■高 翔，李珊珊

一、問題的提出

當前，金融科技正在廣泛而深刻地重塑全球金融生態(tài)，全球近2/3 的消費者正在使用兩項或兩項以上的金融科技服務（EY，2019）。國際貨幣基金組織和世界銀行推出的巴厘島金融科技議程（BFA），圍繞支持金融科技發(fā)展、確保金融體系穩(wěn)健性、應對金融科技風險和加強金融科技合作等議題進行研討，旨在幫助成員國充分利用金融科技快速發(fā)展帶來的好處和機遇。已有研究強調(diào)，應充分運用現(xiàn)代治理理念，依托政府、市場和社會在內(nèi)的多元治理主體，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，建立完善法律約束、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、機構內(nèi)控、社會監(jiān)督“五位一體”的多層次金融科技治理體系（Leckow et al.，2017；李東榮，2018）。從國家治理角度看，金融科技在人工智能、移動應用等方面可以提高金融服務的效率、可獲得性和安全性，對金融效率、金融穩(wěn)定、金融誠信和金融普惠產(chǎn)生深刻影響，為解決金融服務問題提出全新解決方案。隨著金融科技日益融入金融實務、政策決策和公眾經(jīng)濟社會生活，近年來各界對金融科技的學術研討和技術運用越來越豐富。國際上已圍繞金融科技促進數(shù)字支付、推動金融普惠、建立制度框架和保障措施來發(fā)展加密資產(chǎn)等議題進行了大量探討。其中，對加密資產(chǎn)或分布式賬本技術應用背景下反洗錢和反恐融資給予了關切，其他議題還包括金融科技企業(yè)與傳統(tǒng)金融機構面臨的風險相似性、改變銀行和資產(chǎn)管理部門金融科技屬性以及網(wǎng)絡風險的潛在博弈（Aaron et al.，2017）。國際貨幣基金組織全球風險評估矩陣（G—RAM）闡述了金融科技風險，在對金融科技發(fā)展進行評估基礎上引導各國建立金融科技監(jiān)管體系甚至警告不要發(fā)行數(shù)字貨幣作為法定貨幣。國際貨幣基金組織金融部門評估計劃（FSAPs）探討了金融科技發(fā)展，馬耳他、瑞士、新加坡等國均已通過立法來解決金融科技難題。但總體上這些探討主要限于同行間的信息交流和就金融科技發(fā)展的新趨勢新業(yè)態(tài)進行學習，尚未達成國際共識（陳紅和郭亮，2020）。因此，筆者將重點基于國家治理視域探討金融科技發(fā)展問題，以期為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

二、國際經(jīng)驗分析

根據(jù)各國對國際貨幣基金組織和世界銀行全球金融技術調(diào)查（GFS）①該調(diào)查共收集到96份調(diào)查問卷，且被調(diào)查國家中發(fā)達國家對金融科技發(fā)展的經(jīng)驗做法給出了更詳盡的描述，對國家金融科技發(fā)展戰(zhàn)略、監(jiān)測模式、監(jiān)控機制和法律框架等因素給出了更高的回復率。反饋，并輔以最新研究成果將金融科技發(fā)展的全球和地區(qū)經(jīng)驗總結如下：

