李慶國(guó)

黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院 河南鄭州 450003

從目前我國(guó)運(yùn)行的采購(gòu)機(jī)制來(lái)看，除集中管理外，采用分散管理模式還是區(qū)域分散管理模式都存在諸多問(wèn)題。政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任意識(shí)，并深入落實(shí)采購(gòu)責(zé)任制，突出采購(gòu)人的主體地位，建立起讓采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)的采購(gòu)機(jī)制[1]。

在《深化政府采購(gòu)制度改革方案》中明確指出，加快政府采購(gòu)制度改革步伐就要始終堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)者的主體責(zé)任意識(shí)，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善政府的采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，加快建立采購(gòu)者職責(zé)明確、交易規(guī)則高效、監(jiān)管機(jī)制科學(xué)、健全監(jiān)管、政策職能完善、法律體系完善、技術(shù)支持先進(jìn)現(xiàn)代政府的采購(gòu)體系。

1 現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題

1.1 監(jiān)管力度不足

分散管理制度是我國(guó)政府普遍使用的管理機(jī)制，各級(jí)政府進(jìn)行獨(dú)立自我管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)管控力度不足。為此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)減少在操作層面的工作內(nèi)容，加大對(duì)于專(zhuān)司職能的監(jiān)管力度，重點(diǎn)管控采購(gòu)人執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)的情況和違規(guī)現(xiàn)象等。

1.2 采購(gòu)人有權(quán)無(wú)責(zé)

采購(gòu)人在進(jìn)行采購(gòu)過(guò)程中，不僅具有政府所賦予的采購(gòu)權(quán)利，還有權(quán)利選擇采購(gòu)方案、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、審核供貨商資格等，采購(gòu)人的建議將會(huì)對(duì)采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生直接影響，這種影響決定了采購(gòu)人在進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)中占據(jù)主體地位。但是政府采購(gòu)動(dòng)機(jī)與采購(gòu)人動(dòng)機(jī)之間存在明顯差異，導(dǎo)致采購(gòu)人對(duì)其自身權(quán)利的不合理使用。

1.3 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有責(zé)無(wú)權(quán)

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)接收到采購(gòu)人委托后，會(huì)按照相關(guān)規(guī)定派發(fā)采購(gòu)任務(wù)，科學(xué)規(guī)劃并展開(kāi)采購(gòu)活動(dòng)。但在此過(guò)程中，無(wú)權(quán)對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行管理與約束，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其監(jiān)管職能。在采購(gòu)過(guò)程中，政府應(yīng)賦予采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理權(quán)利，加大對(duì)于采購(gòu)人的監(jiān)督與管控力度，防止采購(gòu)人之間進(jìn)行合謀或違法現(xiàn)象[2]。

1.4 激勵(lì)政策欠缺活力

當(dāng)前，我國(guó)政府的采購(gòu)的激勵(lì)機(jī)制還不夠完善，相關(guān)激勵(lì)政策的制定并不符合實(shí)際情況。隨著政府采購(gòu)任務(wù)量的不斷加大以及采購(gòu)機(jī)制的不斷變革，需要不斷激發(fā)采購(gòu)人工作積極性來(lái)催生工作動(dòng)力。但是就目前實(shí)際情況來(lái)看，各級(jí)政府更多采用行政管理手段來(lái)對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行教育管理，缺少切實(shí)可行的激勵(lì)制度與辦法。現(xiàn)存的激勵(lì)制度太過(guò)強(qiáng)調(diào)行政管理結(jié)果，與采購(gòu)結(jié)果的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)，無(wú)法為采購(gòu)人員提供充足的工作動(dòng)力。

1.5 約束機(jī)制力度不足

現(xiàn)階段，我國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)管制度并不完善，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)管制度還存在諸多漏洞，大大降低了政府采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。雖然，我國(guó)《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督包括：審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督等內(nèi)容，但是這些約束機(jī)制的可操作性并不高，懲戒執(zhí)行力度也不足。由于違規(guī)成本較低，導(dǎo)致監(jiān)督工作成為紙上談兵，采購(gòu)人可能會(huì)受到各種利益的誘惑，在監(jiān)督力度相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)與供應(yīng)商合謀而出現(xiàn)違規(guī)、違法現(xiàn)象。

