文/董希淼 李婧菲 編輯/韓英彤

金融扶貧應(yīng)重在提高工作成效，努力探索可持續(xù)發(fā)展道路，確保工作成效經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

當(dāng)前，全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已到?jīng)Q戰(zhàn)決勝、全面收官階段。為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，有效促進(jìn)金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)的有效銜接，應(yīng)及時(shí)總結(jié)過去一段時(shí)間金融扶貧的成效，采取針對(duì)性措施解決金融扶貧中亟待解決的問題，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固并深化金融扶貧成果，為貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神、全面實(shí)現(xiàn)十四五規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)做出新的貢獻(xiàn)。

我國(guó)金融扶貧工作的成效

十八大以來，我國(guó)不斷完善金融扶貧政策體系，通過加強(qiáng)宏觀信貸政策指導(dǎo)，綜合運(yùn)用多種貨幣政策工具，調(diào)動(dòng)金融系統(tǒng)力量集中攻堅(jiān)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將更多資源投向貧困地區(qū)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐。截至2019年年末，全國(guó)貧困人口貸款余額7139億元，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額1.41萬(wàn)億元，扶貧再貸款累計(jì)發(fā)放額達(dá)5867億元，帶動(dòng)730萬(wàn)人（次）貧困人口增收。

具體而言，我國(guó)金融扶貧工作成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，扶貧信貸模式持續(xù)創(chuàng)新，投入不斷擴(kuò)大。央行牽頭出臺(tái)了金融助推脫貧攻堅(jiān)、金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等政策文件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)做好金融精準(zhǔn)扶貧工作。一是創(chuàng)新扶貧小額信貸政策，解決貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺問題，增強(qiáng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)貧困戶增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏。截至2019年年底，全國(guó)累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸6043億元，惠及1520多萬(wàn)貧困戶。二是創(chuàng)新推出產(chǎn)業(yè)扶貧貸款，支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的融合發(fā)展。貴州、江西、廣西等地農(nóng)商行、農(nóng)信社，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品，惠及近萬(wàn)名貧困戶，創(chuàng)造、豐富了就業(yè)崗位，帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨敉ㄟ^特色產(chǎn)業(yè)脫貧致富。

其二，扶貧搬遷穩(wěn)獲保障，產(chǎn)品工具不斷豐富。國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新推出易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債，對(duì)接項(xiàng)目和資金需求，支持搬遷群眾實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。截至2019年年末，國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計(jì)發(fā)放易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債1939億元。金融系統(tǒng)整合銀、證、保各方資源，健全金融功能，推出“信貸+”“債券+”“支付+”“保險(xiǎn)+”等產(chǎn)品和服務(wù)，提高金融扶貧的可獲得性。開發(fā)、政策性銀行充分發(fā)揮其政策性優(yōu)勢(shì)，支持貧困地區(qū)交通、水利、易地扶貧搬遷等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，極大改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件；農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行，則著力打通金融服務(wù)“最后一公里”。

其三，保險(xiǎn)穩(wěn)固扶貧成果，服務(wù)水平不斷提升。保險(xiǎn)公司深入推進(jìn)保險(xiǎn)扶貧，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，積極開展健康扶貧，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)保障作用，防止貧困人口因?yàn)?zāi)、因病返貧。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)已覆蓋全國(guó)95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的農(nóng)作物超過270種，基本覆蓋了常見農(nóng)作物；與此同時(shí)，價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、“保險(xiǎn)+期貨”等新型農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)也快速發(fā)展。2016年開始，推出優(yōu)先支持貧困地區(qū)開展“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，共在23個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）開展了249個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，品種涵蓋大豆、玉米、雞蛋、棉花等。2019年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保農(nóng)戶達(dá) 1.91億戶次，提供風(fēng)險(xiǎn)保障3.81萬(wàn)億元，支付賠款560億元，受益農(nóng)戶4918萬(wàn)戶次，備案扶貧專屬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品425個(gè)。

其四，資本市場(chǎng)行動(dòng)不斷，結(jié)對(duì)幫扶助力扶貧。截至2019年年底，已有14家貧困地區(qū)企業(yè)首發(fā)上市，募集資金79.81億元；累計(jì)發(fā)行扶貧公司債券和資產(chǎn)支持證券94只，發(fā)行金額505億元；貧困地區(qū)企業(yè)在新三板市場(chǎng)掛牌316家，169家掛牌公司開展融資，金額200億元，26家公司完成并購(gòu)重組，交易金額達(dá)35億元。中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起“一司一縣”結(jié)對(duì)幫扶倡議，中國(guó)期貨業(yè)協(xié)會(huì)推出“一司一結(jié)對(duì)”幫扶措施，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立“基金行業(yè)扶貧公益聯(lián)席會(huì)制度”，均取得良好成效。

