張 帆

一、引言

事業(yè)單位是行政機(jī)關(guān)創(chuàng)辦的提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益性服務(wù)的社會(huì)服務(wù)組織。內(nèi)部控制是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)外部管理活動(dòng)的重要管理制度，是事業(yè)單位管理的基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)執(zhí)行好財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，可以提升單位的管理水平，改進(jìn)公益性服務(wù)的質(zhì)量，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)營秩序，因此建立事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度具有重要意義。由于事業(yè)單位本身存在局限性，因此財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度還存在制定不完善、執(zhí)行不到位、效果不明顯等問題。針對(duì)此，各單位管理層和內(nèi)部控制人員要在管理和經(jīng)營活動(dòng)的各環(huán)節(jié)找到關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)立與其對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)范，這樣才能防范單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)營管理總體目標(biāo)。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。

（二）事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度是所有具有資金經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的單位都應(yīng)當(dāng)設(shè)置的。它貫穿了單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個(gè)過程，并且它實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度也是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，所以事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具有一般性。

同時(shí)，由于事業(yè)單位具有經(jīng)費(fèi)保障方式多樣化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是事業(yè)單位的中心工作、資金來源具有無償性、資金使用具有強(qiáng)制約束性、運(yùn)行績效難以量化評(píng)估等特點(diǎn)，造成了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度具有特殊性，要與企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度區(qū)分開來。事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度要達(dá)到保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、資產(chǎn)保管的安全性、防范舞弊和腐敗滋生、提高公共服務(wù)的有效性等目標(biāo)。

（三）事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性

事業(yè)單位作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，是政府行政機(jī)關(guān)管理職能的外沿，具有公益性，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要組成部分。但目前我國事業(yè)單位的管理水平仍有提升空間。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與事業(yè)單位內(nèi)部管理制度體系不完整、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足、內(nèi)部監(jiān)督不力有很大的關(guān)系。內(nèi)控制度的重要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度有利于防治腐敗。2012年起全國開始推行“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”，這是將內(nèi)控用于反腐的一次嘗試，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度是反腐的有效體系機(jī)制，它可以有效地制衡權(quán)力。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度劃分出了合法合規(guī)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行范疇，使執(zhí)行者不會(huì)因?yàn)樵浇缍稿e(cuò)甚至是觸犯法律。用內(nèi)部控制來限制權(quán)力濫用，是合理有效的方法。

第二，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度有利于保障財(cái)政資金公平分配。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立可以保障財(cái)政資金分配公平合理。事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度一般要求重大事項(xiàng)采取領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論研究，在專業(yè)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)上采取專家論證的技術(shù)支持方式。在關(guān)鍵崗位的設(shè)置上采取不相容崗位分離的方式，執(zhí)行崗位相互獨(dú)立又相互監(jiān)督，這樣才能保證財(cái)政資金分配的合理和公平。

第三，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度有利于避免財(cái)政資金浪費(fèi)。由于事業(yè)單位提供的公益性服務(wù)具有唯一性，在沒有競爭對(duì)手的情況下，事業(yè)單位的財(cái)政資金浪費(fèi)和效率低下難以避免。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度可以內(nèi)嵌在相應(yīng)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，避免審批流程的隨意化，規(guī)范了業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)流程，彌補(bǔ)了執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，并降低了人為操作的可能性，提升了工作效率，有效防范了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱

事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位、非公益性職能部門。它參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，宗旨是為社會(huì)服務(wù)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。它具有以下特性：一是不以營利為目的；二是財(cái)政及其他單位撥入的資金主要不以經(jīng)濟(jì)利益的獲取為回報(bào)。由于事業(yè)單位具有非營利性的特點(diǎn)，導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于內(nèi)部控制工作認(rèn)識(shí)不深入、理解不到位。有些單位只空有內(nèi)部控制制度，領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為有了內(nèi)控制度可完成上級(jí)檢查即可，并不關(guān)心內(nèi)控制度與單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)實(shí)際執(zhí)行情況是否貼合。業(yè)務(wù)部門認(rèn)為業(yè)務(wù)執(zhí)行完成最重要，內(nèi)控制度是對(duì)業(yè)務(wù)的限制；財(cái)務(wù)人員也缺乏風(fēng)險(xiǎn)把控意識(shí)，對(duì)于內(nèi)部控制的理解僅僅停留在文字層面，無法構(gòu)建出整體全面的執(zhí)行體系，對(duì)于潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)無法做到監(jiān)督和管控。

（二）內(nèi)控制度不健全

內(nèi)控制度在制定時(shí)有其時(shí)代背景的限制，隨著外部政治及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，單位原有的內(nèi)部控制制度已經(jīng)無法適應(yīng)新的內(nèi)外部環(huán)境。但內(nèi)部控制制度沒有及時(shí)修訂，造成內(nèi)部控制制度與單位實(shí)際情況脫節(jié)，無法達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

由于財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平的限制，無法真正從單位的實(shí)際情況出發(fā)，梳理出有效準(zhǔn)確的內(nèi)部控制流程，盲目借鑒外單位的內(nèi)部控制制度，這些情況造成所制定的內(nèi)部控制制度針對(duì)性不強(qiáng)、內(nèi)容不合理，內(nèi)部控制很難實(shí)施。

