蔣 媚

(廣西大學公共管理學院，廣西 南寧530004)

在我國人口老齡化背景下，加快社會化養(yǎng)老服務建設逐漸成為社會所關注的重點。 面對老齡人口比例不斷增加，政府如何提供優(yōu)質的養(yǎng)老服務成為一個亟待解決的社會難題。養(yǎng)老服務作為社會公共服務的重要組成部分，健全社會福利制度必然會推動養(yǎng)老服務體系的完善和發(fā)展，切實為“老有所養(yǎng)”提供制度保障。 因此，政府需要充分發(fā)揮主導作用，在社會化養(yǎng)老服務體系中積極引導社會組織或個人參與養(yǎng)老服務事業(yè)的建設，通過合理定位政府的角色，協(xié)同實現(xiàn)全社會“老有所養(yǎng)”的目標。

一、 社會化養(yǎng)老服務模式概述

(一)居家式社區(qū)養(yǎng)老服務模式

居家式社區(qū)養(yǎng)老服務的提供主體由正規(guī)服務機構、社區(qū)志愿者以及依賴社會支持網(wǎng)絡構成，是以家庭為核心、以社區(qū)為平臺、以專業(yè)化服務為依靠，整合老年人所在社區(qū)內的服務資源，按照老年人的生活習慣，老人選擇居住在家中安度晚年的社會化服務。 社區(qū)為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫(yī)等服務，并且設立社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務站、建造老年人日間照料室等。 居家式社區(qū)養(yǎng)老服務是一種創(chuàng)新的社會養(yǎng)老方式，適應當前老齡化形勢的同時，更好地滿足養(yǎng)老服務的需求。 老年人能夠在自己長期生活的社區(qū)環(huán)境中繼續(xù)享受生活上的照顧，在得到家庭內照顧的同時，能夠充分使用社區(qū)提供的資源。

(二)機構養(yǎng)老服務模式

機構養(yǎng)老是老年人依靠國家資助或家庭資助，由機構負責提供居住和生活照料、護理的收費養(yǎng)老方式。 養(yǎng)老機構是為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、健康管理等綜合性服務的機構，主要包括敬老院、福利院、養(yǎng)老院和老年公寓等類型。 養(yǎng)老機構招收的老人大多具有一定的自理能力，且能夠擔負起養(yǎng)老服務的費用。 普通養(yǎng)老機構提供的服務以基本生活照料為主，輔之醫(yī)療看護和情感慰藉等內容。 高端養(yǎng)老機構則根據(jù)需求提供差異化服務，如老年大學、理療等。 機構養(yǎng)老服務模式有助于減輕年輕人照顧老人的身心壓力，不僅緩解勞務勞動給家庭帶來的矛盾，老年人還能夠在專業(yè)的養(yǎng)老服務機構中得到及時的幫助，過上規(guī)律有序的生活。 同時，老年人在機構中能夠和同輩人群生活，無代溝障礙有益于進行溝通，從心理層面獲得來自群體的歸屬感，更有助于身心健康。

(三)醫(yī)養(yǎng)結合型服務模式

醫(yī)養(yǎng)結合是醫(yī)療保健與養(yǎng)老服務相融合的新型模式，集醫(yī)療、康復、養(yǎng)生于一體，以老年人健康醫(yī)療服務為主，實現(xiàn)生活照料和身體康復相結合，從而為老年人提供便利化的服務，達成社會資源利用最大化的目標。 目前，我國醫(yī)養(yǎng)結合的服務模式主要以社區(qū)護理、養(yǎng)老機構和居家護理三種方式為主，其中居家護理較為普遍，未來將會發(fā)展成為以“社區(qū)護理+居家護理+醫(yī)療銜接”的綜合型醫(yī)養(yǎng)結合模式。 重要的是，要加大推進農村和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合力度，構建村醫(yī)參與健康養(yǎng)老服務的激勵機制，以此激發(fā)社會養(yǎng)老服務行業(yè)的創(chuàng)新活力。