2 采購(gòu)人責(zé)任落實(shí)的常見(jiàn)問(wèn)題

2.1 采購(gòu)需求不合理

制定一份完善、合理的采購(gòu)需求規(guī)劃的難度較大，且采購(gòu)人普遍缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，甚至推卸責(zé)任，導(dǎo)致采購(gòu)需求的編制工作并不到位。采購(gòu)需求不合理的主要表現(xiàn)為采購(gòu)人對(duì)供貨商的待遇差距較大，導(dǎo)致供貨商質(zhì)疑采購(gòu)結(jié)果，投訴采購(gòu)人，對(duì)采購(gòu)效率產(chǎn)生不利影響。其次還表現(xiàn)為采購(gòu)計(jì)劃與目標(biāo)的制定不科學(xué)，采購(gòu)規(guī)模和范圍與實(shí)際需要不符，最終導(dǎo)致資源短缺，阻礙了正常的組織活動(dòng)，導(dǎo)致采購(gòu)者責(zé)任不到，從而引起低效的采購(gòu)現(xiàn)象。由于采購(gòu)人對(duì)于實(shí)際采購(gòu)需求的分析不夠全面，最終導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不符合實(shí)際需求的現(xiàn)象，其中多發(fā)生在信息化軟硬件的采購(gòu)過(guò)程中[3]。

2.2 履約驗(yàn)收不合格

當(dāng)前在采購(gòu)人的履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，還存在許多問(wèn)題，例如：供需雙方所簽訂的合同不符合采購(gòu)文件要求，采購(gòu)雙方自行修改采購(gòu)合同，中標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)品不符合要求，供應(yīng)商無(wú)法按合同提供，驗(yàn)收不足等。同時(shí)，在履約采購(gòu)工程時(shí)，在進(jìn)行履約驗(yàn)收時(shí)還會(huì)出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)管現(xiàn)象，在整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程中，采購(gòu)人的參與性較低，沒(méi)有權(quán)利決定評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的開(kāi)標(biāo)與定標(biāo)行為，如果讓采購(gòu)人去進(jìn)行監(jiān)管，則沒(méi)有充足動(dòng)力。

2.3 采購(gòu)人的法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)

部分采購(gòu)人由于專(zhuān)業(yè)水平較低，會(huì)將更多精力投入到分析政策漏洞，打政策法規(guī)的擦邊球上，從而減輕了自己的工作量，避免了一些必要的監(jiān)管，例如，拆分達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目資金限額，采取化整為零的方式，避免了公開(kāi)的招標(biāo)，委派了中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行合謀，從中獲取利益，等等。現(xiàn)階段我國(guó)政府的采購(gòu)活動(dòng)正在朝著多樣化、復(fù)雜化方向發(fā)展，但由于采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)都不夠全面，很多單位只是在政府采購(gòu)工作開(kāi)展前臨時(shí)安排采購(gòu)人，他們并不能熟練掌握采購(gòu)程序相關(guān)法律政策，導(dǎo)致其市場(chǎng)分析能力較低，無(wú)法對(duì)大型繁瑣的采購(gòu)項(xiàng)目的結(jié)果負(fù)責(zé)。

3 強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任落實(shí)的基本機(jī)制

3.1 全面細(xì)化采購(gòu)責(zé)任分配

首先政府部門(mén)負(fù)責(zé)人、采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)人員、相關(guān)部門(mén)帶頭人應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)國(guó)家采購(gòu)制度與政策，加強(qiáng)采購(gòu)者的主體責(zé)任意識(shí)。其次，要對(duì)采購(gòu)者的工作流程做得更細(xì)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了部門(mén)不同的環(huán)節(jié)子工作流程的相關(guān)責(zé)任，避免了崗位責(zé)任的交叉，缺失的情況，確保了責(zé)任對(duì)人。最后要加大采購(gòu)流程的內(nèi)部管理力度，針對(duì)實(shí)際操作過(guò)程中可能出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象、非主觀意識(shí)驅(qū)使操作的環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，避免尋租行為，意識(shí)渙散等問(wèn)題的發(fā)生。

3.2 強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)

首先要嚴(yán)格加強(qiáng)履約驗(yàn)收工作。有關(guān)政策明確規(guī)定，采購(gòu)人可邀請(qǐng)參與該項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或第三方機(jī)構(gòu)驗(yàn)收該項(xiàng)目。采購(gòu)人應(yīng)積極響應(yīng)由第三方或其他投標(biāo)人參與實(shí)施的驗(yàn)收政策，堅(jiān)決不要接受端采購(gòu)質(zhì)量差的產(chǎn)品。與此同時(shí)，財(cái)政部門(mén)還要加強(qiáng)監(jiān)管力度，健全政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷加大監(jiān)督約束力度，由此控制財(cái)政資金的使用去向與效率。