（一）全球性分析

第一，從金融科技發(fā)展的風險應對看，63%的國家已通過調(diào)整反洗錢和反恐融資框架應對相關洗錢和恐怖主義融資風險。雖然大多數(shù)國家已經(jīng)或正在采取立法措施減輕金融科技風險，但很少有國家對加密資產(chǎn)采取反洗錢和反恐融資監(jiān)管措施，只有43%的國家建立了正式機制來評估與金融科技相關的洗錢和恐怖融資風險。雖然各國對網(wǎng)絡安全風險的認識很高，且大多數(shù)都建立了確保金融體系穩(wěn)健性的框架，但在繪制網(wǎng)絡風險地圖方面仍顯不足，只有33%的國家對金融部門的信息依賴性風險或大型技術提供商的集中度風險進行了分析監(jiān)測，只有50%的國家對與第三方服務提供商有關的網(wǎng)絡風險規(guī)定了最低監(jiān)管要求。第二，從金融科技發(fā)展的政策框架看，65%的國家對金融科技施行了明確的監(jiān)管措施且將監(jiān)管重點放在支付系統(tǒng)、資金轉移系統(tǒng)和借貸活動等領域，但因信息獲取困難導致無法發(fā)現(xiàn)金融科技發(fā)展的新風險（馬強等，2020）。76%的國家認為在金融穩(wěn)定目標外還要考慮金融科技發(fā)展和監(jiān)管能力提升，其中50%的國家正在促進新技術應用于監(jiān)管科技，制定金融科技服務提供商注冊許可框架，采取提升金融科技發(fā)展能力的措施。大多數(shù)國家與加密資產(chǎn)、對等借貸、移動支付、機器人咨詢服務、自動交易、人工智能和多語言借貸活動相關的金融法律框架存在不足。1/3 的國家正在試驗或研究用于金融市場基礎設施（FMIs）的DLT，旨在通過提高端到端處理速度和通過分布式數(shù)據(jù)管理增強網(wǎng)絡彈性來提高效率，接近一半的國家認為目前的銀行保密法和個人隱私法無法完全消除現(xiàn)代金融應用對數(shù)據(jù)所有權、隱私、完整性、保護和道德使用的影響。第三，從金融科技發(fā)展政策趨向看，20%的國家出于降低成本、提高貨幣政策執(zhí)行效率、應對加密貨幣的競爭、維持支付市場競爭性以及向公眾提供無風險支付工具等方面考慮，正在探討發(fā)行零售中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）。各國普遍主張構建協(xié)調(diào)互動的金融科技發(fā)展體系及全方位的金融安全網(wǎng)制度，68%的國家認為有必要制定加密資產(chǎn)的國際標準，63%的國家認為需要在移動支付服務和P2P 借貸領域制定國際標準，50%的國家認為金融科技會對國際貨幣體系產(chǎn)生重大影響，38%的國家認為跨境活動中最大的數(shù)據(jù)缺口表現(xiàn)在加密資產(chǎn)領域。第四，從金融科技發(fā)展的展望看，67%的國家認為金融科技發(fā)展具有良好前景且正在加快制定實施相應的政策措施，但中低收入國家在向政府使用數(shù)字支付、從政府獲取信息、采用更便捷和創(chuàng)新的支付服務方面存在明顯差距。各國普遍認為金融科技能夠促進金融部門競爭，通過公平、透明和基于風險的準入標準進入支付系統(tǒng)、信用報告、抵押品登記、存管機構、證券市場清算所、中央對手方和個人資料庫等關鍵基礎設施。超過60%的國家將金融科技納入國家金融普惠戰(zhàn)略，80%的國家認為無銀行存款和服務匱乏人員的金融科技需求主要集中在非銀行機構能提供支付服務、創(chuàng)設新的基礎銀行賬戶、簡化特定產(chǎn)品的要求、電子身份認證信息系統(tǒng)（eKYC）和基于代理的模型等方面。

