主辦的“米蘭”多邊軍演中，澳大利亞也是積極參與。透過(guò)上述高密度、高水平的軍事活動(dòng)，我們不難看出澳大利亞增強(qiáng)孟加拉灣軍事存在的企圖與決心。

第四，在人文社會(huì)交流方面，澳大利亞重視高等教育和國(guó)際化教育合作加強(qiáng)對(duì)孟加拉灣國(guó)家的公共外交。澳大利亞在孟加拉灣經(jīng)濟(jì)援助和基建合作等方面無(wú)法與中國(guó)、日本，甚至印度競(jìng)爭(zhēng)，但由于同處于英聯(lián)邦及歷史上的傳統(tǒng)聯(lián)系，因此它更重視人文社會(huì)交流。首先，澳大利亞高等教育水平較高，政府及及高校都致力于擴(kuò)大多元化海外學(xué)生來(lái)源。近年來(lái)，孟加拉灣國(guó)家赴澳留學(xué)的學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)很快。據(jù)2019年澳大利亞國(guó)際教育委員會(huì)向澳總理提交的一份報(bào)告顯示，在赴澳留學(xué)25個(gè)主要生源國(guó)中，留學(xué)生人數(shù)較2018年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長(zhǎng)的國(guó)家有：菲律賓、沙特、印度和斯里蘭卡。(35)Council for International Education,“2019 Report to the Prime Minister”,Dec 9,2019,p.6. https://internationaleducation.gov.au/International-network/Australia/InternationalStrategy/Documents/9Dec19%20CIE%202019%20Report%20PM_MS19-001031_UPLOAD14Feb20.pdf.在教育合作方面，澳政府除了大力開(kāi)發(fā)海外留學(xué)市場(chǎng)，也鼓勵(lì)本國(guó)學(xué)生走出去，在“新科倫坡計(jì)劃”(New Colombo Plan)的支持下，近年來(lái)澳大利亞赴孟加拉灣灣國(guó)家留學(xué)的人數(shù)也在增長(zhǎng)。根據(jù)最新公布的2020年規(guī)劃，該計(jì)劃將支持11196名澳大利亞學(xué)生赴印太各國(guó)學(xué)習(xí)交流(其中1607名去印度)。(36)澳大利亞教育部和澳大利亞外交部,“2020 New Colombo Plan - Mobility Program”,Joint Media Release,October 14,2019,p.5,https://ministers.dese.gov.au/tehan/2020-new-colombo-plan-mobility-program.自2014年以來(lái)，該計(jì)劃共資助681名澳大利亞學(xué)生赴斯里蘭卡學(xué)習(xí)交流。(37)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka country brief”,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.值得注意的是，澳大利亞在印度洋研究方面有較強(qiáng)實(shí)力，特別是在海洋安全問(wèn)題上，如澳大利亞國(guó)立大學(xué)、臥龍崗大學(xué)，它們?yōu)橛《?、斯里蘭卡培養(yǎng)了一批印度洋問(wèn)題研究的博士。

此外，板球項(xiàng)目在澳大利亞和孟加拉灣國(guó)家都很受歡迎，它也成了澳體育外交的重要渠道。在澳印交往史上，板球運(yùn)動(dòng)對(duì)兩國(guó)關(guān)系的改善發(fā)揮了重要作用。(38)Brian Stoddart,“ The Centrality of Cricket in Indo-Australian relations:India,Australia and the ′Cricket Imaginary”,The International Journal of the History of Sport,Vol.25,No.12,2008,p.1672.2017年2月，為紀(jì)念澳斯建交70周年，斯總理維克勒馬辛哈(Ranil Wickremesinghe)訪問(wèn)澳大利亞，并與澳總理特恩布爾共同觀看板球比賽。(39)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Cricket diplomacy - Prime Minister′s XI vs Sri Lanka”,Feb 15,2017,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/70th-anniversary/Pages/cricket-diplomacy-prime-ministers-xi-vs-sri-lanka.孟加拉國(guó)有許多優(yōu)秀板球選手在澳打球，并深受球迷喜愛(ài)。

二、主要舉措與動(dòng)機(jī)分析

(一)主要舉措

綜合分析澳大利亞介入孟加拉灣的各項(xiàng)舉措，可以歸納成以下特點(diǎn)：第一，提升戰(zhàn)略重視程度，政策實(shí)施更具連續(xù)性。在20世紀(jì)90年代澳大利亞也曾對(duì)印度洋表現(xiàn)出“短暫的興趣”，如參與組建IORA，但大都不連續(xù)而且重心在西印度洋。但隨著美國(guó)戰(zhàn)略思路由“轉(zhuǎn)向亞太”發(fā)展為“印太戰(zhàn)略”，澳國(guó)內(nèi)呼聲越來(lái)越高：讓艦隊(duì)回到離本土更近的東印度洋，而不是投入到9000公里外的西印度洋。(40)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east2020年的《國(guó)防白皮書(shū)》更是明確提出要聚焦包括孟加拉灣在內(nèi)的近鄰區(qū)。因此，澳大利亞對(duì)孟加拉灣的關(guān)注逐步提升，各項(xiàng)政策的實(shí)施更加全面和持續(xù)。自2013年以來(lái)，澳政府幾經(jīng)更迭，但澳大利亞持續(xù)在外交、安全、經(jīng)濟(jì)和人文交流等領(lǐng)域加大投入，保持了政策的連續(xù)性。第二，把加強(qiáng)澳印合作置于優(yōu)先考慮的地位。長(zhǎng)期以來(lái)，澳大利亞對(duì)印度謀求“印度之洋”的野心是抱有戒心的，印度對(duì)澳大利亞也抱有輕視之意，“兩國(guó)并不認(rèn)為對(duì)方在自己的安全考量中是一個(gè)關(guān)鍵因素”(41)大衛(wèi)·布魯斯特：《印度之洋》，杜幼康、毛悅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，222頁(yè)。。這導(dǎo)致澳印戰(zhàn)略安全合作長(zhǎng)期處于“尚未成熟”狀態(tài)，兩國(guó)在孟加拉灣鮮有實(shí)質(zhì)性的合作。(42)趙青海：《澳印關(guān)系：尚未成熟的戰(zhàn)略伙伴》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2012年3期，50-61頁(yè)。2014年兩國(guó)簽署了《安全合作框架協(xié)議》后，兩國(guó)明顯提高了海洋安全合作水平。澳外長(zhǎng)派恩在2019年瑞辛納對(duì)話會(huì)上講到：考慮到澳印在印度洋存在許多共同利益，我們歡迎印度在印度洋的領(lǐng)導(dǎo)地位。(43)Marise Payne ,“Address to the Raisina Dialogue Speech”,January 9,2019，https://www.foreignminister.gov. au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.2020年6月，在兩國(guó)首腦舉行“線上峰會(huì)”之際，雙方簽署了《印太海上合作的共同愿景》，兩國(guó)在孟加拉灣的合作將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。第三，重視海洋安全合作。澳大利亞之前與孟加拉灣沿岸國(guó)家的安全合作大都集中在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，如打擊人口走私和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等，當(dāng)前則更關(guān)注海洋安全合作，如進(jìn)行港口訪問(wèn)、開(kāi)展反潛演練、提供海域感知技術(shù)培訓(xùn)等。(44)David Brewster,“ Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.第四，雙邊與多邊并舉，多管齊下。澳大利亞一方面試圖提升IROA和IONS的制度化水平和行動(dòng)效率，例如在IROA框架下設(shè)立“海洋安全工作小組”(MSS-WG)(45)David Brewster ,“Stronger Institutions Sorely Needed in the Indian Ocean”,East Asia Forum,Jul 9 ,2019,https://www.eastasiaforum.org/2019/07/09/stronger-institutions-sorely-needed-in-the-indian-ocean/.在IONS章程里增加打擊非法捕魚(yú)的內(nèi)容、支持“印度洋信息融合中心”(IOR-IFC)的建設(shè)并派駐聯(lián)絡(luò)官等。(46)Mayank Singh,“Five Big Navies to Post Liaison Officers in India for Info Exchange on IOR”,New Indian Express,Dec 26 2019, https://www.newindianexpress.com/nation/2019/dec/26/five-big-navies-to-post-liaison-officers-in-india-for-info-exchange-on-ior-2081062.html.另一方面積極參與和推動(dòng)“印澳印(尼)”、“澳印法”等小多邊合作。(47)Premesha Saha,Ben Bland,Evan A. Laksmana,“Anchoring the Indo-Pacific: The Case for Deeper Australia-India-Indonesia Trilateral Cooperation”,Observer Research Foundation,Jan 15,2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/anchoring-indo-pacific.澳大利亞還試圖借今年舉辦第16屆亞洲海岸警衛(wèi)隊(duì)會(huì)議(HACGAM)之機(jī)，推動(dòng)“四國(guó)聯(lián)盟”海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作。(48)David Brewster,“ It’s Time for a ‘Quad’of Coast Guards”,Lowy Institute,Aug 12,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/time-quad-coast-guards.澳大利亞試圖以這些機(jī)制為平臺(tái)來(lái)參與孟加拉灣地區(qū)治理。

