◎文/連東青 嚴(yán) 軍

一、背景

習(xí)近平總書記指出，“中華民族偉大復(fù)興， 絕不是輕輕松松、 敲鑼打鼓就能實現(xiàn)的。 全黨必須準(zhǔn)備付出更為艱巨、更為艱苦的努力。 ”特別是要實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代任務(wù)，工作中面臨的發(fā)展不平衡、不充分的一些突出問題尚未解決， 也面臨著不少機遇和挑戰(zhàn)。 在當(dāng)前新時代發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期， 投資是經(jīng)濟發(fā)展的“駕轅之馬”和“壓艙石”。

為進一步推動天津高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，提高政府投資收益，2019 年3 月26 日，天津市人民政府印發(fā) 《天津市人民政府關(guān)于市級政府投資項目統(tǒng)籌管理的 意 見》（津 政 發(fā)〔2019〕11號），按照“統(tǒng)一項目計劃、統(tǒng)一項目審批、統(tǒng)一資金平衡、統(tǒng)一實施監(jiān)管”的原則，對市級政府投資項目進行統(tǒng)籌管理， 要求市發(fā)展改革委統(tǒng)籌市級政府投資項目， 市財政局統(tǒng)籌市級政府投資項目資金。 2019 年4 月24 日，市十七屆人大第十次會議對 《天津市政府投資項目管理條例（草案）》進行了第一次審議，市財政局會同市發(fā)展改革委、 市司法局配合市人大法工委認(rèn)真研究了常委會意見和有關(guān)方面提出的意見，在充分吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，對草案提出了修改建議。2019 年5 月5 日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》，已于2019 年7 月1 日實施。 2019年6 月25 日，市人大法制委員會第十八次會議對草案進行了審議， 市財政局會同市發(fā)展改革委、 市司法局配合市人大法工委認(rèn)真研究了常委會意見和有關(guān)方面提出的意見， 對草案進行了逐條審議，修改形成了《天津市政府投資管理條例（草案）》（二次審議稿），結(jié)合國務(wù)院公布的《政府投資條例》，對“政府投資”和“政府投資項目”分別作了界定， 與國務(wù)院條例保持一致， 將草案名稱修改為“天津市政府投資管理條例”，并吸收了其他各方面的意見。 2019 年7 月31 日，市十七屆人大第十二次會議正式審議通過了 《天津市政府投資管理條例》，并于9 月1日施行。

二、實施市級政府投資項目統(tǒng)籌管理的意義

統(tǒng)籌市級政府投資資金管理， 改變了現(xiàn)行市級政府投資項目資金安排方式，依據(jù)市委、 市政府重大決策部署及各項發(fā)展規(guī)劃， 由市發(fā)展改革部門對接各行業(yè)主管部門， 統(tǒng)籌平衡編制三年滾動政府投資計劃和年度計劃， 與市級財政年度預(yù)算銜接平衡，強化資金調(diào)度保障，實現(xiàn)市級政府投資資金集中統(tǒng)籌、靈活調(diào)度，集中力量辦大事。

（一）統(tǒng)籌管理是貫徹黨中央、國務(wù)院要求的重要舉措

黨中央、 國務(wù)院明確要求，“依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求， 編制三年滾動政府投資計劃， 明確計劃期內(nèi)的重大項目，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。 依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策， 編制政府投資年度計劃， 合理安排政府投資”。實施統(tǒng)籌管理有利于完善政府投資體制， 更好發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。

（二）統(tǒng)籌管理是優(yōu)化政府投資項目管理體制的迫切需要

統(tǒng)籌管理市級政府投資項目，規(guī)范政府投資行為，可實現(xiàn)市級政府投資規(guī)劃、計劃、政策、項目和資金的有效銜接， 切實提高政府投資效益，保障市委、市政府各項重大決策和中長期規(guī)劃的落地實施，集中力量辦大事。

（三）統(tǒng)籌管理是提高市級政府投資項目資金使用效率的有效途徑

現(xiàn)行切塊資金管理模式將市級政府投資項目資金分散到各行業(yè)主管部門， 易造成跨行業(yè)資金調(diào)配障礙，影響資金使用效率。 實施統(tǒng)籌管理可以打破行業(yè)壁壘，靈活調(diào)整和調(diào)度各行業(yè)項目資金，避免資金沉淀，更好地發(fā)揮政府投資杠桿撬動作用。