（二）分地區(qū)分析

第一，亞洲金融科技取得重大進展，但是不同地區(qū)呈現(xiàn)一定差異性。金融科技企業(yè)在支付、貸款、保險和投資等領域廣泛采用新技術，孟加拉國、中國、印度尼西亞等國已成為重要的金融服務提供商。政策當局正在引導公眾加深對金融科技風險的理解和認知，竭力避免金融科技產(chǎn)品和服務應用中可能引發(fā)重大的消費者和投資者保護以及金融穩(wěn)定和誠信問題。監(jiān)管機構正在使用金融科技單元和監(jiān)管沙盒等機制以及測試監(jiān)管科技應用程序來規(guī)范金融科技發(fā)展。印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國頒布了數(shù)字借貸法規(guī)，馬來西亞、新加坡和泰國頒布了股權眾籌法規(guī)，印度正在發(fā)展支付數(shù)字化、修改KYC 認證要求、推動客戶數(shù)字化入職培訓和支付數(shù)字化政府系統(tǒng)自動訪問數(shù)據(jù)。第二，歐洲金融科技呈現(xiàn)非均衡增長特征，且非歐盟國家的金融科技運用落后于歐盟國家。法國、立陶宛、盧森堡、馬耳他、瑞士和英國等國在鼓勵金融科技創(chuàng)新并探索監(jiān)管對策，歐盟于2018年推出了《通用數(shù)據(jù)隱私條例》（GDPR）和《支付服務指令2》（PSD2）等兩項重要法規(guī)。與其他地區(qū)相比，金融科技在歐洲地區(qū)主要影響金融服務供給的邊際強度。即使對金融科技初創(chuàng)企業(yè)的投資有所滯后，但金融機構正在積極采用新技術，比如歐洲實際上已是數(shù)字支付的領先地區(qū)。第三，MENAP 和CCA地區(qū)采用金融技術起步緩慢，金融科技活動主要集中在幾個國家和部門。在MENAP 地區(qū)，埃及、約旦、黎巴嫩和阿聯(lián)酋四國占金融科技初創(chuàng)企業(yè)的比重達到75%，而在CCA 地區(qū)，金融科技活動主要集中在哈薩克斯坦，且金融技術創(chuàng)新主要體現(xiàn)在支付領域。公眾對金融科技發(fā)展帶來的機遇有著廣泛深刻的認識，巴林、伊朗和沙特阿拉伯已經(jīng)出現(xiàn)了新的增長中心。兩個地區(qū)均致力于解決數(shù)字基礎設施、審慎監(jiān)管、消費者保護、網(wǎng)絡安全、監(jiān)管以及反洗錢和反恐融資等方面的差距，但總體上增長不明顯。第四，非洲撒哈拉以南地區(qū)已成為移動支付的主要聚集地，尤其是在推動金融普惠方面取得了重大進展，但是監(jiān)管方法的不同導致不同地區(qū)新型移動支付服務存在明顯差異。其中，東部地區(qū)在吸引金融科技投資方面始終保持領先，南部和中部地區(qū)通過數(shù)字化渠道提供金融服務保持穩(wěn)定增長，西部地區(qū)使用數(shù)字技術起步較晚。許多國家通過加快立法保障以維持規(guī)范有序的金融科技發(fā)展環(huán)境，但在推動競爭、反洗錢和反恐融資、網(wǎng)絡安全、消費者權益保護和數(shù)據(jù)隱私等方面面臨不小挑戰(zhàn)。第五，在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，金融科技初創(chuàng)企業(yè)保持低位增長，落后于加拿大和美國。盡管移動和互聯(lián)網(wǎng)普及率較高，但移動支付服務采用率仍然較低。為促進金融發(fā)展和降低現(xiàn)金交易成本，一些國家中央銀行正在探討發(fā)行CBDC 的可能性。監(jiān)管政策在整個區(qū)域存在較大差異，雖然墨西哥引入了新的綜合性金融科技法律，但巴西只將金融科技問題納入現(xiàn)有監(jiān)管和法律框架，加拿大在新的監(jiān)督框架中引入了與終端用戶資金保護、業(yè)務標準、披露、爭端解決、責任、注冊登記和個人信息保護有關的措施。

三、重點領域問題分析

進一步的，從監(jiān)管沙盒、加密資產(chǎn)、支付和結算系統(tǒng)、數(shù)據(jù)框架、法律問題、制度安排和數(shù)字貨幣等方面對金融科技發(fā)展的重點領域問題進行分析。

（一）監(jiān)管沙盒

已有權威機構通過創(chuàng)建監(jiān)管沙盒加強消費者權益保護、市場一體化和穩(wěn)定性，并審慎穩(wěn)妥推進各種創(chuàng)新。這些創(chuàng)建的監(jiān)管沙盒大多位于高收入國家，并已經(jīng)運用到跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)領域，且不同國家對監(jiān)管沙盒的創(chuàng)建和運用態(tài)度各異。第一，監(jiān)管沙盒總體目標是支持金融科技發(fā)展，但具體包含了刺激競爭和創(chuàng)新、確保監(jiān)管框架符合目標預期、檢視市場產(chǎn)品供應方面的差距、促進金融普惠等諸多方面。第二，監(jiān)管沙箱為政策制定者提供了重要參考，但不可視作利用創(chuàng)新和監(jiān)管金融科技的綜合解決方案。筆者認為，監(jiān)管沙盒的創(chuàng)設運用必須充分考慮現(xiàn)有法律和監(jiān)管框架以及基本市場條件并與之兼容：一是考慮到監(jiān)管能力和體制限制可能會使沙盒難以運作，必須權衡好監(jiān)管沙盒的好處與設置和運行成本，全面觀察監(jiān)管沙盒的作用和影響；二是考慮到各國設立監(jiān)管沙盒可能對協(xié)調(diào)、信息共享帶來不利影響，有必要在國際上加強協(xié)調(diào)；三是監(jiān)管者和監(jiān)管沙盒間的密切互動會讓外界產(chǎn)生“監(jiān)管捕獲”的看法，必須考慮監(jiān)管沙盒的資格、退出標準、成果衡量等目標設計因素，采取保障措施確保監(jiān)管目標實現(xiàn)。

（二）加密資產(chǎn)