3.3 全面提升采購(gòu)人法律意識(shí)

不斷提升采購(gòu)人的法律意識(shí)與專(zhuān)業(yè)能力，能夠有效解決采購(gòu)工作過(guò)程中出現(xiàn)的采購(gòu)人手法意識(shí)不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較低等問(wèn)題。根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府工作人員有權(quán)利對(duì)采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行責(zé)任處罰，由此對(duì)采購(gòu)人員產(chǎn)生一定的法律約束力。其次還要根據(jù)實(shí)際采購(gòu)市場(chǎng)的變化情況、政府采購(gòu)范圍及標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)管理政策等因素對(duì)采購(gòu)人開(kāi)展切實(shí)有效的采購(gòu)技能發(fā)展教育工作，其全面提升自身專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)。強(qiáng)化行業(yè)自律管理，充分發(fā)揮出政府采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的專(zhuān)業(yè)職能，構(gòu)建一個(gè)行政監(jiān)督與行業(yè)自律充分結(jié)合的政府采購(gòu)監(jiān)管模式。

3.4 行政體系全面監(jiān)管

建立讓采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)的機(jī)制，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部管理力度，單一的監(jiān)管政策無(wú)法從根本上避免組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、采購(gòu)人合謀等現(xiàn)象的發(fā)生，采購(gòu)人的主體責(zé)任制度的落實(shí)還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府部門(mén)還應(yīng)引入外部監(jiān)管制度，構(gòu)建橫向監(jiān)管機(jī)制，在同級(jí)政府部門(mén)之間組建監(jiān)管小組，互相監(jiān)督相關(guān)采購(gòu)人的活動(dòng)，檢舉不規(guī)范行為，由此來(lái)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)過(guò)程中的諸多問(wèn)題；構(gòu)建縱向監(jiān)管機(jī)制，直接由上級(jí)管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)人進(jìn)行管理，全面把握資金使用情況、采購(gòu)人活動(dòng)規(guī)范性，形成全面約束機(jī)制，讓采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)。監(jiān)管部門(mén)還需不斷創(chuàng)新管理模式，引入先進(jìn)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)手段，綜合運(yùn)用信息系統(tǒng)控制、大數(shù)據(jù)分析、誠(chéng)信評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、信息公開(kāi)等管理方式來(lái)加大管理力度[4]。

3.5 引入供應(yīng)商監(jiān)督機(jī)制

供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中占據(jù)著重要位置，因?yàn)槲覈?guó)的政府采購(gòu)活動(dòng)大多使用競(jìng)標(biāo)機(jī)制，導(dǎo)致不同供應(yīng)商之間存在直接的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。也正是這種利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，能夠幫助政府部門(mén)開(kāi)展采購(gòu)監(jiān)管工作。一旦任意一家供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，這樣就很容易被其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)現(xiàn)了，從而產(chǎn)生了非常積極的違法行為的舉報(bào)意識(shí)。因此供應(yīng)商在采購(gòu)過(guò)程中，最善于發(fā)現(xiàn)不規(guī)范采購(gòu)行為，因此引入供應(yīng)商監(jiān)管制度能夠強(qiáng)化政府采購(gòu)活動(dòng)中的社會(huì)壓力，進(jìn)一步提升采購(gòu)人自制力。

3.6 完善政府采購(gòu)政策職能

強(qiáng)化政府采購(gòu)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策功能，推進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的深入落實(shí)。將采購(gòu)人的采購(gòu)執(zhí)行的實(shí)際情況納入到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中來(lái)，由此強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任意識(shí)。加快《政府采購(gòu)法》的修改步伐，充分利用應(yīng)對(duì)加入GPA 談判研究的理論成果，借鑒國(guó)際上優(yōu)秀的政府采購(gòu)法律，并結(jié)合我國(guó)的采購(gòu)實(shí)際情況，將《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)《政府采購(gòu)法》與國(guó)際接軌。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制大多以采購(gòu)活動(dòng)為對(duì)象，很少人能從采購(gòu)人的主體位置出發(fā)進(jìn)行考慮，在一定程度上，阻礙了我國(guó)政府采購(gòu)制度的規(guī)范化落實(shí)。所以強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任，提升其對(duì)于整體采購(gòu)過(guò)程的參與程度，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)，能夠逐漸解決政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，全面提升政府采購(gòu)效率與質(zhì)量，準(zhǔn)確掌握資金使用去向，最終達(dá)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的采購(gòu)結(jié)果。