二、 社會化養(yǎng)老服務中政府主導的必要性

(一)政府職能層面

養(yǎng)老服務作為準公共產品，表明政府在養(yǎng)老服務提供的過程中需發(fā)揮公共職能的作用。 美國學者安德森指出：“政府的主要任務是提供和增進社會的公共利益”。 首先，政府的財政支持能夠確保養(yǎng)老服務的持續(xù)供給，市場中的組織由于受到經(jīng)濟能力的制約難以抵御市場風險和經(jīng)濟波動，因此，必須依靠財政支持為社會化養(yǎng)老服務提供有力保障。 其次，從法律的角度來看，社會養(yǎng)老保險制度的責任主體是國家和政府。 公民的養(yǎng)老權受到合法正當?shù)谋Ｗo，憲法高度保障了公民的養(yǎng)老權益，政府和社會有義務為老年人提供養(yǎng)老所必需的生活保障。 最后，養(yǎng)老保障有別于私人物品的準公共產品屬性，不僅擔負著社會成員對于基本生活的需要，其社會性特征還廣泛影響著民眾的滿意度甚至是整個社會秩序的穩(wěn)定水平。 政府社會保障職能行使的好壞同樣對穩(wěn)定國家的政治地位至關重要。 養(yǎng)老服務社會化并不意味著政府擔負責任的遞減，反之，政府更應占據(jù)主導地位對社會力量進行引導和規(guī)范，使養(yǎng)老服務的社會資源得到有效配置，提高整體社會效益。 因此，養(yǎng)老服務的提供需要政府處在主導位置，并且發(fā)揮其宏觀調控的作用來承擔起社會力量引入的責任。

(二)市場機制層面

市場“經(jīng)濟人”的屬性無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，這種情況下需要政府宏觀調控的視角調節(jié)市場失靈，以指導市場完成養(yǎng)老服務的供給。 市場機制不健全，競爭性和優(yōu)勝劣汰作為準則無法保障社會中的公平公正，故政府的適當介入是確保養(yǎng)老服務正常供給的重要因素。 在市場供給中，準公共物品的固有屬性導致養(yǎng)老服務的生產和消費存在“搭便車”行為。 因此，養(yǎng)老保障作為一種準公共產品，政府作為社會管理活動的主體，必然對養(yǎng)老保障這種準公共產品的供給具有相應的責任。 受信息不對稱以及社會道德水平的影響，“市場失靈”作為社會的客觀存在現(xiàn)象，政府必須要制定養(yǎng)老保險制度，采取強制性措施來彌補市場的缺陷。 在當前人口老齡化的大背景下，養(yǎng)老服務逐漸發(fā)展為社會大產業(yè)，需要政府通過介入社會化養(yǎng)老服務，提高有限資源的利用率，通過調節(jié)收入差距并減緩經(jīng)濟波動的負面影響，減少社會矛盾。

三、 政府在社會化養(yǎng)老服務中的角色定位

(一)制度構建者

建立健全養(yǎng)老服務法律體系是社會化養(yǎng)老服務有效開展的重要保證，是發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的基礎性保障。 為養(yǎng)老服務市場化進行改革所發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃》《中華人民共和國老年人權益保障法》等政策法規(guī)，旨在通過設定社會養(yǎng)老服務業(yè)的護理標準和環(huán)境要求、社會養(yǎng)老機構的各項行業(yè)規(guī)范，對服務不到位或社會養(yǎng)老服務中存在失責行為進行強制性處罰。 民政部、衛(wèi)生部門等應在社會化養(yǎng)老服務體系中，劃分各自職責，做好本部門的工作，并根據(jù)實際情況做出明確指示和執(zhí)行標準。 此外，民政部獨立頒布或聯(lián)合有關部門出臺如養(yǎng)老評估標準、設施用地及改造、住房規(guī)劃建設、責任擔負保險、服務型人才培育、政府購買服務、稅費減免優(yōu)惠、鼓勵民間資本參與、價格監(jiān)管、政府資金扶持等綜合型政策。