筆者認為，雖然加密資產(chǎn)會對投資者構成風險，但尚不足以對金融穩(wěn)定構成威脅。一是各國對加密資產(chǎn)的監(jiān)測監(jiān)管高度重視，比如已經(jīng)開始對加密資產(chǎn)的潛在風險發(fā)出公開警示，且考慮到某些加密資產(chǎn)與證券類似，證券監(jiān)管機構正在強化相應的監(jiān)管措施。二是各國對加密資產(chǎn)分類的不排斥性為混合資產(chǎn)的發(fā)展留下了空間，反洗錢和反恐怖融資規(guī)則的重要性凸顯，一些國家也在對這些混合資產(chǎn)發(fā)展制定專門指引。三是許多證券監(jiān)管機構已發(fā)布公開準則，強調(diào)從事交易、提供交易服務和公開提供相應資產(chǎn)的個人或實體應遵守證券監(jiān)管規(guī)定。雖然一些監(jiān)管機構已為加密資產(chǎn)構建特殊的監(jiān)管框架，但對于大多數(shù)已聲明證券立法將適用于資產(chǎn)等證券的國家，政策實際效果不清晰，將證券監(jiān)管適用于加密資產(chǎn)發(fā)行、發(fā)售等問題尚未得到解決。四是各國已對加密資產(chǎn)服務提供商進行監(jiān)管或正在與利益相關者協(xié)商或權衡其政策選擇。其中，一些國家已將現(xiàn)有反洗錢和反恐融資框架應用于加密資產(chǎn)服務提供商或已禁止一些高風險活動，且隨著各國提出反洗錢和反恐融資標準，未來各種方法將逐漸趨于一致。

（三）數(shù)據(jù)框架

數(shù)據(jù)框架通常包括保護與個人信息收集、訪問和可移植性相關的數(shù)據(jù)主體規(guī)則以及與數(shù)據(jù)質(zhì)量和更正、合法處理和目標規(guī)范相關的原則，包括數(shù)據(jù)主體、國家、控制者和處理者等利益相關者，側重消費者權益保護，正確界定利益相關者的權利和義務至關重要。第一，實現(xiàn)金融科技應用的強勁增長，需建立對數(shù)據(jù)控制和處理保持足夠安全標準能力的公眾聲譽，防范數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)損壞、未經(jīng)授權的訪問和濫用等問題。第二，各國已采取措施支持國家數(shù)據(jù)現(xiàn)代化。例如：歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》規(guī)定數(shù)據(jù)主體的權利以及收集、存儲、處理和分析數(shù)據(jù)等義務。美國各州立法要求數(shù)據(jù)控制者支付數(shù)據(jù)主體使用數(shù)據(jù)的費用。印度發(fā)布個人數(shù)據(jù)保護法案，明確數(shù)據(jù)主體和受托人權利和義務。巴西批準新立法，授予數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)訪問和可移植性等權利。亞太經(jīng)合組織通過跨境隱私規(guī)則機制，規(guī)定在亞太經(jīng)合組織各經(jīng)濟體內(nèi)部進行協(xié)調(diào)。第三，一些國家要求在其境內(nèi)儲存敏感數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本地化問題日益突出。例如，一些國家對敏感信息跨境傳輸實施嚴格限制，但少數(shù)國家的本地化要求僅限于特定部門。

（四）法律問題

在金融監(jiān)管的法律框架方面，有一些重要問題需要考慮，如加密資產(chǎn)、P2P貸款、移動支付、非銀行支付基礎設施接入、機器人咨詢服務、自動交易等，需要對現(xiàn)行金融部門法律進行修正（李曉楠，2020）。一是技術變革引發(fā)了有關新概念的法律地位問題，如加密資產(chǎn)、穩(wěn)定幣或DLT 上記錄的其他余額、自動化流程以及對非銀行實體的索賠等。二是與技術變更有關的法律依據(jù)問題，如持有和處置記錄在DLT上的加密資產(chǎn)或余額、托管服務提供商破產(chǎn)時加密資產(chǎn)余額的處理、依賴托管類安排的交易等。三是適用法律下?lián)p失風險的分配問題，如基礎技術操作漏洞的處理、欺詐、盜竊、錯誤轉讓和錯誤法則等。各國應對這些挑戰(zhàn)的方法包括三類：一是許多國家采取早期識別防范措施，考慮金融部門的私法是否足夠清晰和靈活以便在現(xiàn)代數(shù)字環(huán)境中適用。二是一些國家與私營部門協(xié)商，通過頒布法律修正案促進金融科技發(fā)展。三是其他國家積極參與私營部門探討由金融科技發(fā)展引起的法律問題。這些舉措表明，制定法律規(guī)則以澄清法律問題的關鍵是國家當局與各種利益攸關方間進行有效和持續(xù)的對話。

