胡春橋

沙坪壩區(qū)規(guī)劃和自然資源局 重慶 400000

身處百年未有之大變局的重要歷史時期，國際形勢愈發(fā)復(fù)雜多變，糧食安全面臨多重挑戰(zhàn)。2020 年政府工作報告更是將糧食安全列為 “六?！?目標(biāo)之一。兩會上提出，要加快落實 “藏糧于地，藏糧于技” 戰(zhàn)略，更突顯了耕地保護(hù)的重要性。我們要清醒認(rèn)識到我國令人堪憂的耕地現(xiàn)狀，切實做好耕地保護(hù)工作[1]。

1 我國耕地資源現(xiàn)狀

我國耕地總面積18 億畝，人口14 億眾，耕地始終處于超負(fù)荷的狀態(tài)，人均耕地面積不足世界平均水平的一半。還面臨荒漠化、水土流失和土地污染等問題困擾，耕地肥力降低，退化嚴(yán)重。大部分分布在山地、丘陵和高原，干旱缺水，大量耕地、草地都變得荒蕪，再利用難度大。水資源分布不均衡，導(dǎo)致我國大部分的耕地質(zhì)量都比較差。根據(jù)國土部門的調(diào)查結(jié)果，全國耕地后備資源總量為1．13億畝，大部分在北方和西部干旱地區(qū)，南方和東部的耕地后備資源較少，可開發(fā)的耕地后備資源嚴(yán)重不足。

2 新時期耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢和現(xiàn)實問題

2.1 耕地保護(hù)意識淡薄，逐利思想主導(dǎo)土地利用

近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上揚(yáng)，糧食生產(chǎn)的成本增加，利潤下降，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿降低，土地撂荒現(xiàn)象普遍，耕地質(zhì)量下降，耕種面積減少，產(chǎn)量降低。農(nóng)村耕地保護(hù)意識淡薄，建房、修公路、造墳?zāi)?，違規(guī)建設(shè)堆場、渣場、停車場、搭建彩鋼棚、庫房等，造成大面積耕地破壞。

2.2 城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)帶來的建設(shè)用地供需矛盾依舊突出

城市無休止的擴(kuò)張帶來海量的建設(shè)用地需求，從經(jīng)濟(jì)成本的角度考慮，改造老城區(qū)的存量建設(shè)用地所需花費的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于占用耕地所需成本，所以絕大多數(shù)城市發(fā)展都選擇了外延擴(kuò)展，而非集約化利用土地，這是以占用大量耕地為代價的[2]。

2.3 土壤污染和土質(zhì)退化嚴(yán)重

為了提高產(chǎn)量，對土地利用強(qiáng)度不斷加大，“重用輕養(yǎng)”，過量使用農(nóng)藥、化肥，不僅糧食質(zhì)量安全得不到保障，還造成嚴(yán)重土地污染。有的地方為推進(jìn)糧食產(chǎn)能工程，以政策引導(dǎo)單一品種種植面積來增加產(chǎn)量，破壞了合理的輪作制，導(dǎo)致土質(zhì)退化。農(nóng)用地膜帶來的白色污染、人畜糞便直灌導(dǎo)致的重金屬污染等都限制了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 牢固樹立 “三位一體” 保護(hù)理念，多措并舉守住耕地保護(hù)紅線

3.1 強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，合理引導(dǎo)和布局各類建設(shè)用地需求

古代大禹治水，疏導(dǎo)為主，堵塞為輔。要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)制定國土空間規(guī)劃，用科學(xué)的規(guī)劃統(tǒng)籌安排用地，指導(dǎo)和規(guī)范地區(qū)土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的關(guān)系，確保耕地質(zhì)量不下降，耕地總量動態(tài)平衡。特別要加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃管理，企業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)特點、投資規(guī)模相匹配；有序調(diào)整村鎮(zhèn)居民點用地，改造村鎮(zhèn)，退宅還田；實行非農(nóng)建設(shè)占用耕地同開發(fā)、復(fù)墾掛鉤。對城市 “低效用地”，要聚散為整再開發(fā)，減緩城市外延擴(kuò)張速度。