三、現(xiàn)行政府投資項目財政資金管理存在的問題

為貫徹落實好市委市政府決策部署， 做好市級政府投資資金統(tǒng)籌管理， 探索研究政府投資項目財政資金統(tǒng)籌管理模式， 切實發(fā)揮好財政部門職責(zé)，在“不忘初心、牢記使命” 主題教育調(diào)研活動中，我們堅持不走形式，直面問題，力求取得實效，深入民族宮、 海博館等建設(shè)項目開展實地調(diào)研，與軌道集團、評審中心以及市發(fā)展改革委等部門開展座談， 了解了項目建設(shè)有關(guān)情況， 解答了建設(shè)單位所提的有關(guān)問題，并與市發(fā)展改革委就政府投資項目統(tǒng)籌管理與財政預(yù)算銜接等有關(guān)問題進行了探討。同時， 我們對部分歷年已完成政府投資項目在建設(shè)過程中的資金管理進行了梳理，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行政府投資項目財政資金管理存在以下問題：

（一）政府投資資金管理分散，影響資金使用效率

天津現(xiàn)行切塊資金管理模式將市級政府投資項目資金分散到各行業(yè)主管部門，除去每年市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)管理切塊市財政預(yù)算內(nèi)基建專項資金外， 市住建委負(fù)責(zé)管理燃?xì)?、供熱、城市道路橋梁等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金， 市交通運輸委負(fù)責(zé)管理公路、 鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金， 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投資項目， 市水務(wù)局負(fù)責(zé)水務(wù)項目，其他各委、辦、局負(fù)責(zé)本領(lǐng)域、本行業(yè)項目。 上述資金管理方式不但造成行業(yè)資金調(diào)配障礙，更影響了資金的使用效率。

（二）可支配財力有限，制約政府投資項目實施

當(dāng)前天津正處在戰(zhàn)略性調(diào)整陣痛期， 財政運行存在較大壓力和挑戰(zhàn)， 市級可支配財力與目前政府投資規(guī)模要求不太相稱， 從正常性預(yù)算中安排投資項目建設(shè)資金總量較小。 “衣食住行、業(yè)教保醫(yī)” 等民生領(lǐng)域還有不少短板需要加大投入， 制約了政府投資項目的實施。

（三）項目投資計劃安排不夠科學(xué)合理， 導(dǎo)致財政資金調(diào)度困難

項目年度投資計劃因種種原因在安排上缺乏一定的合理性，“撒芝麻鹽”、零敲碎打的切塊安排方式， 無法保證市委市政府確定的重點項目、民心工程資金需求，無法編制科學(xué)合理的年度預(yù)算，不能按工程進度保障資金。加之部門之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)， 執(zhí)行計劃隨意性較大， 導(dǎo)致財政安排資金與建設(shè)單位資金需求出現(xiàn)矛盾。

四、加強政府投資項目財政資金統(tǒng)籌管理的建議

實施統(tǒng)籌管理可以打破行業(yè)壁壘， 靈活調(diào)整和調(diào)度各行業(yè)項目資金， 避免資金沉淀， 實現(xiàn)市級政府投資項目資金集中統(tǒng)籌、靈活調(diào)度，集中力量辦大事， 充分發(fā)揮政府投資杠桿撬動作用。 實現(xiàn)上述目標(biāo)， 需切實提高政治站位，強化服務(wù)意識，從以下幾方面工作著手：

或許此時，西王當(dāng)家人才意識到，一支球隊的廣告效應(yīng)的確可能超過對媒體幾個億宣傳投入的傳播效果，但這種效應(yīng)與用廣告費打出來的效果是不一樣的，媒體廣告只能說好，球隊帶來的反響卻是利弊相間的雙刃劍，有好有壞，甚至壞話比好話更多，負(fù)面影響比正面影響更大。

（一）提高政治站位，加強政府投資財源建設(shè)， 壯大政府投資實力

1.進一步樹牢“四個意識”，提高政治站位，運用積極的財政政策， 大力培植財源，做大財政蛋糕，充實政府基礎(chǔ)財力，并充分利用中央對重點項目的扶持政策，積極爭取各類專項補助資金，保障重點建設(shè)項目資金需求。

2.創(chuàng)新思維方式，運用新發(fā)展理念， 加強政府非稅收入管理， 優(yōu)化政府財力結(jié)構(gòu)，挖掘財政性資金的潛力，并加強國有資產(chǎn)資源管理，增加國有資產(chǎn)總量， 實行市場化運作， 提高國有資產(chǎn)收益， 使國有資產(chǎn)成為政府投資新的財源。

3.建立政府投融資機制，擴大政府融資渠道， 吸收民間資本的投入， 增加政府投資項目的資金來源。同時，充分發(fā)揮專項債券作用， 允許地方通過組合使用專項債券與市場化融資（即專項債券帶動作用），以及將專項債券作為符合條件重大項目資本金（即專項債券撬動作用）兩種方式， 支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項目。