（五）制度安排

金融科技的制度框架主要反映了金融部門政策、監(jiān)管和發(fā)展的既定責任，且金融監(jiān)管機構亦在金融科技領域發(fā)揮著積極作用。第一，金融科技監(jiān)管職責分配往往遵循金融監(jiān)管框架。其組織方式取決于該國監(jiān)管體制結構，包括獨立的審慎監(jiān)管機構和行為監(jiān)管機構、金融部門的獨立監(jiān)管機構或綜合監(jiān)管機構，還有一些監(jiān)管部門負責支持創(chuàng)新，通過法律規(guī)定的目標優(yōu)先次序或建立獨立的內(nèi)部監(jiān)督和發(fā)展報告渠道實施精準施策。第二，監(jiān)管機構通常將其內(nèi)部金融科技職能納入新的專門核心小組和從該組織其他地方抽調(diào)的專家網(wǎng)絡。其職能包括擔任金融科技企業(yè)的聯(lián)絡點、經(jīng)營沙盒、內(nèi)部和與其他當局協(xié)調(diào)、國際協(xié)調(diào)、監(jiān)測金融科技發(fā)展、提供內(nèi)部培訓、考慮到監(jiān)管科技的內(nèi)部用例以及在少數(shù)情況下監(jiān)督現(xiàn)有金融科技企業(yè)，甚至一些主管部門聘請具有金融科技專業(yè)知識的專業(yè)人員以加強其能力。第三，國內(nèi)國際協(xié)調(diào)的形式多樣化。其中，國內(nèi)協(xié)調(diào)在出現(xiàn)問題時提交給小組委員會或直接成立工作組制定建議；國際協(xié)調(diào)安排包括雙邊協(xié)定和倡議、多邊協(xié)定和倡議以及全球金融創(chuàng)新網(wǎng)絡等非正式網(wǎng)絡。

（六）數(shù)字貨幣

第一，由于種種原因，部分國央行正在考慮發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC），且多數(shù)都在考慮非匿名的CBDC。例如，CBDC可以促進支付市場的可競爭并減少少數(shù)大型供應商主導支付系統(tǒng)的機會，且現(xiàn)金使用量的下降促使公眾將CBDC作為替代性的、穩(wěn)健的、便捷的支付方式以及負利率的可能性進行研究。CBDC 可以加強金融誠信，尤其是非匿名的CBDC 可以促進對事務的監(jiān)控，且大多數(shù)央行都在考慮非匿名的CBDC，更傾向于采取混合方法，比如針對小規(guī)模持有和交易使用匿名代幣，而針對大型交易使用可追蹤貨幣。第二，一些國家中央銀行正在監(jiān)管沙盒中支持私營部門的數(shù)字法定貨幣（DFC）。DFC是由受監(jiān)管金融機構托管的主權貨幣支持的數(shù)字代幣，類似儲值工具的可交易版本，根據(jù)接收到的資金和存放在托管賬戶中的資金提供私人電子貨幣。第三，采用CBDC 的總體情況取決于各國實情。從最終用戶需求看，貨幣和支付的替代形式可能消除對CBDC 的需求。從央行角度看，CBDC可能因國而異，也可能因監(jiān)管有效性而異。

四、最新政策趨勢分析

結合最新研究動態(tài)提出一些新出現(xiàn)的金融科技發(fā)展問題（宋梅，2019；王去非，2019），細致闡述金融科技發(fā)展的政策趨勢方向。

（一）金融普惠

金融普惠是金融科技解決方案被認為具有潛在變革性的領域之一，其在降低金融服務成本、緩解服務提供者與消費者間信息不對稱、提供適合低收入階層的金融產(chǎn)品等方面解決了金融摩擦問題。第一，基礎物理設施通過金融科技方案可以增加金融服務可得性，但是對由交易的高速化、遠程交互、自動化決策、數(shù)據(jù)廣泛使用、有限的賬戶和交易書面記錄以及非監(jiān)管或非金融實體和中介機構參與等諸多因素帶來的新風險也應加強管理，特別是對普惠領域的服務群體要注重加強消費者保護措施。第二，隨著金融科技的應用范圍不斷擴大，金融科技也給資本市場發(fā)展帶來了一些政策挑戰(zhàn)。例如，眾籌和ICO 等替代性融資方式在披露要求、證券監(jiān)管適用性和投資者保護方面提出了重要政策問題；產(chǎn)品分銷平臺，特別是與基金分銷有關的產(chǎn)品分銷平臺多由發(fā)達經(jīng)濟體開發(fā)，且正在印度、韓國和墨西哥等新興市場國家快速發(fā)展；投資咨詢（機器人顧問）主要存在于美國等發(fā)達國家和巴西、中國、印度等大型新興經(jīng)濟體。