(二)動(dòng)機(jī)分析

大衛(wèi)·布魯斯特和羅利·麥迪卡夫(Rory Medcalf)是最早關(guān)注孟加拉灣的澳大利亞學(xué)者。布魯斯特明確指出：孟加拉灣地區(qū)既充滿巨大的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇也提出了許多安全挑戰(zhàn)。澳大利亞應(yīng)認(rèn)識(shí)到，斯里蘭卡和孟加拉國(guó)對(duì)澳大利亞的戰(zhàn)略重要性類(lèi)似于東盟某些國(guó)家，澳應(yīng)對(duì)孟加拉灣采取接觸戰(zhàn)略。(49)David Brewster,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/;David Brewster,“Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29 ,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.筆者綜合梳理澳大利亞的官方文件和智庫(kù)研究報(bào)告，發(fā)現(xiàn)澳大利亞對(duì)孟加拉灣地區(qū)的政策調(diào)整主要受以下利益考量的驅(qū)動(dòng)：

其一，戰(zhàn)略上的考量。補(bǔ)充在東印度洋方向的短板，發(fā)揮中等強(qiáng)國(guó)的自主平衡作用，推動(dòng)多極印度洋秩序的塑造。長(zhǎng)期以來(lái)，澳大利亞在印度洋方向的安全考慮是建立在“依靠強(qiáng)大盟友”的基礎(chǔ)上。20世紀(jì)70年代之前，這個(gè)強(qiáng)大盟友是英國(guó)，之后轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)，這一態(tài)勢(shì)一直持續(xù)到今天。因此，澳大利亞始終支持美國(guó)在迪戈加西亞基地保持強(qiáng)大的軍事存在，甚至不惜反對(duì)國(guó)際仲裁法庭對(duì)查戈斯群島歸屬的裁決。但是，隨著美國(guó)在印度洋的收縮及集中力量于西太平洋，再加上印度、中國(guó)、日本在印度洋日益擴(kuò)大的影響力，澳大利亞逐漸意識(shí)到它在印度洋方向可能面臨實(shí)力不足的挑戰(zhàn)，這是澳大利亞在“印太戰(zhàn)略”指導(dǎo)下逐步實(shí)施“轉(zhuǎn)向印度洋”的重要原因。澳大利亞還擔(dān)心美國(guó)的收縮會(huì)造成某種真空，并導(dǎo)致地區(qū)性海洋強(qiáng)國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，進(jìn)而威脅澳大利亞的戰(zhàn)略安全。(50)David Brewster,“Australia’s Second Sea: Facing our Multipolar Future in the Indian Ocean”,ASPI,Mar 2019,p.18, https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2019-03/SR%20134%20Australias%20second%20sea.pdf.特朗普對(duì)盟友的不確定性政策更是加深了澳大利亞政府及學(xué)界的擔(dān)憂。在2016年發(fā)布的《澳大利亞國(guó)防白皮書(shū)》中，我們可以看到這樣的表述：印度洋地區(qū)可能成為主要大國(guó)激烈競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域。(51)Australian Government,2016,paras 292-293大衛(wèi)·布魯斯特則進(jìn)一步指出，中印必將爭(zhēng)相為填補(bǔ)美國(guó)(在印度洋)留下的真空而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這要求澳大利亞必須重新審視它在印度洋秩序中的地位及在東印度洋的防務(wù)能力。(52)David Brewster & Rory Medcalf,“Cocos and Christmas Islands: Building Australia’s Strategic Role in the Indian Ocean”,Journal of the Indian Ocean Region,Vol.13,No.2,2017 ,pp.155-173.

印太格局正經(jīng)歷劇烈變動(dòng)，作為一個(gè)中等強(qiáng)國(guó)，澳大利亞的活動(dòng)十分積極，從關(guān)注東北亞的朝核問(wèn)題到干預(yù)南海問(wèn)題再到強(qiáng)化南太平洋外交，甚至在西印度洋海域的巡航，處處都有澳大利亞的身影，但唯獨(dú)嚴(yán)重忽視了東印度洋(孟加拉灣)。(53)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.在2016年版的澳大利亞《國(guó)防白皮書(shū)》中，只提到：印度洋可能變成更加重要的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)區(qū)，并提到了印度、巴基斯坦和阿富汗的重要性，對(duì)孟加拉灣(或東印度洋)并沒(méi)有提及。布魯斯特對(duì)此批評(píng)到：“我們已向西印度洋投入了大量寶貴的防務(wù)資源，但是在更靠近我們海岸的東印度洋投入?yún)s相對(duì)少得多”。(54)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.