（三）缺乏精準(zhǔn)的預(yù)算管理

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制最關(guān)鍵的組成部分，由于預(yù)算管理起步時(shí)間較晚，各單位對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)還不夠全面。單位管理層認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)算編制工作屬于財(cái)務(wù)部門的工作范疇，沒有引入業(yè)務(wù)部門的配合，財(cái)務(wù)部門在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)缺少業(yè)務(wù)實(shí)際需求和單位的發(fā)展計(jì)劃，只能按照以前年度相同或相似項(xiàng)目的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來編制預(yù)算，所編制的財(cái)務(wù)預(yù)算脫離業(yè)務(wù)實(shí)際，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)把控不全面、不到位。在項(xiàng)目真正執(zhí)行時(shí)會(huì)出現(xiàn)資金的浪費(fèi)、執(zhí)行進(jìn)度不能按時(shí)完成、項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)不真實(shí)準(zhǔn)確、項(xiàng)目事中事后缺乏有效監(jiān)督。

（四）審計(jì)監(jiān)督不到位

內(nèi)部審計(jì)是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中不可或缺的一環(huán)，它需要履行獨(dú)立檢察職能。但目前很多事業(yè)單位沒有單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，有些單位即使設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門或崗位，也缺乏獨(dú)立性，不能形成有效的監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)部門只對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程的規(guī)范性和財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性進(jìn)行常規(guī)性審計(jì)，沒有對(duì)項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。內(nèi)審人員的專業(yè)水平有限，無法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督，主要進(jìn)行事后監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范。

（五）財(cái)務(wù)內(nèi)控人員水平不到位

由于內(nèi)控人員有可能是非財(cái)務(wù)專業(yè)背景人員擔(dān)任或兼任，其對(duì)于相關(guān)財(cái)政法規(guī)理解不到位、相關(guān)專業(yè)水平不足，對(duì)內(nèi)部控制流程不能深入理解，不能很好地發(fā)揮內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用，使單位內(nèi)部控制管理水平受到很大影響。

財(cái)務(wù)內(nèi)控人員普遍年齡偏高，對(duì)于近年來不斷深入的財(cái)稅制度改革，不能及時(shí)做到知識(shí)儲(chǔ)備更新，無法及時(shí)完善相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，造成新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)無法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使單位內(nèi)控失效。

（六）資產(chǎn)管理能力不足

由于事業(yè)單位的資產(chǎn)數(shù)量大、種類龐雜，而資產(chǎn)管理人員因編制限制的原因，數(shù)量不足、水平不高。單位未合理設(shè)置相關(guān)資產(chǎn)管理崗位，造成人員職責(zé)權(quán)屬不清，無法確保資產(chǎn)安全和資產(chǎn)有效使用。此外，一些事業(yè)單位的資產(chǎn)管理體系仍不完善，管理機(jī)制也不到位。在資產(chǎn)的購置、日常使用和處置等環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)。例如，貨幣資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)、固定資產(chǎn)存在賬實(shí)不符風(fēng)險(xiǎn)、無形資產(chǎn)存在權(quán)屬不清風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)外投資存在論證不充分、缺乏追蹤管理導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

四、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)

加強(qiáng)單位層面對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制并不是財(cái)務(wù)部門單獨(dú)的部門規(guī)章，而是覆蓋整個(gè)單位經(jīng)濟(jì)和管理活動(dòng)范圍的制度。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，轉(zhuǎn)變思想，建立全局意識(shí)觀。財(cái)務(wù)部門應(yīng)牽頭舉辦財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，培訓(xùn)范圍也要覆蓋至單位的每個(gè)部門、每名員工。管理部門和業(yè)務(wù)部門要放棄抵觸思想，認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度是減少單位運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，主動(dòng)學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制知識(shí)，理解財(cái)務(wù)內(nèi)部控制流程中各個(gè)關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。只有這樣做，全單位從上到下才可以從思想意識(shí)層面真正重視起財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，并學(xué)習(xí)操作執(zhí)行和具體的工作步驟，做到知行合一，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效率。

（二）建立健全內(nèi)控制度

在提高全單位人員思想意識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)單位現(xiàn)有的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度做到及時(shí)更新，保證財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度可以與單位現(xiàn)有經(jīng)營情況匹配，最大限度地降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度時(shí)，要特別注意對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

（三）提高財(cái)務(wù)預(yù)算的質(zhì)量

單位從管理層開始，需要深刻認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)預(yù)算控制是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制貫穿始終的主線。財(cái)務(wù)預(yù)算從編制的起點(diǎn)開始，就要做到流程規(guī)范、編制方法符合單位實(shí)際、編制時(shí)間及時(shí)、內(nèi)容翔實(shí)、項(xiàng)目細(xì)分、數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。要達(dá)到此種財(cái)務(wù)預(yù)算質(zhì)量，需要在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，各個(gè)部門協(xié)同合作、充分溝通，這樣才可以提高財(cái)務(wù)預(yù)算編制的合理性、精確性。