（二）主動擔(dān)當(dāng)作為，加強市級政府投資項目資金統(tǒng)籌管理， 確保財政部門科學(xué)合理安排資金

1.統(tǒng)一思想認(rèn)識，主動配合市發(fā)展改革部門將各部門在投資項目建設(shè)的各個環(huán)節(jié)掌握的情況有機整合，統(tǒng)籌平衡三年滾動投資計劃和年度投資計劃， 確保與市級財政年度預(yù)算達(dá)到銜接平衡，切實強化資金調(diào)度保障。

2.強化協(xié)同配合，督促建設(shè)單位根據(jù)政府投資年度預(yù)算和財務(wù)收支計劃， 結(jié)合具體投資項目實際情況，編制建設(shè)項目財務(wù)收支計劃，向財政部門及時提供工程建設(shè)進度、 資金使用情況等信息， 便于財政部門合理安排資金。

3.提高工作效率，切實提高服務(wù)意識， 加強與各行業(yè)主管部門之間的溝通對接，堅持新發(fā)展理念，切實做好項目資金保障和監(jiān)督管理工作。

（三）履職盡責(zé)，加強政府投資建設(shè)項目預(yù)（概）算、竣工結(jié)算和項目財務(wù)管理，有效防止資金浪費， 確保資金安全

1.重視投資項目資金來源審核。 財政部門在發(fā)改部門立項審批前應(yīng)參與對項目資金來源的審核， 避免建設(shè)單位在沒有資金保障的情況下盲目投資。

3.重視招標(biāo)文件及合同的審核工作。 嚴(yán)格要求合同和招標(biāo)文件的一致性， 并在合同簽訂時就相關(guān)事項進行承諾，明確結(jié)算辦法、規(guī)定有關(guān)費用等， 嚴(yán)格控制工程造價的上漲因素。

4.嚴(yán)格資金撥付管理。必須按照工程進度撥付資金， 加強工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)的資金支付控制， 確保資金安全。

5.嚴(yán)格工程財務(wù)決算監(jiān)督。在工程結(jié)算審計以后，對剩余工程款的撥付進行嚴(yán)格管理， 確保工程建成后能正常投入使用。

6.強化項目財務(wù)管理。嚴(yán)格按照基本建設(shè)財務(wù)管理的規(guī)定進行核算， 對項目建設(shè)過程和資金使用情況進行真實全面反映。

7.會同項目主管部門嚴(yán)格控制建設(shè)單位在工程建設(shè)過程中隨意提高建筑材料檔次增加工程造價， 嚴(yán)禁因建設(shè)單位鋪張浪費等原因造成工程嚴(yán)重超概算。

8.會同項目主管部門監(jiān)督建設(shè)單位建立健全工程變更決策程序， 防止工程 “三超”現(xiàn)象的發(fā)生，有效控制投資規(guī)模。

9.會同項目主管部門建立健全勘測、 設(shè)計責(zé)任追究制度， 工程變更如果是由勘測、設(shè)計單位過失造成的，應(yīng)追究勘測、設(shè)計單位的責(zé)任。

（四）完善體制機制，推行項目代建制， 提高政府投資項目管理效率

1.積極推行政府投資項目代建制， 逐步破除現(xiàn)行建設(shè)、管理、營運三合一的管理體制， 提高工程質(zhì)量和降低建設(shè)成本，提高投資效益。

2.利用代建制將財政部門對項目資金的多頭分散監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾?，提高監(jiān)管效能。

（五）強化思想意識，完善政府投資績效評價體系，做好投資項目追蹤問效

1.強化績效評價思想意識。 全面預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項長期的系統(tǒng)性工程，各單位各部門要切實把思想行動與黨中央、 國務(wù)院決策部署高度統(tǒng)一， 深刻學(xué)習(xí)文件精神實質(zhì)， 準(zhǔn)確把握核心內(nèi)涵， 進一步增強責(zé)任感和緊迫感， 形成推進改革的普遍共識。

2.強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。 落實績效結(jié)果監(jiān)督整改機制， 督促被評價部門有針對性地制定整改措施、 反饋整改結(jié)果。 建立評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制， 績效評價結(jié)果作為安排和審議下年度預(yù)算的依據(jù)。 對于評價結(jié)果不理想的， 直接壓減下年度預(yù)算規(guī)模。 將財政預(yù)算績效評價指標(biāo)納入行政績效目標(biāo)考核指標(biāo)體系， 提升績效評價的權(quán)威性。 通過建立政府投資績效評價體系， 最終建立起政府投資項目的自我評價和自我監(jiān)督與外部評價和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效約束、監(jiān)管機制。