基于孟加拉灣錯(cuò)綜復(fù)雜的大國(guó)博弈態(tài)勢(shì)，澳大利亞認(rèn)為必須為維護(hù)東北印度洋的戰(zhàn)略平衡做好準(zhǔn)備。2016年與2020年的《澳大利亞國(guó)防白皮書(shū)》中可以發(fā)現(xiàn)：在2016年版，澳大利亞把安全關(guān)注的重要性分為三個(gè)層次：本土安全、近周邊安全和印太安全，其中近周邊地區(qū)(nearer region)只包括東南亞和南太平；(55)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.68.而在2020年版中，澳大利亞強(qiáng)調(diào)其防務(wù)計(jì)劃要聚焦其近鄰區(qū)(intermediate region)，其范圍包括：從東北印度洋，經(jīng)東南亞陸地及海域，直到巴布亞新幾內(nèi)亞和西南太平洋。(56)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.這是澳大利亞官方文件中首次把東北印度洋提升到與東南亞、南太平洋并重的地位。

正如《2020年國(guó)防白皮書(shū)》所指出的，澳大利亞須“在維護(hù)自身安全方面承擔(dān)更大責(zé)任”，而不是單純依賴(lài)美國(guó)。具體在孟加拉灣(東北印度洋)的舉措包括：全力協(xié)助美國(guó)保持在該地區(qū)的軍事存在，提升與印度的海洋安全合作，發(fā)展與斯里蘭卡、孟加拉國(guó)、緬甸等國(guó)的伙伴關(guān)系，制衡中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力。澳大利亞大張旗鼓地進(jìn)行“印太奮進(jìn)2019”就是一個(gè)信號(hào)：在美國(guó)戰(zhàn)略收縮之際，澳大利亞有實(shí)力參與該地區(qū)海洋安全事務(wù)并分擔(dān)一定的責(zé)任。正如2020年白皮書(shū)所要求的，澳大利亞必須在事關(guān)自身利益的地區(qū)做好領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合行動(dòng)的準(zhǔn)備，特別是在近鄰區(qū)。(57)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.26； https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.澳大利亞與印度開(kāi)展AUINDEX雙邊海軍演習(xí)、簽署后勤協(xié)定，推動(dòng)和協(xié)助印度加強(qiáng)孟加拉灣的軍事存在；澳大利亞積極發(fā)展與瀕孟加拉灣小國(guó)的關(guān)系，提出基建計(jì)劃，目的都是加強(qiáng)澳大利亞在該地區(qū)的存在，并為日后進(jìn)一步參與地區(qū)治理奠定基礎(chǔ)。

其二，安全上的考量。在孟加拉灣地區(qū)，澳大利亞的安全關(guān)注包括：維護(hù)海上交通線的安全、應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)極端氣候?yàn)?zāi)難；防范中國(guó)在孟加拉灣的活動(dòng)對(duì)其西北海域構(gòu)成安全挑戰(zhàn)。

在2017年版的《澳大利亞外交白皮書(shū)》中，澳明確指出：“澳大利亞自身與世界的聯(lián)系將繼續(xù)依賴(lài)我們的海上交通線。該地區(qū)(印太)的海域正變得越來(lái)越充滿競(jìng)爭(zhēng)性。許多地區(qū)大國(guó)持續(xù)發(fā)展先進(jìn)的軍事和民事海洋能力?？植乐髁x和其他類(lèi)型罪犯利用相對(duì)容易滲透的海上邊界作為活動(dòng)通道。我們將和印度及其他印度洋國(guó)家(如斯里蘭卡)合作深化聯(lián)合演習(xí)，共同建設(shè)海域感知系統(tǒng)。我們將推動(dòng)地區(qū)各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、海洋執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展合作，為打擊恐怖主義提供援助，幫助該地區(qū)沿岸發(fā)展綜合海洋戰(zhàn)略。(58)澳大利亞外交與貿(mào)易部官網(wǎng),“2017 Foreign Policy White Paper”,Nov 2017 ,p.47,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf.從這段話里，我們可以看到澳大利亞的安全全切主要集中在保障海上交通線安全和應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

在澳大利亞學(xué)者眼里，孟加拉灣與南海同等重要，兩者都是國(guó)際航運(yùn)線必經(jīng)的關(guān)鍵區(qū)域。(59)David Brewster ,“The Rise of the Bengal Tigers: The Growing Strategic Importance of the Bay of Bengal”,Journal of Defence Studies,Vol. 9,No. 2,April-June 2015,pp. 81-104.澳大利亞作為典型的兩洋國(guó)家，航運(yùn)是澳大利亞與世界聯(lián)通的重要手段。印度洋航線是澳大利亞開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易的重要通道之一，是澳大利亞與印度、南非、歐洲進(jìn)行貨物貿(mào)易的必經(jīng)之路。隨著西澳大利亞地區(qū)對(duì)外貿(mào)易的擴(kuò)大，印度洋的重要性也日益凸顯。孟加拉灣地區(qū)(特別是斯里蘭卡和安達(dá)曼-尼科巴群島)是國(guó)際航運(yùn)線的必經(jīng)之地，保障航線的安全與開(kāi)放對(duì)澳大利亞而言意義重大。

非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)主要是非法移民問(wèn)題及恐怖主義滲透的問(wèn)題。作為混合移民的重要目的地，澳大利亞面臨著國(guó)際道義與國(guó)家安全、難民保護(hù)與邊境管控的兩難境地。(60)卓振偉：《澳大利亞與環(huán)印度洋聯(lián)盟的制度變遷》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年12期，第20頁(yè)。自2014年以來(lái)，澳大利亞一方面收緊難民政策和加強(qiáng)邊境控制，對(duì)非法移民實(shí)行“零容忍”政策，另一方面則加強(qiáng)與斯、孟、緬等國(guó)反人口販運(yùn)的合作。澳政府2017年的一份文件指出：孟加拉灣和安達(dá)曼海正面臨大規(guī)模的難民和非法移民問(wèn)題。(61)Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories ,“ Inquiry into the Strategic Importance of the Indian Ocean Territories ”,Jan 2017,p.6特別是近年來(lái)受羅興亞問(wèn)題影響，經(jīng)孟加拉灣的非法移民事件屢有發(fā)生，給澳大利亞邊防管理以較大的壓力。防止恐怖主義滲透也是澳大利亞密切關(guān)注的事項(xiàng)，發(fā)生在2019年斯里蘭卡復(fù)活節(jié)恐襲事件以及2016年達(dá)卡恐襲事件都給澳大利亞造成極大震動(dòng)。在斯里蘭卡恐襲事件中共有9名自殺式襲擊者，其中有多人曾在澳大利亞接受高等教育。(62)《境外媒體：斯里蘭卡襲擊者多為富家子女 受過(guò)高等教育》，《參考消息》，2019年4月24日。澳大利亞擔(dān)心，一些受極端思想影響的孟加拉國(guó)留學(xué)生或者一些回流的IS極端分子通過(guò)非法移民的渠道，滲透進(jìn)入本土實(shí)施恐怖主義襲擊。(63)2018年2月，一名孟加拉國(guó)留學(xué)生入境澳大利亞不到24小時(shí)就實(shí)施暴力犯罪，警方經(jīng)調(diào)查認(rèn)定這是一起受到IS指示的“獨(dú)狼式”恐怖襲擊。Andrew Zammit ,“ Counterterrorism Yearbook 2019: Australia,”ASPI,Mar 6,2019,https://www.aspistrategist.org.au/counterterrorism-yearbook-2019-australia/.此外，澳大利亞在應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害、非法捕魚(yú)等問(wèn)題上，也需要孟加拉灣沿岸國(guó)家的合作。