編制完成的財(cái)務(wù)預(yù)算，財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)要在單位層級(jí)逐級(jí)分解，并經(jīng)過相關(guān)審批予以下達(dá)。在事中需進(jìn)行預(yù)算追加調(diào)整時(shí)，要嚴(yán)格把控預(yù)算追加調(diào)整，避免財(cái)政資金浪費(fèi)使用，充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的控制作用。

要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算金額和用途安排各項(xiàng)支出。定期向各部門及管理層匯報(bào)單位預(yù)算執(zhí)行情況，提高預(yù)算執(zhí)行的效率，防范無預(yù)算、超預(yù)算支出的問題。

要及時(shí)將年末決算分析報(bào)告與年初預(yù)算相對(duì)比，找出可改進(jìn)差異，加強(qiáng)績效管理，建立起從預(yù)算編制、執(zhí)行、完成、評(píng)價(jià)、反饋的全過程預(yù)算績效管理體系。

（四）加大審計(jì)監(jiān)督力度

單位內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)加大審計(jì)監(jiān)督工作的范圍和力度。要重點(diǎn)關(guān)注授權(quán)審批的權(quán)限范圍、審批流程和相對(duì)應(yīng)的責(zé)任是否劃分明確；關(guān)鍵崗位是否設(shè)立了輪崗制度，是否存在不相容崗位混崗的情況；單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營活動(dòng)決策方、執(zhí)行方和監(jiān)督方是否相互獨(dú)立。對(duì)合同管理加強(qiáng)檢查，要關(guān)注單位是否執(zhí)行合同歸口管理制度，合同的法律效力是否健全、合同的履行是否順利及是否建立了合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。

（五）提高財(cái)務(wù)內(nèi)控人員的專業(yè)水平

事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作所要求的綜合性和專業(yè)性很強(qiáng)，財(cái)務(wù)內(nèi)控人員的專業(yè)水平亟待提升。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的高質(zhì)量要求財(cái)務(wù)內(nèi)控人員深入了解相關(guān)財(cái)務(wù)、稅務(wù)法律法規(guī)，具有計(jì)算、分析相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的能力。事業(yè)單位應(yīng)在每年年初開展財(cái)務(wù)內(nèi)部控制培訓(xùn)需求采集、調(diào)研，將具有共性和重要性的問題按期開展培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)內(nèi)控人員理論和實(shí)操的專業(yè)技術(shù)水平。

除了單位內(nèi)部要按期開展培訓(xùn)外，還應(yīng)引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)內(nèi)控咨詢保障服務(wù)，做到遇到內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)得到內(nèi)外部專業(yè)人員的響應(yīng)和解決，不讓風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，給單位造成更嚴(yán)重的損失。由于事業(yè)單位人員財(cái)務(wù)、內(nèi)控知識(shí)儲(chǔ)備相對(duì)陳舊，人員年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)偏大，應(yīng)適當(dāng)聘用新員工來實(shí)現(xiàn)提升財(cái)務(wù)內(nèi)部控制人員專業(yè)理論和業(yè)務(wù)水平的目的。

（六）增強(qiáng)資產(chǎn)管理能力

事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)貨幣資金的管理，財(cái)務(wù)部門要制定審核流程，確保每一步貨幣資金支出都要有事前、事后審核，賬實(shí)必須相符，發(fā)現(xiàn)重大問題要逐級(jí)上報(bào)，及時(shí)查明原因。

大額的政府采購應(yīng)由財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門及資產(chǎn)使用部門共同參與采購過程，還需適當(dāng)引入紀(jì)檢部門的監(jiān)督，并嚴(yán)格按照采購制度的流程進(jìn)行，通過此種方法，可在最大限度上避免采購風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

在處置資產(chǎn)時(shí)，必須嚴(yán)格履行審批手續(xù)，嚴(yán)禁未獲批準(zhǔn)私自處置，造成國有資產(chǎn)流失。資產(chǎn)管理人員要與記資產(chǎn)財(cái)務(wù)賬的財(cái)務(wù)人員區(qū)別開來，資產(chǎn)管理人員獨(dú)立管理資產(chǎn)臺(tái)賬，并按期與相關(guān)財(cái)務(wù)人員清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，保證資產(chǎn)的安全完整。

資產(chǎn)管理人員要充分利用好資產(chǎn)動(dòng)態(tài)庫，在資產(chǎn)的購置、折舊、處置過程中，要及時(shí)更新資產(chǎn)動(dòng)態(tài)庫信息，并按照相關(guān)上級(jí)部門的要求做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作。

五、結(jié)語

隨著國家層面法律法規(guī)的不斷革新，及時(shí)更新和完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展運(yùn)行具有深刻含義。事業(yè)單位管理層和全體員工要在提升思想認(rèn)識(shí)的前提下，加強(qiáng)事前事中監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，整改后完善現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，達(dá)成制度執(zhí)行的良性循環(huán)。只有這樣才可以更好地規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和使用低效，提高國有資產(chǎn)的使用效率，推動(dòng)事業(yè)單位的經(jīng)營管理工作更加有序地進(jìn)行，更好地為社會(huì)提供公益性服務(wù)。