（二）金融監(jiān)管

雖然許多國家已建立專門的風險監(jiān)測框架，但需要加強監(jiān)管范圍以外的監(jiān)測，并進一步加強國內(nèi)和國際的信息共享和協(xié)調(diào)。目前各國在對金融科技發(fā)展實施有效適度的金融監(jiān)管方面面臨多重挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：一是在監(jiān)管金融科技活動和產(chǎn)品方面的經(jīng)驗不足，尤其是對加密資產(chǎn)和相關服務的監(jiān)管、P2P 貸款和算法交易等較新的監(jiān)管領域經(jīng)驗明顯不足，關于使用人工智能管理、保險科技、機器人咨詢和貸款活動的經(jīng)驗更是少之又少。二是資源手段限制可能對各國及時出臺科學合理的政策形成掣肘，尤其是對低收入國家而言，在面臨金融穩(wěn)定風險時，可能會被迫作出不利于金融科技發(fā)展的決策。三是各國防范跨境監(jiān)管套利行為，反復強調(diào)需要制定國際標準，對金融科技活動和提供商進行監(jiān)管，但這些標準總體上仍處于起步階段（Buchak et al.，2018）。四是對金融科技的依賴使加強網(wǎng)絡風險管理的重要性和緊迫性凸顯，雖然各界對于運營風險和網(wǎng)絡風險的認識越發(fā)加深，但不同國家對風險的總體態(tài)度和管理能力存在較大差距，亟待建立更有效的管理框架并著重加強網(wǎng)絡風險管理能力建設。

（三）法律框架

各國在采取各種措施利用金融科技對其法律框架進行調(diào)整以適應金融科技發(fā)展所帶來的新型商業(yè)模式變革，且正在呈現(xiàn)一些新的政策趨勢。第一，各國對民法的改革普遍采取謹慎態(tài)度，大多數(shù)國家認為民法概念應具有內(nèi)在靈活性，只有當新技術和產(chǎn)品的具體特性不太適合現(xiàn)有法律時才會進行修改。第二，針對金融科技的不同層級法律之間存在密切聯(lián)系，比如政策制定者制定有關控制、使用和處理個人數(shù)據(jù)的法律框架時，不可避免地涉及需要監(jiān)管部門作出反應的重要公共政策問題，但這些框架基本上是以界定私營公司及其個人客戶的法律權利和義務為基礎的。第三，私營部門也在推動法律調(diào)整解決金融科技發(fā)展問題，但是實效性有限。例如，私營部門的律師結合新技術的具體特點采用制式合同解決相關的法律問題，如為智能衍生品合同制定標準化文件。私營部門的行業(yè)團體制定相關共同的約束章程，以應對市場參與者面臨的全新法律挑戰(zhàn)。私營部門的制度和操作規(guī)則可能在發(fā)展和管理金融科技的法律框架方面發(fā)揮重要作用，但并不能代替正規(guī)的監(jiān)管政策和法律框架。

（四）數(shù)據(jù)框架

有效的數(shù)據(jù)框架反映了政策當局在不同政策目標之間的權衡。第一，為個人數(shù)據(jù)的獲取、處理和存儲構建清晰的思路框架，同時加強對與消費者保護、隱私、網(wǎng)絡安全和金融穩(wěn)定相關風險的管理。雖然這種權衡在不同國家會因政策側重點不同而有所不同，但澄清個人所享有的權利、義務和隱性利益將有助于完善市場。第二，推動個人數(shù)據(jù)控制將有助于維持相對競爭的市場環(huán)境。在與不同的數(shù)據(jù)服務提供商共享自己的數(shù)據(jù)方面，給予個人更大控制權，可能會增加市場競爭性，而這些市場跟維護市場效率和穩(wěn)定性息息相關，但給予個人更多數(shù)據(jù)控制權應與消費者保護、隱私、網(wǎng)絡安全和財務完整性等其他政策目標一并統(tǒng)籌考慮。第三，推動有助于提升數(shù)據(jù)框架有效性的全球對話。各國如何對待數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)保護對于全球金融服務的重要性凸顯，數(shù)據(jù)本地化現(xiàn)象造成數(shù)據(jù)框架不兼容和高額的遵從成本，可能導致數(shù)據(jù)市場碎片化。第四，推動建立加強網(wǎng)絡風險管理的激勵機制。必須開發(fā)網(wǎng)絡風險監(jiān)測和監(jiān)督系統(tǒng)，優(yōu)化設計網(wǎng)絡風險監(jiān)測工具和監(jiān)測措施，建立專門的網(wǎng)絡風險管理教育培訓體系。