隨著孟加拉灣大國(guó)博弈的加劇，孟加拉灣軍事化趨勢(shì)日益凸顯，澳大利亞對(duì)傳統(tǒng)安全的關(guān)注也日益提高。澳大利亞學(xué)者認(rèn)為，印度加大在孟加拉灣的軍事活動(dòng)及提升其在安達(dá)曼-尼科巴群島的軍事部署有助于對(duì)馬六甲海峽的監(jiān)視，但是在東南印度洋方向存在監(jiān)控盲點(diǎn)。這個(gè)盲點(diǎn)就是指巽他海峽和龍目海峽，最近幾年中國(guó)海軍編隊(duì)多次利用這個(gè)通道進(jìn)出印度洋，這引起了澳大利亞的關(guān)注，擔(dān)心威脅其西北經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)的安全。(64)Jamie Seidel,“‘Right on Our Doorstep’: Secret Sub Reveals China’s chilling Plan”,Dec 24,2019,https://www.news.com.au/technology/innovation/military/right-on-our-doorstep-secret-sub-reveals-chinas-chilling-plan/news-story/376f78a56420f4f144678b7c7406c0e6.近期，澳大利亞密切關(guān)注中國(guó)海洋考察船“向陽(yáng)紅1號(hào)”在圣誕島附近國(guó)際水域的活動(dòng)，認(rèn)為這是為日后潛艇航行該水域準(zhǔn)備水文資料，并試圖測(cè)試澳海上警戒監(jiān)視系統(tǒng)的反應(yīng)。(65)Andrew Greene,“Posted,Chinese Research Vessel Xiang Yang Hong 01 Tracked in Waters Near Christmas Island off Western Australia”,ABC News,Mar 2,2020 ,https://www.abc.net.au/news/2020-03-02/chinese-research-vessel-tracked-defence-subs-western-australia/12009708.布魯斯特認(rèn)為：隨著中國(guó)在西印度洋的吉布提建立第一個(gè)海外軍事基地，中國(guó)將可能在整個(gè)印度洋(包括中/東印度洋)建立各種形式的基地網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)榫嚯x的因素，中國(guó)西部、南部的空軍基地不足以為它的遠(yuǎn)洋艦隊(duì)提供足夠的空中支援，而且部署航母和空中加油機(jī)也不足以彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，如果中國(guó)想在北印度洋實(shí)施海洋拒止或海洋控制戰(zhàn)略，它就必然在西北印度洋、東北印度洋和西南印度洋建立空軍基地。布魯斯特還分析道，中國(guó)在吉布提的基地?zé)o法為固定翼飛機(jī)起降提供足夠長(zhǎng)的跑道，而且緊鄰美國(guó)的基地，因而在緊急時(shí)刻無(wú)法發(fā)揮空中掩護(hù)作用，中國(guó)可能在塞舌爾、馬爾代夫的甘島、斯里蘭卡的漢班托塔和緬甸的皎漂港謀求新的基地。澳大利亞對(duì)這些動(dòng)向不能袖手旁觀。從現(xiàn)在開(kāi)始，澳大利亞必須密切關(guān)注更靠近我國(guó)沿海的印度洋東部的戰(zhàn)略環(huán)境。(66)David Brewster,“China’s Play for Military Bases in the Eastern Indian Ocean”,Lowy Institute,May 15 ,2018，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-s-play-military-bases-eastern-indian-ocean.澳大利亞2020國(guó)防白皮書(shū)中回應(yīng)了上述學(xué)者的觀點(diǎn)，點(diǎn)名寫(xiě)道：自2016年以來(lái)，主要大國(guó)為提升其戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)和尋求施加影響而變得越來(lái)越自信，包括中國(guó)在印太地區(qū)積極謀求更大影響力。澳大利亞關(guān)注這些行為潛在影響，它將損害印太和澳大利亞近鄰區(qū)的穩(wěn)定。(67)Australian Government Dpartment of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.11.https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.

其三，經(jīng)濟(jì)上的考量。澳大利亞看好孟加拉灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，并試圖從該地區(qū)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)中分一杯羹。環(huán)孟加拉灣的人口近 5 億，而且人口結(jié)構(gòu)比較年輕；該地區(qū)還蘊(yùn)藏豐富的自然資源有待開(kāi)發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)潛力巨大。近年來(lái)，孟加拉國(guó)、緬甸、斯里蘭卡和印度、印尼的經(jīng)濟(jì)都取得了較高速的增長(zhǎng)。2018年7月，昆士蘭大學(xué)校長(zhǎng)彼得·瓦吉斯(Peter N Varghese)在一份提交給澳政府的報(bào)告中，預(yù)測(cè)印度將在2035年成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體；(68)Peter N Varghese,“An Inida Economic Strategy To 2035: Navigating From To Delivery”,DAFT,Jul12,2018,p.6,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/pdf/dfat-an-india-economic-strategy-to-2035.pdf2035高盛公司把孟加拉國(guó)列為“Next 11”，并預(yù)測(cè)到2050年孟加拉國(guó)的GDP將達(dá)到3萬(wàn)億美元；2017年，斯里蘭卡政府提出了“2025愿景”，并且要對(duì)標(biāo)新加坡和迪拜建設(shè)印度洋上的貿(mào)易與交通樞紐；緬甸的人口、資源條件足以成為“下一個(gè)小虎”。 塔斯馬尼亞大學(xué)的馬庫(kù)斯·霍華德(Marcus Haward)認(rèn)為：孟加拉灣在未來(lái)數(shù)十年里將對(duì)澳大利亞越來(lái)越重要。我們與印度、孟加拉國(guó)、斯里蘭卡和緬甸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系將達(dá)到當(dāng)前我們與東亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的水平。(69)Marcus Haward and Anthony Bergin,“Net Worth Australia’s Regional Fisheries Engagement”,ASPI,Mar 2016,p.37. https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2017-07/Regional-fisheries.pdf?H0SNEP8s92M2ho2bJlMgShdc2.EGaXcD.布魯斯特在分析孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)澳大利亞重要性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出：今天的孟加拉灣就像20世紀(jì)60、70年代的東亞，當(dāng)時(shí)的東亞充滿動(dòng)蕩和危險(xiǎn)。但澳大利亞決定積極介入，幫助建設(shè)地區(qū)機(jī)制以推動(dòng)地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)自由化，這給澳大利亞帶來(lái)了巨大的回報(bào)。他建議澳政府在孟加拉灣復(fù)制這一成功經(jīng)驗(yàn)。(70)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun19 ,2019 .https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh除了看好孟加拉灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，澳大利亞還試圖改變經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴(lài)中國(guó)的格局，逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易伙伴多元化。