(二)監(jiān)督管理者

首先，建立健全監(jiān)督管理機制能有效確保社會化養(yǎng)老服務各項制度的落實和目標的實現(xiàn)。 政府監(jiān)管部門需要加強對各類養(yǎng)老機構進行全程嚴格監(jiān)督，定期檢查養(yǎng)老機構的服務內容、設施和服務安全、環(huán)境條件、護理人員工作專業(yè)程度、醫(yī)療設備以及內部規(guī)章制度進行全方位監(jiān)督。 或委托第三方民辦非營利性機構來進行監(jiān)管，評定市場中養(yǎng)老服務機構的等級，檢驗是否達到基本的養(yǎng)老服務標準。嚴厲打擊和處罰社會上存在違法經(jīng)營、虐老欺老或危害老年人健康的機構，嚴格整治服務市場中的違法亂象。 其次，政府充分號召社會群眾、志愿組織或者養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會等群體對社會養(yǎng)老服務進行外部監(jiān)督，積極引入社會力量參與到社會化養(yǎng)老服務評估隊伍當中。 通過組建養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會主動承擔規(guī)范行業(yè)管理的職責，緩解政府部門的工作壓力，將公務人員從非政府職能的事務中解放出來，致力于養(yǎng)老服務行業(yè)的整體管理和規(guī)劃實施工作。 培育和發(fā)展養(yǎng)老服務相關行業(yè)協(xié)會，加強內部管理，推動行業(yè)自律體系建設，實現(xiàn)行業(yè)自律目標。 民政部門可倡導養(yǎng)老機構內部通過民主選舉成立日常管理小組，進行管理工作考核以及監(jiān)督工作，及時反映該養(yǎng)老機構中老年人的建議及需求，以逐步形成養(yǎng)老機構自我管理和自我監(jiān)督的良性工作機制。 此外，通過建立養(yǎng)老服務公示和信息舉報制度，引導民眾通過合法化的途徑進行全面監(jiān)督。 在互聯(lián)網(wǎng)普及的時代，應加快養(yǎng)老服務網(wǎng)絡化建設。

(三)財政支持者

首先，完善政府提供財政補貼的相關政策。 國家財政支持是養(yǎng)老服務行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，也是關乎社會養(yǎng)老服務穩(wěn)定的關鍵因素。 政府的工作重點是完善財政支持和投融資政策，建立健全針對經(jīng)濟困難的高齡和失能老年人的補貼制度，提高養(yǎng)老服務補貼與年齡和能力層級相匹配的政策精準度。 其次，拓寬社會投融資渠道，吸引社會力量廣泛參與。 政府在提供財政支持的同時，鼓勵和積極引導各類金融機構、養(yǎng)老服務企業(yè)或個人運用融資服務平臺，支持采用PPP 模式參與養(yǎng)老服務機構建設，創(chuàng)建有益于社會化養(yǎng)老服務發(fā)展的融資環(huán)境。 另外，政府給予稅收優(yōu)惠也是財政支持的表現(xiàn)。 政府應當落實與養(yǎng)老服務機構稅收和行政事業(yè)性收費的優(yōu)惠政策，減免水電氣和有線電視收視維護方面的優(yōu)惠政策。 對養(yǎng)老服務業(yè)相關的企業(yè)、社會團體和個人等社會力量降低企業(yè)所得稅或個人所得稅。

(四)宣傳引導者

首先，社會化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需要弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，在社會中營造養(yǎng)老、敬老、愛老和助老的良好社會風氣。 地方政府應當通過社區(qū)宣講和教育等方式，增進老年人通過法律途徑維護合法權益的意識。 動員全社會的輿論監(jiān)督，依法打擊懲處社會上存在的虐待或損害老年人合法權益的違法行為。 其次，加強對各類養(yǎng)老服務政策的宣傳，促使社會主體對社會化養(yǎng)老服務的正確認識，積極引導關于社會化養(yǎng)老的輿論支持。 不僅完善城市的養(yǎng)老服務，地方政府還應加大對農村養(yǎng)老服務體系的投入建設，切實提高農村居民的養(yǎng)老服務水平，引入社會力量擔負農村基本養(yǎng)老服務，促民眾知曉現(xiàn)存的社會化養(yǎng)老服務模式，提高對養(yǎng)老服務機構的認可度。 另外，政府可通過養(yǎng)老服務先進典型和先進事跡進行宣傳報道，及時總結經(jīng)驗并加以推廣。 通過各類媒體廣泛宣傳社會化養(yǎng)老服務的扶持性政策，提高公眾對養(yǎng)老服務體系建設主要任務與發(fā)展目標的知曉程度，積極引導社會輿論，培育公眾現(xiàn)代化的養(yǎng)老理念，普及社會化養(yǎng)老服務給老年群體帶來的深遠影響，對創(chuàng)新型養(yǎng)老服務的重要性達成共識。

綜上，在社會化養(yǎng)老服務體系中，應不斷明晰政府在其中所擔負的角色。 通過合理構建政府主導和市場協(xié)作的養(yǎng)老服務模式，高效滿足龐大老年群體多樣化的養(yǎng)老服務需求，以期實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會愿望。