（五）數(shù)字貨幣

隨著各國對發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）的越發(fā)重視，有必要深入探討其對貨幣和金融體系穩(wěn)定性的影響。比如，銀行體系的結構，貨幣傳導渠道的有效性，金融脫媒的潛在風險等。CBDC 的跨境影響也提出了一些新問題，如以儲備貨幣發(fā)行的CBDC 對較小國家的貨幣和市場運作造成的影響，發(fā)行CBDC可能帶來的洗錢和恐怖主義融資風險等（高洪民和李剛，2020）。即使目前CBDC 尚未對法定貨幣構成威脅和挑戰(zhàn)，但確實可能會增加網(wǎng)絡安全風險，對全球金融穩(wěn)定構成威脅和挑戰(zhàn)。金融科技使非銀行機構提供支付服務成為可能，且通常繞過受監(jiān)管的金融機構，故而引發(fā)了對支付市場競爭性、成本及支付系統(tǒng)穩(wěn)定性的擔憂，一些國家甚至禁止非銀行機構提供支付服務。如果加密資產(chǎn)的貨幣用途被廣泛運用在分散的交易平臺，貨幣政策的有效性也可能受到損害，這是因為此時的流動性以加密資產(chǎn)計價，而現(xiàn)有的中央銀行和金融市場基礎設施無法控制或支持這些資產(chǎn)，故而在交易所出現(xiàn)流動性危機時無法獲得緊急流動性，且在其具備系統(tǒng)重要性特性的背景下將對金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。

（六）國際問題

第一，金融科技可能改變跨境資本流動的性質(zhì)，使管理資本流動和實施宏觀審慎措施變得更具挑戰(zhàn)性。金融科技應用環(huán)境下借款人信息更精細，儲蓄和投資匹配更好，導致國際金融模式更加多樣化和分散化，進而減少信息不對稱。金融科技可能使雙邊交易難以監(jiān)控或限制，進而增加監(jiān)管套利，放大流動性、溢出效應和風險傳染的影響。第二，數(shù)字貨幣的發(fā)行和使用普及化，可能改變貿(mào)易模式和金融網(wǎng)絡效應。考慮到數(shù)字貨幣的流動性和可信度，這些新貨幣和更分散的貨幣交易可能影響流動資產(chǎn)緩沖需求或支持新儲備貨幣出現(xiàn)，從而影響儲備持有量、匯率制度選擇以及全球金融安全網(wǎng)。第三，需要加強國際合作以減少新型資金流動的影響。例如，利用國際合作加強金融科技企業(yè)與監(jiān)管機構間的互動，通過將金融科技企業(yè)納入其他國家監(jiān)管沙盒，使金融科技企業(yè)和監(jiān)管機構雙受益。考慮到金融科技對跨境資本流動的影響取決于全球金融結算的分散化程度及可能出現(xiàn)的新儲備資產(chǎn)，故而需要定期審查全球金融穩(wěn)定網(wǎng)的配置和規(guī)模，加快構建可以推動數(shù)據(jù)和信息共享以及監(jiān)管合作的工作機制。