孟加拉灣地區(qū)的基建市場(chǎng)、能源開(kāi)發(fā)潛力以及藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景對(duì)澳大利亞也有較大吸引力。孟加拉灣地區(qū)各國(guó)十分重視基礎(chǔ)設(shè)施的改善，特別是港口及電力設(shè)施等，這需要大量的外資投入。根據(jù)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)數(shù)據(jù)，孟每年需要240億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以實(shí)現(xiàn)其2021年愿景。孟要想在2030年成為世界第30大經(jīng)濟(jì)體，就需要總計(jì)3200億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資。緬甸和斯里蘭卡對(duì)外資的需求也很大。2019年，澳大利亞提出“南亞地區(qū)基建聯(lián)通倡議”，表明它也試圖參與該地區(qū)的基建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。孟加拉灣擁有豐富的能源、礦產(chǎn)、漁業(yè)和旅游資源，發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的潛力巨大。對(duì)于新型的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，無(wú)論是在海洋資源的勘探和利用、海洋自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)以及海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等方面，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新無(wú)疑起著至關(guān)重要的作用，而這正是澳大利亞的強(qiáng)項(xiàng)。據(jù)筆者了解，澳大利亞一些高校在海洋科學(xué)專(zhuān)業(yè)的實(shí)力很強(qiáng)，例如在塔斯馬尼亞大學(xué)下屬的澳大利亞海事學(xué)院(AMC)，是一所有著豐富教學(xué)科研培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)海洋類(lèi)學(xué)院，是全世界海事大學(xué)國(guó)際聯(lián)合會(huì)的7個(gè)創(chuàng)建成員院校之一。在海洋產(chǎn)業(yè)的許多方面，澳大利亞處于世界領(lǐng)先地位，而且發(fā)展?jié)摿艽蟆０拇罄麃喓Ｑ螽a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域有：高速鋁殼船和渡輪的設(shè)計(jì)和建造、海洋石油與天然氣、海洋研究、旅游、環(huán)境管理、農(nóng)牧漁業(yè)等，這些領(lǐng)域也涌現(xiàn)出一批實(shí)力雄厚的企業(yè)，如澳大利亞海洋農(nóng)場(chǎng)集團(tuán)、桑托斯公司和伍德賽德公司等。澳大利亞希望憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和企業(yè)實(shí)力參與到孟加拉灣藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，并獲取相應(yīng)的回報(bào)。

其四，對(duì)印度和美國(guó)因素的考慮。印度長(zhǎng)期把孟加拉灣視為自己的后院，對(duì)任何域外勢(shì)力的進(jìn)入都十分警惕。莫迪上臺(tái)以來(lái)，印度逐漸重視澳大利亞的作用。拉賈·莫汗(Raja Mohan)認(rèn)為，加強(qiáng)印澳合作可以顯著幫助印度在孟加拉灣的擴(kuò)張。(71)Raja Mohan,“Australia in the Bay of Bengal”,Indian Express,Apr 11,2017,https://carnegieindia.org/2017/04/11/australia-in-bay-of-bengal-pub-68643.印度資深外交官南達(dá)(Biren Nanda)也認(rèn)為，中國(guó)正打造聯(lián)通西部省份與孟加拉灣的通道，這將給印度和澳大利亞帶來(lái)日益增長(zhǎng)的安全挑戰(zhàn)。印澳合作有助于塑造孟加拉灣的地區(qū)治理框架。印度視澳大利亞為“維護(hù)周邊穩(wěn)定”的關(guān)鍵戰(zhàn)略伙伴，歡迎澳大利亞進(jìn)入印度洋和孟加拉灣。(72)Biren Nanda,“Prospects for Closer Strategic Ties between India and Australia”,Lowy Institute,Jun 2 ,2020,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/prospects-closer-strategic-ties-between-india-and-australia.在此次中印加勒萬(wàn)河谷對(duì)峙時(shí)期，一些印度學(xué)者甚至提出，要向澳大利亞、美國(guó)等開(kāi)放安達(dá)曼-尼科巴群島，聯(lián)手對(duì)中國(guó)海上交通線施加壓力。印度國(guó)防研究與分析研究所(IDSA)總干事蘇簡(jiǎn)·切諾伊(Sujan R.Chinoy)提議，如果印度和澳大利亞各自以安-尼群島和科科斯為基地，相互部署遠(yuǎn)程海上巡邏飛機(jī)，雙方加強(qiáng)海洋監(jiān)視情報(bào)共享，可以有效對(duì)中國(guó)潛艇進(jìn)行監(jiān)控。這一點(diǎn)與布魯斯特的想法不謀而合。(73)Sujan R.Chinoy,“Time to Leverage the Strategic Potential of Andaman & Nicobar Islands”,IDSA Policy Brief,Jun26,2020,p.6.https://idsa.in/system/files/policybrief/Andaman_Nicobar_DG-26-06-2020_com.pdf.值得注意的是，這些人士不是來(lái)自印度軍方，大都是資深外交官和知名學(xué)者。美國(guó)學(xué)者霍爾姆斯在分析印度的印度洋戰(zhàn)略時(shí)，也曾提出類(lèi)似的推論：采取門(mén)羅主義“治安官”模式的印度將很可能迫切地希望得到澳大利亞的幫助——正如西奧多羅斯福將阿根廷、巴西和智利視為能夠與之一道實(shí)施其推論的共同保證人一樣。(74)福爾摩斯：《印度二十一世紀(jì)海軍戰(zhàn)略》，鞠海龍譯，人民出版社，2016年，第232頁(yè)

美國(guó)對(duì)印太的界定是“從印度西海岸到美國(guó)西海岸”，但它當(dāng)前的主要關(guān)切點(diǎn)是在西太平洋，尤其是南海。在印度洋，美國(guó)一方面鞏固其在迪戈加西亞的前沿存在，另一方面盡量調(diào)動(dòng)印度和澳大利亞分擔(dān)防務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)施“離岸平衡”，以便于集中力量于西太地區(qū)應(yīng)對(duì)“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”。具體在孟加拉灣地區(qū)，美國(guó)繼續(xù)保持有限投入，推動(dòng)和協(xié)調(diào)印、澳、日還有法國(guó)加強(qiáng)海洋安全合作，發(fā)展新興安全合作伙伴關(guān)系，對(duì)中國(guó)在該地區(qū)的活動(dòng)進(jìn)行牽制。在這些國(guó)家中，澳大利亞的配合是最為積極和主動(dòng)，這是因?yàn)榘拇罄麃喌耐饨恢髦己苊鞔_：全力協(xié)助美國(guó)維護(hù)全球領(lǐng)導(dǎo)地位，具體措施包括保持美澳聯(lián)盟的力量、兌現(xiàn)軍費(fèi)開(kāi)支達(dá)到GDP2%的承諾、協(xié)助美國(guó)維持全球和地區(qū)安全。(75)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,p.7,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper澳大利亞還認(rèn)為，它應(yīng)該協(xié)助它的印度洋戰(zhàn)略伙伴，如美國(guó)、印度、法國(guó)和日本，共同幫助那些印度洋小島國(guó)緩解其遭到的“過(guò)度壓力和經(jīng)濟(jì)脅迫”，因?yàn)榘拇罄麃喸谀咸窖笠残枰玫疥P(guān)鍵伙伴的支持。(76)David Brewser,“Australia can’t Continue to Divide the Indian Ocean in Two”,The Interpreter,Feb 19,2020， https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-can-t-continue-divide-indian-ocean-two美國(guó)支持澳大利亞進(jìn)入孟加拉灣的原因有二：一方面可以減輕負(fù)擔(dān)，有助于推動(dòng)四國(guó)聯(lián)盟實(shí)質(zhì)化。因此，對(duì)澳印提升安全合作及拉澳大利亞加入“馬拉巴爾”演習(xí)是支持的；另一方面可以利用澳大利亞作為代理人，在印度洋地區(qū)治理中為美國(guó)代言(類(lèi)似于澳大利亞在EAS中的作用)。(77)Nilanthi Samaranayake,“A US View on Australia’s Role in the Indian Ocean”,The Interpreter,Lowy Institute,Sep 27,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-view-australia-s-role-indian-ocean.