我國(guó)金融扶貧工作存在的問題及原因

長(zhǎng)期以來，我國(guó)金融業(yè)圍繞扶貧攻堅(jiān)做了大量工作，取得了一系列成果；但金融扶貧天然具有“兩高一低”（成本高、風(fēng)險(xiǎn)高、收益低）等特點(diǎn)，可持續(xù)發(fā)展面臨較大困難。其突出的難點(diǎn)在于如何使收益能覆蓋風(fēng)險(xiǎn)和成本，以及如何實(shí)現(xiàn)各方互利共贏。從近幾年的金融扶貧實(shí)踐來看，貧困地區(qū)信用環(huán)境相對(duì)較差，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面臨的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高；此外，還存在政府不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)扶貧業(yè)務(wù)、地方政府隱形債務(wù)較大等問題。隨著扶貧貸款的陸續(xù)到期，金融扶貧領(lǐng)域已逐漸暴露出一些風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)引起各方高度關(guān)注。

目前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻城拔寨的沖刺期，需要金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)揮作用。金融扶貧是新一輪扶貧開發(fā)中適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、拓寬資金渠道的重要舉措，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要支撐。但金融扶貧仍面臨若干問題，導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力不足。

一是地方政府不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)扶貧業(yè)務(wù)，隱形債務(wù)較大。近年來，部分地區(qū)政府為解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域資金不足問題，以扶貧開發(fā)等名義違規(guī)舉債，扶貧小額信貸逾期現(xiàn)象嚴(yán)重，增加了地方政府的隱形債務(wù)，也埋下了金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。另外，產(chǎn)業(yè)扶貧是變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)基金作為產(chǎn)業(yè)扶貧資金的重要來源，對(duì)于支持扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大貧困地區(qū)就業(yè)人口均具有積極意義。但在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)基金有變身為融資工具的傾向，存在產(chǎn)業(yè)基金“名股實(shí)債”的現(xiàn)象。

二是扶貧小額信貸投放不精準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)保障制度不健全。扶貧小額信貸是支持建檔立卡貧困戶發(fā)展脫貧致富的一項(xiàng)重要金融產(chǎn)品。但如果貸款額度遠(yuǎn)超過貧困戶的承受能力和發(fā)展能力，可能產(chǎn)生貸款挪用風(fēng)險(xiǎn)和扶貧資金損失。扶貧小額貸款要堅(jiān)持實(shí)事求是、一戶一策，與當(dāng)?shù)卣?cái)力和貧困戶發(fā)展實(shí)際需要相適應(yīng)，真正把錢“用在刀刃上”。在實(shí)踐中，部分地區(qū)存在片面追求貸款規(guī)模和覆蓋面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位，貸款資金亂用、挪用至農(nóng)村房屋建設(shè)以及非生產(chǎn)領(lǐng)域的情況，極易導(dǎo)致“因貸返貧”等現(xiàn)象的發(fā)生。

三是扶貧政策宣傳教育不到位，農(nóng)村金融基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。部分基層政府機(jī)構(gòu)將貸款發(fā)放作為政績(jī)宣講，而輿論引導(dǎo)以及農(nóng)戶教育工作則不到位，導(dǎo)致群眾缺乏金融服務(wù)觀念，對(duì)貸款產(chǎn)品缺乏認(rèn)識(shí)。由于對(duì)專項(xiàng)扶貧資金的用途不明確，造成挪作它用的現(xiàn)象突出。與此同時(shí)，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是農(nóng)村信用體系，也存在不少問題，如農(nóng)民信用意識(shí)淡薄，征信體系不夠完善等。這些都會(huì)在一定程度上影響金融扶貧工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深化。

脫貧對(duì)象內(nèi)生發(fā)展力不足，再次返貧制約金融扶貧推進(jìn)。貧困人口的減少直至消除，標(biāo)志著扶貧工作的階段性完成；然而，如今再次返貧現(xiàn)象給脫貧人口及時(shí)退出的核算，造成了嚴(yán)重影響。究其原因主要有兩方面，一方面，貧困地區(qū)自然條件惡劣，加之單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而使得脫貧人群極易因?yàn)樽匀粸?zāi)害、疾病等因素返貧；另一方面，扶貧先扶志、扶貧不扶懶，金融扶貧只有與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革緊密結(jié)合，鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)一技之長(zhǎng)，摒棄“等靠要”思想，提高內(nèi)生發(fā)展能力，才能徹底拔掉“窮根”。

鞏固和深化金融扶貧工作的對(duì)策建議

2019年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在多種場(chǎng)合指出，脫貧攻堅(jiān)需要下一番“繡花”功夫?；诿撠毠ぷ鞯拈L(zhǎng)期性和艱巨性，筆者認(rèn)為，金融扶貧應(yīng)重在提高工作成效，努力探索可持續(xù)發(fā)展道路，確保工作成效經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

可持續(xù)發(fā)展事關(guān)金融扶貧工作的成敗，只要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)改革創(chuàng)新，金融扶貧可持續(xù)發(fā)展就可以實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)多方努力、協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改善、金融資源供給不斷增加、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大、融資擔(dān)保服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系不斷健全；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)不良貸款的清收力度，為金融扶貧可持續(xù)性發(fā)展注入新的動(dòng)力。

