彭玉熙

北京市京密引水管理處 北京 101400

1 落實(shí)河長(zhǎng)制工作存在的問(wèn)題

1.1 考核問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善

目前，河長(zhǎng)制的考核指標(biāo)主要為體制機(jī)制建設(shè)、整治工作和整治成效3 種。指標(biāo)主要圍繞水質(zhì)目標(biāo)展開(kāi)，但是水環(huán)境整治是一個(gè)區(qū)域性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的工作，改善水質(zhì)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，且水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果具有一定的隨機(jī)性，易被水文、天氣影響。這一考核機(jī)制可能無(wú)法達(dá)到考核目的，還可能會(huì)打擊基層河長(zhǎng)履職的積極性。在考核內(nèi)容中，體制機(jī)制建設(shè)情況等考核分?jǐn)?shù)所占比例較大，黑臭水體消除率、管網(wǎng)建設(shè)完成情況、農(nóng)業(yè)面源污染消除情況、節(jié)水城市建設(shè)情況等直接影響水環(huán)境的考核內(nèi)容在考核分?jǐn)?shù)中所占的比例較少[1]。

1.2 部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制不完善

治水是一項(xiàng)具有綜合性和復(fù)雜性的工作。目前負(fù)責(zé)建設(shè)污水處理廠的主管部門(mén)是住建部門(mén)，監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理的是生態(tài)環(huán)境部門(mén)，監(jiān)管農(nóng)田面源污染物（施用化肥、農(nóng)藥）的主管部門(mén)是農(nóng)業(yè)部門(mén)，河道清淤及河道管理工作的主管部門(mén)是水利部門(mén)。河長(zhǎng)制工作涉及眾多單位，雖然河長(zhǎng)制的創(chuàng)立是為了破解“九龍治水”的困境，但從工作推進(jìn)情況來(lái)看有些地方仍然認(rèn)為“河長(zhǎng)制”是水利部門(mén)一家之事或河長(zhǎng)辦是水利部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。存在各自為營(yíng)、各司其職現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)不清，個(gè)案久拖不決。

1.3 公眾、社會(huì)組織參與較少

河長(zhǎng)制雖然充分調(diào)動(dòng)了行政系統(tǒng)內(nèi)部人員，但對(duì)公眾、社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不積極。高校、研究所等民間組織的技術(shù)研究成果對(duì)水環(huán)境保護(hù)、水污染治理等工作有積極作用，但仍然以非主流的角色參與水環(huán)境保護(hù)、水污染治理等工作。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)對(duì)保護(hù)水環(huán)境的宣傳教育不夠，社會(huì)公眾的參與和保護(hù)意識(shí)仍然比較低。例如地方政府投入大量資金清理水面漂浮物，但是由于垃圾收集設(shè)施不完善，垃圾仍然會(huì)入河，導(dǎo)致水面漂浮物清理工作收效甚微[2]。

2 水環(huán)境治理中的河長(zhǎng)制完善建議

2.1 對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法

在河湖的實(shí)際管理過(guò)程中，關(guān)于河長(zhǎng)制的專(zhuān)項(xiàng)立法，通常在法律文件中含有“河長(zhǎng)制”字樣，以表明專(zhuān)法專(zhuān)用。通常來(lái)說(shuō)，對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法就是指，立法主體制定一部關(guān)于河長(zhǎng)制度及其配套制度規(guī)范的創(chuàng)建法律的活動(dòng)。專(zhuān)項(xiàng)立法帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)有以下幾方面：一是規(guī)制各地方立法亂象，形成全面統(tǒng)一的河長(zhǎng)制度體系。自2017 年10 月1 日我國(guó)第一部河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)立法《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》通過(guò)施行，各地方關(guān)于河長(zhǎng)制的法律規(guī)范如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，地區(qū)間對(duì)于河長(zhǎng)制的相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定不一，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法，規(guī)范河長(zhǎng)職權(quán)配置及責(zé)任設(shè)定，細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定，包括具體每條河流和河長(zhǎng)崗位，提升該制度的實(shí)際操作價(jià)值。二是明確河長(zhǎng)制有法可依，杜絕傳統(tǒng)依賴(lài)人治現(xiàn)象，提高地方水環(huán)境治理法制化程度。通過(guò)將與河長(zhǎng)制相應(yīng)的主要制度進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，在法治的框架下充分發(fā)揮人的積極作用。三是由于河流具有跨區(qū)域性，同一條河流的不同河段，河長(zhǎng)針對(duì)該段流域采取的不同治理措施，必然帶來(lái)相關(guān)規(guī)定沖突，需要統(tǒng)一立法化解跨流域間的水資源利益糾紛[3]。