綜上所述，澳大利亞對(duì)孟加拉灣的重視主要是出于戰(zhàn)略及安全的考慮，經(jīng)濟(jì)因素并不突出。其真實(shí)意圖是盡力支持美國(guó)保持孟加拉灣的關(guān)注和力量投入，并積極承擔(dān)因美國(guó)收縮而產(chǎn)生戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)；承認(rèn)印度在孟加拉灣地區(qū)的“凈安全供應(yīng)者”的地位，并試圖與之一道扮演地區(qū)安全的“共同保證人”，以此換取印度在南海及南太平方向?qū)Π拇罄麃喌闹С?；通過(guò)加強(qiáng)與該區(qū)域小國(guó)的伙伴合作，提升澳大利亞對(duì)該地區(qū)事務(wù)的參與度和影響力，阻止或者推回中國(guó)在孟加拉灣“灰色區(qū)域”的擴(kuò)張，使孟加拉灣地區(qū)成為其“戰(zhàn)略緩沖區(qū)”，有利于其集中資源于南海和南太方向。

三、前景及影響

(一)發(fā)展前景

作為一個(gè)域外中等強(qiáng)國(guó)，澳大利亞介入孟加拉灣地區(qū)事務(wù)有著一定的有利條件：一是作為英聯(lián)邦成員國(guó)，澳與多個(gè)沿岸國(guó)家保持傳統(tǒng)友好關(guān)系，沒(méi)有歷史包袱；二是澳大利亞更容易被沿岸小國(guó)視作一個(gè)溫和、穩(wěn)定的力量，期待其能夠在中印美國(guó)在孟加拉灣博弈中發(fā)揮積極作用。正如澳大利亞在APEC建設(shè)及柬埔寨問(wèn)題上的表現(xiàn)；三是印度和美國(guó)出于各自的目的，期望澳大利亞發(fā)揮配合作用。正如前文分析，美國(guó)的態(tài)度很好理解。之前阻礙印澳合作的兩個(gè)因素正在逐漸改變：印度對(duì)澳大利亞實(shí)力的輕視及對(duì)美澳同盟的擔(dān)憂、澳大利亞對(duì)印度在印度洋特殊地位的認(rèn)可；四是澳大利亞的軟實(shí)力及經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)孟加拉灣國(guó)家有一定的吸引力。例如，澳大利亞在海洋技術(shù)及高等教育的雄厚實(shí)力，有助于其參與孟加拉灣的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和文化交流；五是澳大利亞在IORAONS都有一定的影響力，這有助于其借助平臺(tái)來(lái)推動(dòng)孟加拉灣外交。

澳大利亞在孟加拉灣地區(qū)能否像20世紀(jì)80、90年代那樣，當(dāng)亞太力量格局出現(xiàn)重大改變、地區(qū)發(fā)展前景模糊難辨之際，積極發(fā)揮“超過(guò)自身力量”的能動(dòng)性，推動(dòng)APEC的建設(shè)、地區(qū)一體化的發(fā)展和地區(qū)爭(zhēng)端的和平解決？根據(jù)之前的分析和當(dāng)前澳大利亞整體外交走向，這種可能性并不大。澳大利亞對(duì)孟加拉灣地區(qū)的政策更加偏重實(shí)力外交和聯(lián)盟外交，具有明顯局限性，其發(fā)展前景將受到以下因素的制約。

第一，政治意愿與實(shí)力限制的矛盾。在所有國(guó)家中，澳大利亞對(duì)“印太”概念的使用最為積極、系統(tǒng)和全面，但無(wú)法改變其“重太輕印”的慣性思維。澳大利亞更重視西太而不是東印度洋，澳大利亞民眾對(duì)這一地區(qū)也不重視，各政府部門(mén)也未形成合力。阿德萊德大學(xué)的普瑞亞·查科(Priya Chacko)認(rèn)為，在澳大利亞的戰(zhàn)略規(guī)劃中，印度洋仍處于邊緣地位，澳大利亞的“印太戰(zhàn)略”只是簡(jiǎn)單地在現(xiàn)有亞太基礎(chǔ)上添加了一個(gè)“印度”而已。(78)Priya Chacko ,“Time for Thinking the Australia-India Relationship Afresh”,East Asia Forum,Mar 31,2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/03/31/time-for-thinking-the-australia-india-relationship-afresh/.澳大利亞國(guó)防部長(zhǎng)派恩在2019年1月瑞辛納對(duì)話會(huì)上講到：“在我們的戰(zhàn)略思考中，印度洋一直沒(méi)有得到與太平洋同等地位的重視?！?79)Marise Payne,“Address to the Raisina Dialogue”,Jan 9,2019,https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.雖然2020年國(guó)防白皮書(shū)首次把東北印度洋納入其近鄰區(qū)，但其重要性仍然不能南太平洋相比，白皮書(shū)中也沒(méi)有針對(duì)性地闡述其具體政策。

澳大利亞海軍盡管號(hào)稱(chēng)亞太強(qiáng)國(guó)，但它的海軍野心范圍太大，從東北亞到南海到南太平一直到南極，從西太一直到印度洋。2020年國(guó)防白皮書(shū)中仍強(qiáng)調(diào)，澳大利亞要保持全球部署的能力，這必將導(dǎo)致澳大利亞有限的戰(zhàn)略資源被稀釋?zhuān)荒茉诿霞永瓰潮３址€(wěn)定的實(shí)力存在。目前位于西澳大利亞的斯特林基地主要負(fù)責(zé)東印度洋的防務(wù)，但它的實(shí)力配備并不強(qiáng)，盡管有5艘安扎克級(jí)輕護(hù)，但能承擔(dān)戰(zhàn)備執(zhí)勤的只有2-3艘。位于珀斯的軍港部署有澳大利亞全部6艘潛艇，但能隨時(shí)部署的只有2艘?？紤]到西澳漫長(zhǎng)的海岸線(10194公里)，這點(diǎn)兵力明顯不足，在短期內(nèi)不能對(duì)東北印度洋發(fā)揮重要作用。這點(diǎn)從基建投入的規(guī)模也能體現(xiàn)出來(lái)，澳大利亞提出的“南亞連接倡議”總投入約為2500萬(wàn)美元，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及對(duì)南太和東南亞的投入。一句話，澳大利亞受制于實(shí)力因素，它單獨(dú)為該地區(qū)投入“胡蘿卜和大棒”的能力有限，因此它將更加依賴(lài)與“志同道合”的中等強(qiáng)國(guó)的合作。

第二，印度與澳大利亞對(duì)孟加拉灣地區(qū)秩序的設(shè)計(jì)思路不一。印度強(qiáng)調(diào)保持戰(zhàn)略自主并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者作用；而澳大利亞是堅(jiān)持結(jié)盟和強(qiáng)化美澳同盟。因此，印度推動(dòng)BIMSTEC建設(shè)有一個(gè)前提，自身保持充分的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，堅(jiān)持不吸納新的成員國(guó)。澳大利亞則更傾向于把孟加拉灣納入到以美國(guó)為首的四國(guó)聯(lián)盟當(dāng)中。