各級(jí)政府要量入為出

現(xiàn)行的金融扶貧尤其是扶貧信貸，普遍采取政府貼息、政府擔(dān)保等方式。特別是針對(duì)貧困戶的貸款，基本上均有各級(jí)政府的承諾保證，最終都要靠財(cái)政收入承擔(dān)。所以各級(jí)政府要量入為出，統(tǒng)籌好財(cái)政資金的使用，避免加重債務(wù)負(fù)擔(dān)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

一是各級(jí)政府要明確自身債務(wù)情況，實(shí)事求是地評(píng)估自身的償債能力，做好年度財(cái)政收支預(yù)算，合理為扶貧項(xiàng)目舉債。要規(guī)范扶貧領(lǐng)域地方政府舉債融資行為，梳理地方政府以扶貧名義的舉債情況，不得違規(guī)向地方債務(wù)平臺(tái)提供擔(dān)保和承擔(dān)償債責(zé)任。二是加強(qiáng)金融知識(shí)宣傳，提高農(nóng)戶的思想認(rèn)識(shí)。政府有關(guān)部門在推行金融扶貧時(shí)，應(yīng)著力營(yíng)造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，在宣傳金融產(chǎn)品、信貸政策的同時(shí)，注重加強(qiáng)對(duì)誠(chéng)信度重要性的普及，從根本上提高貧困戶的思想認(rèn)識(shí)以及對(duì)扶貧貸款的認(rèn)知度。此外，政府相關(guān)部門還應(yīng)建立相應(yīng)的失信懲戒機(jī)制，對(duì)惡意違約行為進(jìn)行聯(lián)合懲治，提高違約成本，樹立守信意識(shí)，為落實(shí)扶貧政策及防范金融風(fēng)險(xiǎn)營(yíng)造良好的環(huán)境。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮引領(lǐng)作用

人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融管理部門以及國(guó)務(wù)院扶貧辦等，應(yīng)充分發(fā)揮管理和服務(wù)的引領(lǐng)作用，不斷完善金融扶貧管理體系，引導(dǎo)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合自身信息優(yōu)勢(shì)，深入推進(jìn)金融扶貧，將資源精準(zhǔn)投向貧困地區(qū)和貧困人口。

一是加強(qiáng)貸后管理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的金融精準(zhǔn)扶貧貸款要加強(qiáng)監(jiān)管，透過貧困戶及企業(yè)運(yùn)行過程中的資金使用情況，對(duì)具有明顯疑點(diǎn)的資金問題加大監(jiān)管力度。二是對(duì)參與推薦貸款的政府部門或組織，要落實(shí)對(duì)扶貧貸款的監(jiān)督、清收、追償?shù)嚷氊?zé)，并準(zhǔn)確把控扶貧信貸資金的流向和使用，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防范扶貧信貸資金因挪作他用而形成新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。三堅(jiān)持扶貧小額信貸資金用于發(fā)展生產(chǎn)的原則，因地制宜提供信貸支持，健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

金融機(jī)構(gòu)要完善扶貧體系

貧困地區(qū)仍然存在著金融扶貧基礎(chǔ)設(shè)施和體系建設(shè)不足的問題。對(duì)此，金融機(jī)構(gòu)要協(xié)同相關(guān)機(jī)構(gòu)，加快貧困地區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為移動(dòng)支付、線上貸款等搭建好金融基礎(chǔ)設(shè)施，消除“數(shù)字鴻溝”和交通瓶頸，進(jìn)一步提高金融服務(wù)的可獲得性，使貧困地區(qū)居民擁有更多的致富機(jī)會(huì)。

一是深入推進(jìn)多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的扶貧金融體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行應(yīng)積極推動(dòng)在貧困縣的子銀行制試點(diǎn)，研究探索如何為基層機(jī)構(gòu)“松綁減負(fù)”，鼓勵(lì)其自主經(jīng)營(yíng)核算、靈活開展業(yè)務(wù)，母行則負(fù)責(zé)資本約束和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。這樣可以為精準(zhǔn)扶貧引入“金融活水”，增加金融供給，充分激發(fā)金融扶貧活力和動(dòng)力。二是銀行、證券、保險(xiǎn)等需通力合作，對(duì)接建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)平臺(tái)，聯(lián)合建立金融網(wǎng)格，提供線上線下一體化的金融服務(wù)，以節(jié)省逐家逐戶上門調(diào)查的人工成本；同時(shí)，通過獲取貧困戶信用檔案缺失人員的家庭收入、家庭美德、鄰里關(guān)系等“活信息”，完善信用信息數(shù)據(jù)，減少金融機(jī)構(gòu)與借款人的信息不對(duì)稱，以有效管控貸款風(fēng)險(xiǎn)，確保扶貧信貸資金運(yùn)用的可持續(xù)。

2020年已近尾聲，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)也進(jìn)入沖刺階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施將迎來新的契機(jī)。十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。這就要求各級(jí)政府、金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)，在前期扶貧工作取得的顯著成效的基礎(chǔ)上，繼續(xù)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持金融支持與風(fēng)險(xiǎn)防范兩手抓，在確保如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)金融扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展，為鞏固脫貧成效、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興做出更大的貢獻(xiàn)。