3.2 創(chuàng)新耕地利用方式，發(fā)揮耕地的生態(tài)功能和資產(chǎn)價值

將耕地保護(hù)與 “美麗鄉(xiāng)村”、新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，讓耕地保護(hù)有溫度，融入人文和人氣，保護(hù)和傳承農(nóng)耕文明、留住美好鄉(xiāng)愁記憶；鼓勵將農(nóng)戶整組搬遷、土地經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)房連片拆除復(fù)墾，提高耕地質(zhì)量，引進(jìn)規(guī)模經(jīng)營大戶，打造富有地方特色的農(nóng)業(yè)品牌，在實踐中可借助商業(yè)模式創(chuàng)新，將農(nóng)田從農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)居民共享的 “田園、果園、菜園”，充分利用當(dāng)?shù)氐锰飒毢竦奶烊毁Y源及林果、畜牧、土特產(chǎn)等，興辦一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)。在 “重在自然、貴在和諧、精在特色” 方面動腦筋，從自然景觀、民族文化、民俗風(fēng)情著手，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)功能和資產(chǎn)價值，提高耕地產(chǎn)出效率，讓農(nóng)民增收，進(jìn)而提高耕地保護(hù)積極性。

3.3 建立健全耕地保護(hù)法律法規(guī)，讓最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實處

完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，以耕地等級作為劃定基本農(nóng)田的主要依據(jù)，對未劃入的其他耕地實施改造，實現(xiàn)土地恢復(fù)發(fā)展；建立共同責(zé)任機(jī)制，調(diào)動地方政府、自然資源部門和其他各部門的力量，形成保護(hù)合力，讓政府成為耕地保護(hù) “第一責(zé)任人”，農(nóng)民成為耕地保護(hù) “第一守護(hù)人”，對每一塊永久基本農(nóng)田設(shè)立 “田長”，逐步形成 “大家管大家用” 的共同責(zé)任機(jī)制；根據(jù)每年耕地保護(hù)考核結(jié)果對基層耕地保護(hù)責(zé)任單位發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)償金；建立耕作層剝離再利用的強(qiáng)制法規(guī)和有利于建設(shè)單位主動剝離的利益機(jī)制，實施耕地表層土壤再利用，保證耕地再生產(chǎn)力，這項工作可結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡掛鉤，把按要求剝離作為完成占補(bǔ)任務(wù)的前置條件；建立嚴(yán)格的補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定體系，明確補(bǔ)充耕地驗收方法、程序、內(nèi)容、指標(biāo)等，杜絕占優(yōu)補(bǔ)劣，從而有利于占補(bǔ)平衡措施普遍高效的實施。

3.4 綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，為綠色發(fā)展增添持續(xù)動能

加強(qiáng)信息科技手段的應(yīng)用，構(gòu)建 “邊界清晰穩(wěn)定—數(shù)量明晰核實—質(zhì)量等別變化—產(chǎn)能波動監(jiān)測—權(quán)屬調(diào)整變化—持續(xù)利用狀態(tài)” 的多級綜合監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)耕地資源 “人在用、天在看、云在算”，保證耕地資源管理精細(xì)化；搬遷建筑物，復(fù)墾廢棄地，改造中低產(chǎn)田，完善田間基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，達(dá)到 “田成方、路成網(wǎng)、林成行” 的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成 “溝渠配套、旱能灌、澇能排” 的灌排體系。在耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，至少將耕地表層20cm 厚度的土壤取出易地使用，在生態(tài)條件允許的情況下對貧瘠土地進(jìn)行再造；開展農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣，運(yùn)用休耕輪作、秸稈深翻還田、增施有機(jī)肥等技術(shù)預(yù)防耕地土壤質(zhì)量惡化，改善耕地團(tuán)粒結(jié)構(gòu)和理化性狀，保持土質(zhì)疏松，增強(qiáng)保濕保肥性能的同時，還能減少病蟲害、增加有機(jī)質(zhì)，從而減少農(nóng)藥、化肥使用量，真正實現(xiàn)“藏糧于地”[3]。