印澳兩國(guó)對(duì)華看法也不一致。印度認(rèn)為中國(guó)在孟加拉灣的活動(dòng)有包圍印度的可能性，有學(xué)者建議，正是因?yàn)橛《葻o(wú)法單獨(dú)阻止實(shí)力雄厚且不守規(guī)矩的中國(guó)進(jìn)駐這一海域，因此有必要借用美日澳的力量。但是，印度在處理中印孟加拉灣競(jìng)爭(zhēng)時(shí)是比較謹(jǐn)慎的，避免過(guò)分刺激中國(guó)而導(dǎo)致在海陸兩條線與中國(guó)正面對(duì)抗。印度很清楚，一旦發(fā)生對(duì)抗，印度無(wú)法指望澳大利亞真正伸出“援助之手”。這也是印度遲遲不愿邀請(qǐng)澳大利亞參加“馬拉巴爾”軍演的原因。澳大利亞則不斷提高應(yīng)對(duì)中國(guó)在孟加拉灣威脅的調(diào)門(mén)，鼓動(dòng)印度挑頭承擔(dān)“凈安全提供者”的角色，使中國(guó)陷入多方向的海洋競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中而被迫縮減在南太平洋的活動(dòng)。澳大利亞推動(dòng)印度加入四國(guó)聯(lián)盟的愿望很強(qiáng)烈，有學(xué)者直白地提出：在未來(lái)印太格局中，印度負(fù)責(zé)印度洋(特別是孟加拉灣)、澳大利亞負(fù)責(zé)東印度洋、南海和和南太平洋、日本負(fù)責(zé)南海和東海，美國(guó)在印太掌總舵。(80)Lavina Lee,“Assessing the QUAD: Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing Australia’s Interests”,Lowy Institute,May 19.2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/assessing-quad-prospects-and-limitations-quadrilateral-cooperation-advancing-australiaMacquarie University.總之，澳大利亞試圖以孟加拉灣為籌碼，積極協(xié)助印度發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者角色，推動(dòng)印澳合作升級(jí)，并進(jìn)一步把印度拉入到四國(guó)聯(lián)盟中來(lái)。

綜上所述，澳大利亞在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)孟加拉灣地區(qū)的投入將會(huì)逐步加強(qiáng)，但總體上仍將大大弱于南太平洋地區(qū)。一是加強(qiáng)遠(yuǎn)程投送能力建設(shè)，提升在澳大利亞西北海域的前沿存在，為將來(lái)美國(guó)進(jìn)駐做準(zhǔn)備。已有澳學(xué)者提出，一旦美國(guó)失去迪戈加西亞，美國(guó)海空軍可使用改造升級(jí)后的科科斯島上基地或澳本土北部的基地，與關(guān)島形成犄角之勢(shì)。二是積極發(fā)展與沿岸國(guó)家的雙邊關(guān)系，增強(qiáng)其存在感和影響力。澳印在孟加拉灣的合作將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，澳大利亞加入馬拉巴爾軍演或?qū)⒊蔀楝F(xiàn)實(shí)。澳大利亞將發(fā)揮其技術(shù)、特別是海洋感知系統(tǒng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)兩國(guó)在海洋信息、情報(bào)交流方面的合作。三是尋求機(jī)會(huì)參與到孟加拉灣地區(qū)機(jī)制建設(shè)當(dāng)中來(lái)。澳大利亞的政策重點(diǎn)是基于實(shí)力外交和聯(lián)盟外交而不是機(jī)制外交，其主要目的在美國(guó)缺位的情況下更好地制衡中國(guó)，這種“安全優(yōu)先”和“排他性”的思路無(wú)疑有悖于APEC建設(shè)過(guò)程中由經(jīng)濟(jì)到安全、自下而上的成功路徑。基此，澳大利亞在孟加拉灣機(jī)制建設(shè)中，既無(wú)力充當(dāng)組織架構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者，也無(wú)法充當(dāng)觀念領(lǐng)導(dǎo)者。(81)Oran Young,“Political Leadership and Regime Formation: on the Development of Institutions in International Society”,International Organization,Vol.45,No.3,1991,p.288.

(二)對(duì)華影響

基于以上分析，澳大利亞在孟加拉灣的介入可能給地區(qū)安全治理及中國(guó)周邊安全帶來(lái)以下幾方面影響。

第一，對(duì)中國(guó)進(jìn)入東印度洋的海上航線構(gòu)成威脅。當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入東印度洋的主要通道有三個(gè)：馬六甲海峽、巽達(dá)海峽和龍目海峽。最現(xiàn)實(shí)的影響就是，隨著澳印合作的升溫以及兩國(guó)相繼提升關(guān)鍵島嶼的軍事設(shè)施建設(shè)，有可能打造一條從安達(dá)曼群島經(jīng)印尼班達(dá)亞齊到科科斯島再到珀斯的海洋警戒鏈條，從而對(duì)中國(guó)商船及艦艇出入印度洋形成監(jiān)視和威懾。一旦澳大利亞科科斯島的設(shè)施升級(jí)并可以起降P-8I巡邏機(jī)，澳印兩國(guó)有可能利用《相互后勤協(xié)定》來(lái)彼此停駐P-8。當(dāng)然，這種相互使用對(duì)方基地需要極高的合作條件，當(dāng)前雙方將主要致力于加強(qiáng)海洋感知系統(tǒng)的合作，共享海洋情報(bào)。澳大利亞已經(jīng)向位于印度古爾岡市的“印度洋信息融合中心中心”派駐聯(lián)絡(luò)員。

第二，澳大利亞可能推動(dòng)中等強(qiáng)國(guó)合作，軟制衡中國(guó)在孟加拉灣的影響力，如印澳印(尼)、印澳日、印澳法三邊合作等。澳大利亞對(duì)中國(guó)進(jìn)入孟加拉灣的觀點(diǎn)和看法發(fā)生了明顯了變化：在十余年前，澳大利亞學(xué)者更傾向于認(rèn)為，中國(guó)在印度洋的存在并不是主要用于包圍印度，而更多是希望表達(dá)中國(guó)有合法權(quán)益，去保衛(wèi)通往中東和歐洲的關(guān)鍵貿(mào)易航線。澳大利亞更有興趣確保中國(guó)在印度洋的安全困境不惡化。例如，使中國(guó)能夠便利地在印度洋作為負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)方，可能是符合澳大利亞的利益的?，F(xiàn)在澳大利亞的主流學(xué)界都傾向于對(duì)中國(guó)更強(qiáng)硬，無(wú)論是在南太平洋、南海還是在孟加拉灣。2020年6月24日，澳大利亞的洛伊國(guó)際政策研究所公布的“2020年民調(diào)”顯示，在2448名澳大利亞成年人中，只有23%的人“非?！被颉坝行毕嘈胖袊?guó)會(huì)在世界上采取負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，而在2018年，這一比例為52%。澳大利亞也清晰知道自身力量的不足，利用中等強(qiáng)國(guó)聯(lián)合來(lái)約束中國(guó)成為一個(gè)好的選項(xiàng)，即可避免過(guò)度刺激中國(guó)也可彌補(bǔ)美國(guó)力量缺位出現(xiàn)的真空。例如有澳學(xué)者指出，如果澳、印度、日本和印尼加起來(lái)，將在印太地區(qū)擁有和中國(guó)數(shù)量持平的宙斯盾艦和反濳力量，足以約束中國(guó)。麥迪卡夫指出：到2040年，澳和日、印、印尼聯(lián)合起來(lái)，它們的GDP、軍費(fèi)開(kāi)支及人口總和都將超過(guò)中國(guó)。(82)John West,“Book Review: The Indo-Pacific Contest”,Lowy Insititute,Apr 13,2020,https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/book-review-indo-pacific-contest具體在孟加拉灣，如果美國(guó)持續(xù)轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，澳大利亞可以聯(lián)合其他中等強(qiáng)國(guó)(包括印尼、域外的日本和法國(guó)等)，對(duì)中國(guó)形成某種硬制衡。