五、結論與政策啟示

筆者從國家治理角度總結了各國發(fā)展金融科技的經(jīng)驗，探討了成員國和國際社會面臨的主要新趨勢和政策問題，分析了金融科技發(fā)展帶來的快速轉型，闡述了國際貨幣基金組織和世界銀行在金融科技相關問題和各自任務范圍內(nèi)的參與情況。研究發(fā)現(xiàn)，雖然金融科技存在重要的地區(qū)和國家差異，但各國就金融科技促進經(jīng)濟增長和金融普惠，以及平衡穩(wěn)定和一體化的風險等方面達成了廣泛共識。首先，金融科技正在深刻影響著全球金融服務的提供，移動支付具有廣泛普惠特性，不斷變化的市場結構在提高競爭和效率的同時也給金融穩(wěn)定和誠信帶來了新風險，平衡好競爭性的政策選項成為關鍵挑戰(zhàn)。其次，非洲的移動支付增長迅速強化了金融普惠性，亞洲在金融科技的各領域都取得了重要進展，歐洲金融科技市場增長迅速但分布不均，中東、北非、阿富汗、巴基斯坦和高加索及中亞地區(qū)的金融科技活動正在逐步上升，拉丁美洲和加勒比地區(qū)的金融科技活動也在起步中。再次，各國正在致力于構建開放式可負擔的核心數(shù)字服務和基礎設施，但在基礎設施和監(jiān)管方面依然存在明顯不足，預計金融科技在支付、清算和結算方面的預付款將帶來顯著收益。最后，目前對金融科技活動的監(jiān)管主要局限于傳統(tǒng)監(jiān)管范圍內(nèi)的活動和實體，在解決金融科技問題的法律框架方面仍然存在諸多不足，還需要不斷推動數(shù)據(jù)框架現(xiàn)代化建設。此外，通過進一步分析得出了開展金融科技國際合作的關鍵領域以及需要在國家層面和相關國際組織、標準制定機構進一步開展工作的領域，當前各國普遍呼吁在網(wǎng)絡安全、反洗錢和反恐融資、制定法律、監(jiān)管和監(jiān)督框架、支付和證券結算系統(tǒng)以及跨境支付等領域加強國際合作。總體看，雖然金融科技發(fā)展取得了進展，但仍存在重大不確定性和一些亟待解決的重要問題。比如，從目前金融科技運用和政策實踐看，雖然金融科技的各方面應用程序和公司正在對現(xiàn)有金融機構產(chǎn)生影響，但尚未達到破壞性的閾值層面。盡管各界預計大型金融科技企業(yè)將在提供金融服務方面發(fā)揮越來越大的作用，但對金融科技競爭影響金融科技發(fā)展的機制仍然缺乏清晰的認識?？焖俪霈F(xiàn)和發(fā)展的新技術，也可能對金融科技產(chǎn)生深遠影響。

上述研究對促進金融科技持續(xù)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的啟示意義。一是在諸多競爭性的政策選項間要加強權衡。不僅各國當局和監(jiān)管機構，傾向于利用金融科技解決金融部門深化、普惠和發(fā)展等難題，而且社會公眾也普遍希望維持和加強金融穩(wěn)定和一體化，施行差異化監(jiān)管和稅收政策減少套利行為，繼續(xù)促進競爭、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)，故而需要在考慮各種目標潛在不一致性的基礎上進行權衡并推進各方達成共識。二是加快破解發(fā)展金融科技的基礎設施約束。各國政策當局要加快彌補發(fā)展金融科技過程中面臨的一些關鍵性重要約束因素。比如，法律框架僅限于銀行機構的支付服務，寬帶和移動電話等物理基礎設施普及率不高，信用報告和支付系統(tǒng)等金融基礎設施存在不足，政府系統(tǒng)在身份、稅務記錄和土地記錄等方面表現(xiàn)出的數(shù)字化水平不高。三是加快建立健全金融科技產(chǎn)品、流程和服務方面的法律法規(guī)和監(jiān)管制度。推動相關國際標準制定機構制定金融科技行業(yè)的國際標準或推動相關做法普及運用，進而推動各國當局調(diào)整完善法律和監(jiān)管框架以提供更有效的金融服務及實現(xiàn)更廣泛的金融穩(wěn)定。四是密切關注金融科技對貨幣體系和金融穩(wěn)定的影響。雖然目前對貨幣體系和金融穩(wěn)定的影響比較有限，但考慮到將來某個時候發(fā)行CBDC的可能性，這種潛在影響將變?yōu)楝F(xiàn)實。亟需解決一些政策和技術難題。五是密切關注數(shù)據(jù)框架對金融科技的影響。數(shù)據(jù)框架的影響直接表現(xiàn)為通過各種國際渠道影響金融科技的發(fā)展及其效率、公平、穩(wěn)定和個人權利，雖然會因各國政策有所不同，但界定各利益方權利義務對金融科技發(fā)展至關重要，而其中開展全面深度的全球對話則可以提高數(shù)據(jù)框架的有效性和跨境金融科技收益。六是加強網(wǎng)絡安全風險管理。網(wǎng)絡安全風險作為金融系統(tǒng)和金融科技運用過程中面臨的重要風險，隨著網(wǎng)絡攻擊能力的增強，各國當局應加快制定完善政策措施，加強網(wǎng)絡安全風險管理，提高運營穩(wěn)健性。