2.2 建立社會(huì)公眾參與機(jī)制

構(gòu)建多元化社會(huì)公眾參與機(jī)制，破除傳統(tǒng)一元化治理結(jié)構(gòu)模式，不斷深化公眾參與和第三方服務(wù)，彌補(bǔ)政府治水方面部分職能缺失，建立社會(huì)公共參與體系，關(guān)鍵在于在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關(guān)系，因此，政府要想推動(dòng)社會(huì)參與，就必須與公眾間彼此理解與認(rèn)同，構(gòu)建信任機(jī)制。

2.2.1 以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，樹(shù)立并宣傳共同利益觀

河長(zhǎng)制應(yīng)以保護(hù)河流湖泊生態(tài)、創(chuàng)建美麗和諧社會(huì)環(huán)境為價(jià)值導(dǎo)向，政府應(yīng)充分考慮民之所需、民心所向，加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制的普法宣傳教育，利用媒體和輿論來(lái)促進(jìn)公眾對(duì)河流系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，破除公民參與河流管理的概念性障礙。

2.2.2 充分放權(quán)并擴(kuò)寬溝通渠道

政府應(yīng)賦予公眾更多權(quán)力，以接管河流行政管理中的水環(huán)境生態(tài)治理，并闡明其權(quán)利和義務(wù)。政府可采用多元化信息溝通渠道與公眾互動(dòng)，如定期會(huì)議、視頻電話、網(wǎng)絡(luò)留言等，實(shí)現(xiàn)二者間實(shí)時(shí)有效溝通，克服公眾參與河流治理的權(quán)力障礙。

2.2.3 開(kāi)放社會(huì)公眾參與路徑

公民不僅應(yīng)研究和監(jiān)測(cè)河流政府的影響，還應(yīng)充分參與制定和實(shí)施有關(guān)河流系統(tǒng)的決策以及評(píng)估河流行為。政府應(yīng)提供各種公眾參與方法，例如座談會(huì)，聽(tīng)證會(huì)和民意調(diào)查，并在河流系統(tǒng)評(píng)估中納入公眾滿意度指標(biāo)，以打破公眾參與河長(zhǎng)制的路徑壁壘[4]。

2.3 加強(qiáng)區(qū)域間利益協(xié)調(diào)，減少上、中、下游利益沖突

流域內(nèi)不同區(qū)域間通過(guò)協(xié)議方式，自主協(xié)商利益分配和資源配置，以公平分配水環(huán)境保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)，利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)整體福利的改善。同時(shí)在協(xié)議中設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，以保障各區(qū)域通過(guò)自主平等的環(huán)境治理協(xié)議互相監(jiān)督、相互激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)上、中、下游的合作與利益均衡。

3 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段水環(huán)境治理中出現(xiàn)一項(xiàng)新型行政管理機(jī)制— —河長(zhǎng)制，具備明確化責(zé)任、針對(duì)性治理、剛性化考核的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然舉措。然而，由于河長(zhǎng)制尚處于初期探索階段，對(duì)此，通過(guò)對(duì)河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)立法，構(gòu)建多元化參與機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域間水環(huán)境協(xié)調(diào)治理等方式，使得河長(zhǎng)制更加合理化與規(guī)范化運(yùn)行。