第三，對(duì)孟加拉灣小國(guó)拉攏或施壓，使之疏離對(duì)華關(guān)系，阻擾或者損害中國(guó)與孟加拉灣國(guó)家的正當(dāng)合作。在2020年版白皮書(shū)中，澳大利亞提出了“灰色區(qū)域”概念，意旨某些國(guó)家通過(guò)使用準(zhǔn)軍事力量、脅迫性地使用經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易杠杠、利用影響力、使?fàn)幾h地區(qū)軍事化、干預(yù)行動(dòng)等手段來(lái)脅迫相關(guān)國(guó)家。這些戰(zhàn)術(shù)并不是新東西，但它們正被用于澳大利亞的近鄰區(qū)，這有悖于安全與穩(wěn)定的共同利益。(83)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.12,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.此處雖然沒(méi)有點(diǎn)中國(guó)的名，但潛在意圖十分明顯。澳大利亞學(xué)者也曾多次批評(píng)中國(guó)在斯里蘭卡和南太平洋推行“債務(wù)陷阱外交”，比如麥迪卡夫指出，“我們不愿看到南太平洋重蹈斯里蘭卡的覆轍，中國(guó)對(duì)斯里蘭卡的基建和援助帶來(lái)負(fù)面影響?！?84)“Australia,New-Zealand Cite Sri-Lankan Example for Chinese Debt-Trap Expansionist Strategy”,EurAsian Times,Nov 19,2018,https://eurasiantimes.com/australia-new-zealand-cite-sri-lankan-example/.澳大利亞還擔(dān)心中國(guó)利用自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力干預(yù)印度洋小國(guó)家的內(nèi)政，謀求戰(zhàn)略利益。布魯斯特認(rèn)為，中國(guó)之所以成功地提升在斯、孟、緬的影響力，很大程度是這些國(guó)家沒(méi)有其他的選擇項(xiàng)。因此，日本和印度對(duì)這些國(guó)家提出的新方案應(yīng)該得到澳大利亞的支持和鼓勵(lì)。(85)David Brewster ,“Understanding China’s Naval Strategy in the Indian Ocean”,in Policy Recommendations by the Quadripartite Commission on the Indian Ocean Regional Security: Towards a More Stable Security Environment in the Indian Ocean Region,SPF( Sasakawa Peace Foundation),2017,p.246.此外，澳大利亞的介入還將進(jìn)一步激化孟加拉灣的軍事化，影響該地區(qū)的穩(wěn)定。布魯斯特建議把即將退役的“紐卡斯?fàn)枴碧?hào)或“墨爾本”號(hào)贈(zèng)送給斯里蘭卡，以加強(qiáng)澳斯安全合作，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)軍備競(jìng)賽。

結(jié) 論

在從“亞太”向“印太”的視域轉(zhuǎn)換過(guò)程中，孟加拉灣地區(qū)的戰(zhàn)略地位獲得巨大提升，成為各國(guó)實(shí)施 “印太”戰(zhàn)略新的重要方向。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，由于地理和現(xiàn)實(shí)利益的因素，澳大利亞的防務(wù)關(guān)注焦點(diǎn)主要是東南亞和南太平洋，對(duì)孟加拉灣是“嚴(yán)重忽視”的。澳大利亞積極介入孟加拉灣是其在“印太戰(zhàn)略”背景下“轉(zhuǎn)向印度洋”的重要舉措。其目的是在該地區(qū)出現(xiàn)美國(guó)力量相對(duì)下降及中印海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)上升的的情況下，通過(guò)雙邊和小多邊合作，尤其是加強(qiáng)與印度的戰(zhàn)略合作，搞所謂的“中等強(qiáng)國(guó)聯(lián)合”來(lái)制衡中國(guó)在孟加拉灣的力量增長(zhǎng)，積極配合美國(guó)的“離岸平衡戰(zhàn)略”，以實(shí)現(xiàn)其建立“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序的目標(biāo)。同時(shí)，在提升自身實(shí)力的基礎(chǔ)上擴(kuò)大在該地區(qū)的存在感，彰顯自身作為中等強(qiáng)國(guó)的地位，在地區(qū)多邊機(jī)制建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)事務(wù)中謀求自身利益及發(fā)言權(quán)。

澳大利亞在2020年《國(guó)防白皮書(shū)》中明顯提升東北印度洋的重要性，這將表明，隨著澳海軍實(shí)力的發(fā)展及其對(duì)東印度洋方向投入的增強(qiáng)(如提升科科斯島的戰(zhàn)備設(shè)施和部署新一代遠(yuǎn)程?？昭b備)，它在孟加拉灣地區(qū)安全事務(wù)的介入和影響力會(huì)隨之加強(qiáng)。對(duì)此我們應(yīng)有充分的預(yù)判，特別是澳印雙邊海洋安全合作以及印澳印(尼)、印澳法、印澳日三邊合作的走向。當(dāng)前，孟加拉灣地區(qū)的秩序演變正處于一個(gè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的窗口期，各種力量、機(jī)制和觀念之間的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，特別是印-美-中三者之間的博弈帶有很大的不確定性。未來(lái)，孟加拉灣的能源開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)以及沿岸國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不確定性有可能成為域外國(guó)家干預(yù)的借口或抓手，孟加拉灣復(fù)雜的氣候形勢(shì)和人口壓力有可能引發(fā)難民、極端主義等跨境矛盾。作為一個(gè)地區(qū)性中等強(qiáng)國(guó)，澳大利亞應(yīng)當(dāng)遵循其歷史上的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮其在多邊機(jī)制建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和智慧，扮演一個(gè)積極的“協(xié)調(diào)者或搭橋者”，推動(dòng)孟加拉灣地區(qū)的治理機(jī)制更加開(kāi)放、包容和有效，而不是搞“小圈子”和強(qiáng)化防務(wù)投入，進(jìn)一步激化安全困境和海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度來(lái)看，澳大利亞介入孟加拉灣將會(huì)使該地區(qū)的安全競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步復(fù)雜化，也背離了其中等強(qiáng)國(guó)外交的傳統(tǒng)，這并不符合其自身和地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。